Определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2022 г. N 2667-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельными положениями статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, C.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,

заслушав заключение судьи С.М. Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края,

установил:

1. Муниципальное образование городской округ - город Барнаул Алтайского края, действующее в лице администрации города Барнаула Алтайского края, оспаривает конституционность следующих норм:

пункта 7 статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающего, что в случае, если установление или изменение зоны с особыми условиями использования территории приводит к невозможности использования земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, за исключением объекта, в отношении которого принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (кроме случаев, если данное решение принято исключительно в связи с несоответствием такого объекта обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта), в соответствии с их разрешенным использованием, по требованию гражданина или юридического лица - собственника таких земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества указанные в пунктах 8 и 9 статьи 57.1 данного Кодекса правообладатели зданий, сооружений, в связи с размещением которых принято решение об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, застройщики, органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны выкупить такие земельный участок и (или) расположенный на нем объект недвижимого имущества;

части 25 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", закрепляющей, что положения пунктов 7-12, 14-17 статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции данного Федерального закона) распространяются также на случаи, если использование земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества в соответствии с их разрешенным использованием невозможно в связи с их нахождением в границах зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 27 данной статьи, или в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), при соблюдении следующих условий:

в отношении объекта недвижимого имущества, расположенного в границах зоны с особыми условиями использования территории или в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), в соответствии с законодательством Российской Федерации не принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (кроме случаев, если данное решение принято исключительно в связи с несоответствием указанного объекта недвижимого имущества обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта) или такие решения были отменены (при наличии на земельном участке объекта недвижимого имущества) (пункт 1);

земельный участок приобретен или предоставлен и (или) иной объект недвижимого имущества создан до дня установления зоны с особыми условиями использования территории и ее границ или до дня ввода в эксплуатацию магистрального или промышленного трубопровода, в целях предупреждения негативного воздействия которого установлены минимальные расстояния до магистрального или промышленного трубопровода, либо после дня установления такой зоны или после дня ввода в эксплуатацию магистрального или промышленного трубопровода при условии, что в правоустанавливающих документах на указанные земельный участок и (или) иной объект недвижимого имущества отсутствовала информация об ограничениях, установленных в границах таких зоны, минимальных расстояний (пункт 2);

правообладателю земельного участка и (или) иного объекта недвижимого имущества, расположенных в границах зоны с особыми условиями использования территории, не возмещались убытки, причиненные ограничением его прав в связи с установлением такой зоны (пункт 3);

части 26 этой же статьи, устанавливающей, что выкуп земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, возмещение за прекращение прав на земельные участки в случаях, предусмотренных частью 25 данной статьи, осуществляются правообладателями зданий, сооружений, в связи с размещением которых установлена зона с особыми условиями использования территории, правообладателями магистрального или промышленного трубопровода, органами государственной власти, органами местного самоуправления по правилам, предусмотренным частями 29 и 41 данной статьи;

части 29 указанной статьи, определяющей, в частности, что в случаях, предусмотренных частью 27 данной статьи, убытки, причиненные гражданам и юридическим лицам, являющимся собственниками зданий, сооружений, помещений в них, объектов незавершенного строительства (за исключением зданий, сооружений, объектов, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (кроме случаев, если данное решение принято исключительно в связи с несоответствием указанных зданий, сооружений, объектов обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта) и такие решения не отменены), в размере, определенном исходя из рыночной стоимости таких объектов недвижимого имущества и иных убытков, связанных со сносом таких объектов недвижимого имущества или приведением их параметров или разрешенного использования (назначения) в соответствие с установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории ограничениями использования земельных участков, возмещаются:

1) правообладателями зданий, сооружений, в связи с размещением которых установлена зона с особыми условиями использования территории и которые указаны в подпункте 1 пункта 8 статьи 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции данного Федерального закона), а при отсутствии правообладателей таких зданий, сооружений или в случае установления зоны с особыми условиями использования территории по основаниям, не связанным с размещением объектов, органами государственной власти или органами местного самоуправления, принявшими решение об установлении такой зоны, если объект недвижимого имущества возведен, создан до дня установления зоны с особыми условиями использования территории и ее границ либо после дня установления такой зоны и ее границ при выполнении хотя бы одного из следующих условий:

а) отсутствие публичного доступа к сведениям о зоне и ее границах либо непредставление правообладателями зданий, сооружений сведений об установленной зоне и ее границах в уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления, если требование о представлении таких сведений в орган государственной власти или орган местного самоуправления было установлено нормативными правовыми актами;

б) наличие согласования размещения объекта недвижимого имущества с правообладателями этих зданий, сооружений или уполномоченными ими организациями;

2) уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления в случаях, если здание, сооружение, объект незавершенного строительства возведены, созданы на основании необходимых для этого согласований и (или) разрешений, выданных указанными уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, и в соответствии с ними, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1 данной части и другими федеральными законами;

3) уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, предоставившими земельный участок, вид разрешенного использования которого допускает строительство здания, сооружения, или принявшими решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, предусматривающий такое строительство, в случаях, если для возведения, создания здания, сооружения в соответствии с законодательством не требуется получения разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 данной части и другими федеральными законами;

части 41 названной статьи о том, что в случае сноса зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, возведенных, созданных в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) (за исключением зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (кроме случаев, если данное решение принято исключительно в связи с несоответствием указанных зданий, сооружений, объектов обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта) и такие решения не отменены), или приведения их параметров и (или) разрешенного использования (назначения) в соответствие с установленными ограничениями использования земельных участков в соответствии с частью 40 данной статьи убытки, причиненные гражданам и юридическим лицам - собственникам этих зданий, сооружений, помещений в них, объектов незавершенного строительства и определенные исходя из рыночной стоимости таких объектов недвижимого имущества и иных убытков, связанных со сносом таких объектов недвижимого имущества или приведением их параметров или разрешенного использования (назначения) в соответствие с установленными ограничениями, в том числе упущенная выгода, возмещаются:

1) собственниками магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), в целях предупреждения негативного воздействия которых устанавливаются минимальные расстояния до указанных трубопроводов, если земельные участки были приобретены или предоставлены и (или) здания, сооружения, объекты незавершенного строительства возведены, созданы до дня ввода в эксплуатацию соответствующего трубопровода либо после дня ввода в эксплуатацию соответствующего трубопровода при выполнении хотя бы одного из следующих условий:

а) непредставление сведений о месте нахождения магистрального или промышленного трубопровода, в целях предупреждения негативного воздействия которого устанавливаются минимальные расстояния до соответствующего трубопровода, в уполномоченные орган государственной власти или орган местного самоуправления;

б) наличие согласования с организацией - собственником системы газоснабжения, правообладателем магистрального или промышленного трубопровода или уполномоченными ими организациями, если будет установлено, что указанное согласование выдано с нарушением требований законодательства, действовавших на дату его выдачи;

2) уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления в случаях, если здания, сооружения, объекты незавершенного строительства возведены, созданы на основании необходимых для этого согласования и (или) разрешения, выданных этими уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, и в соответствии с ними, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1 данной части;

3) уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, предоставившими земельный участок, вид разрешенного использования которого допускает строительство зданий, сооружений, или принявшими решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, предусматривающий такое строительство, в случаях, если для возведения, создания зданий, сооружений в соответствии с законодательством не требуется получения разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 данной части.

Как следует из представленных материалов, в 1989 году комиссией исполнительного комитета Барнаульского городского Совета народных депутатов был утвержден акт выбора земельного участка для проектирования трассы газопровода "Новосибирск - Барнаул" с установлением охранных зон. Постановлением администрации Научногородокского поселкового Совета народных депутатов от 16 октября 1992 года гражданину П. был предоставлен в собственность бесплатно земельный участок площадью 0,15 га для ведения личного подсобного хозяйства, каких-либо ограничений по использованию этого участка не устанавливалось, несмотря на то что данный участок располагался рядом с земельным участком, на котором планировалась прокладка трассы газопровода. Данная трасса, введенная в эксплуатацию в 1996 году, в соответствии с материалами фактического положения газопровода (исполнительная съемка), с привязкой охранных зон входящих в его состав коммуникаций и объектов, нанесена на районную карту землепользователей органом местного самоуправления (справка Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Алтайского края от 25 января 1996 года N 07-15). Право собственности на магистральный газопровод "Новосибирск - Барнаул" зарегистрировано 29 сентября 2005 года в установленном порядке за ОАО "Газпром" (далее - ПАО "Газпром", согласно действующему наименованию).

В 2012 году в ходе проведения кадастровых работ уточнено местоположение земельного участка, принадлежащего П., и составлен межевой план исходя из Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 3 июня 2011 года N 537, которые не предусматривали каких-либо ограничений, связанных с наличием магистрального газопровода. Уполномоченной организацией - отделом по городу Барнаулу филиала федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Росреестра по Алтайскому краю" на основании указанного межевого плана принято решение от 12 октября 2012 года об учете изменения (местоположения) названного объекта недвижимости (в частности, изменения площади и границ, с сохранением того же кадастрового номера и без указания на существующую зону объектов системы газоснабжения).

На основании договора купли-продажи от 22 января 2013 года П. продал земельный участок площадью 1548 кв. м, относящийся к категории земель населенных пунктов - индивидуальные жилые дома, гражданам Б. и М., которые 30 января того же года зарегистрировали право собственности на него и расположенный на его территории объект незавершенного строительства (жилой дом со встроенным гаражом) со степенью готовности 40%. При этом на момент приобретения названного участка действовавшими Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденными решением Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 года N 834, также не закреплялось требований об отображении на карте зон с особыми условиями использования территории города Барнаула (зон минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения). Изменения, касающиеся отображения на карте охранных зон магистральных газопроводов и зон минимальных расстояний до объектов, были внесены в названные Правила решением Барнаульской городской Думы от 28 марта 2014 года N 279 (вступили в силу 5 апреля 2014 года).

Постановлением администрации Ленинского района города Барнаула Алтайского края от 4 декабря 2013 года N 2509 был утвержден градостроительный план приобретенного земельного участка, из которого следовало, что весь участок находится в охранной зоне газопровода и на нем не предусматривается возведения объектов капитального строительства. Для данного участка были установлены основные виды разрешенного использования: выгул собак, огороды; условно разрешенные виды использования: временные сооружения, личное подсобное хозяйство, а также вспомогательные: хозяйственные постройки, площадки для мусора.

Администрация Ленинского района города Барнаула Алтайского края в 2015 году обратилась в суд с рядом требований, в том числе к Б. и М. о признании упомянутого объекта незавершенного строительства самовольной постройкой (как возведенного в охранной зоне подземного магистрального газопровода) и о возложении обязанности снести самовольную постройку. Решением Ленинского районного суда города Барнаула Алтайского края от 30 января 2015 года указанное требование было удовлетворено. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 21 апреля 2015 года данное судебное постановление оставлено без изменения. Суды приняли во внимание тот факт, что собственникам было известно о невозможности продолжения строительства жилого дома. В связи с отсутствием возможности использования земельного участка в целях строительства этого дома Б. и М. обратились в суд к администрации города Барнаула и ПАО "Газпром" с требованиями, направленными на выкуп данного участка и расположенного на нем объекта незавершенного строительства. Решением Ленинского районного суда города Барнаула Алтайского края от 24 марта 2021 года Б. и М. в удовлетворении иска отказано. Определением судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 29 июля 2021 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2021 года, данное решение отменено в части отказа в удовлетворении исковых требований о прекращении права собственности на земельный участок и выплате компенсации за него. В частности, на администрацию города Барнаула Алтайского края возложена обязанность выкупить земельный участок за 1 092 000 руб. При принятии такого решения суды исходили из того, что администрация города Барнаула Алтайского края, располагая сведениями о прохождении магистрального газопровода на территории данного населенного пункта, не обеспечила публичного доступа к информации о наличии охранных зон, не включила ее в Правила землепользования и застройки, действовавшие на момент приобретения Б. и М. земельного участка, материалы дела не содержат доказательств того, что с момента ввода газопровода в эксплуатацию ею осуществлялся контроль за использованием земельных участков и уведомлялись их собственники о наличии соответствующих ограничений, связанных с близостью газопровода; Б. и М., приобретая данный участок, вправе были рассчитывать, что вид его разрешенного использования позволит им построить жилой дом. При этом суды не установили каких-либо противоправных действий (бездействия) ПАО "Газпром"; действия же (бездействие) уполномоченных органов собственники земельного участка не обжаловали.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2022 года в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отказано.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 8 (часть 2), 10, 12, 15 (часть 2), 17, 19, 24 (часть 2), 34 (часть 1), 46 (часть 1), 53, 55 и 75.1, поскольку в силу неопределенности своего содержания и по смыслу, придаваемому им судебной практикой, они:

предусматривают возможность изъятия земельных участков, расположенных в зоне минимальных расстояний до систем газоснабжения, предоставленных органами государственной власти и органами местного самоуправления для ведения личного подсобного хозяйства;

допускают возложение на органы местного самоуправления обязанности возместить лицу за счет местного бюджета убытки, причиненные в связи с приобретением земельного участка, расположенного в зоне с особыми условиями использования территории опасного производственного объекта (газопровода) и предоставленного администрациями поселковых советов, прекратившими свою деятельность;

исключают ответственность органов государственной власти, длительное время не предпринимавших мер по осуществлению должного правового регулирования в сфере установления зон с особыми условиями использования территорий;

позволяют возложить обязанность выкупить расположенный в охранной зоне газопровода земельный участок, который был предоставлен до даты ввода в эксплуатацию этого газопровода, на орган, предоставивший этот участок.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2); право частной собственности охраняется законом, каждому гарантируется право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, части 1 и 2); притом что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (часть 3). Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владение, пользование и распоряжение которой осуществляется ее собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36).

Опираясь на приведенные конституционные предписания, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующие правовые позиции (постановления от 31 января 2011 года N 1-П, от 25 апреля 2011 года N 6-П, от 14 мая 2012 года N 11-П, от 10 декабря 2014 года N 31-П, от 30 марта 2016 года N 9-П, от 18 февраля 2019 года N 11-П и др.):

конституционные гарантии охраны частной собственности законом и допустимости лишения имущества не иначе как по решению суда, выражающие принцип неприкосновенности собственности, а также конституционные гарантии судебной защиты распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере;

исходя из фундаментальных принципов верховенства права и юридического равенства вмешательство государства в отношения собственности, в том числе связанные с осуществлением не запрещенной законом экономической деятельности, не должно быть произвольным и нарушать равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению; во всяком случае правовое регулирование в этой сфере не должно посягать на само существо права или свободы и приводить к утрате их реального содержания.

Согласно Конституции Российской Федерации (статьи 2, 7 и 41) жизнь и здоровье человека - высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства, чья степень дискреции в выборе правовых средств, направленных на защиту этого блага, чрезвычайно высока. При этом законодатель, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья.

Ограничения права собственности на землю, продиктованные публичными интересами, требуют достижения баланса частных и общих интересов при неукоснительном соблюдении конституционно обоснованных принципов справедливости, разумности и соразмерности. Эффективной гарантией этого выступает установление надлежащих процедур ограничения права, непосредственно обеспечивающих такой баланс. Законодатель, призванный реализовывать данную гарантию, должен руководствоваться критериями правовой определенности, стабильности и предсказуемости в этой сфере гражданского оборота, поддерживая как можно более высокий уровень доверия между субъектами экономической деятельности и создавая все условия для защиты права собственности и иных имущественных прав (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2012 года N 11-П и от 10 марта 2016 года N 7-П).

3. Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ, в частности, Земельный кодекс Российской Федерации был дополнен главой XIX "Зоны с особыми условиями использования территорий", регулирующей цели установления зон с особыми условиями использования территории, их виды, порядок и последствия установления, изменения и прекращения.

Реализуя дискреционные полномочия применительно к отношениям, объектом которых являются земельные участки, федеральный законодатель в статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрел возможность ограничения прав на землю по основаниям, закрепленным данным Кодексом и федеральными законами, в том числе - в подпункте 1 ее пункта 2 - возможность ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий. Как следует из пункта 3 данной статьи, ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 той же статьи, - в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с данным Кодексом.

Согласно пункту 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях защиты жизни и здоровья граждан, для безопасной эксплуатации, в частности, объектов транспорта и энергетики, в целях обеспечения сохранения объектов культурного наследия, охраны окружающей среды, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации в качестве зон с особыми условиями использования территорий в числе прочих предусмотрены охранные зоны газопроводов (подпункт 6), в границах которых вводится особый режим использования земельных участков, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, несовместимые с целями установления названных зон, а также зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных газопроводов (подпункт 25), в границах которых не могут быть построены какие бы то ни было здания, строения, сооружения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией.

При этом в силу пункта 1 статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено пунктами 2 и 4 данной статьи.

3.1. Вопрос о возмещении вреда гражданам в случае сноса зданий, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения ранее был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 3 июля 2019 года N 26-П.

Проверяя конституционность статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации, пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по жалобе администрации городского округа Верхняя Пышма в той мере, в какой на основании этих норм в их системном единстве решается вопрос о возложении на муниципальное образование обязанности возместить гражданину за счет местного бюджета ущерб, причиненный в связи со сносом по решению суда принадлежащих ему построек, возведенных на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что возложение исключительно на муниципальное образование обязанности возместить гражданину за счет местного бюджета ущерб, причиненный этому гражданину в связи со сносом по решению суда построек, возведенных на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 12, 19 (часть 1), 53 и 55 (часть 3).

Однако Конституционный Суд Российской Федерации принял названное решение по предмету, существенно отличающемуся от затронутого в жалобе муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края. Нормы, конституционность которых подвергается сомнению заявителем в настоящем деле, предусматривают возможность возложения обязанности выкупить земельный участок у гражданина не только на органы местного самоуправления, но и на органы государственной власти и правообладателей магистрального трубопровода. В статье 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ с достаточной степенью определенности разграничена компетенция органов государственной власти, органов местного самоуправления и правообладателей соответствующих объектов при разрешении вопроса о выкупе земельных участков, расположенных в зоне минимальных расстояний до систем газоснабжения или иных опасных объектов, в связи с размещением которых установлена зона с особыми условиями использования территории. Так, по смыслу части 26 статьи 26 названного Федерального закона, выкуп земельных участков осуществляется по правилам, предусмотренным частями 29 и 41 данной статьи, в соответствии с которыми обязанность такого выкупа возлагается на государственные органы и органы местного самоуправления, предоставившие земельный участок, вид разрешенного использования которого допускает строительство здания, сооружения, или принявшие решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, предусматривающий такое строительство; в случаях, если для возведения, создания здания, сооружения в соответствии с законодательством не требуется получения разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 29 указанной статьи и другими федеральными законами. На правообладателей сооружений (в том числе газопровода), в связи с размещением которых установлена зона с особыми условиями использования территории, обязанность по выкупу возлагается при выполнении хотя бы одного из следующих условий: а) отсутствие публичного доступа к сведениям о зоне и ее границах либо непредставление правообладателями зданий, сооружений сведений об установленной зоне и ее границах в уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления, если требование о представлении таких сведений в орган государственной власти или орган местного самоуправления было установлено нормативными правовыми актами; б) наличие согласования размещения объекта недвижимого имущества с правообладателями этих зданий, сооружений или уполномоченными ими организациями (пункт 1 части 29).

В силу действующего правового регулирования возложение обязанности выкупить земельный участок у лица, приобретшего его в установленном законом порядке, на органы местного самоуправления и органы государственной власти не может расцениваться как привлечение их к имущественной ответственности. В данном правоотношении орган местного самоуправления, так же как и орган государственной власти, выступает не как сторона в деликтных отношениях и не как причинитель вреда, а как публичная власть, организующая систему компенсации за счет казны собственнику земельного участка, который не может продолжать им пользоваться в соответствии с его назначением в связи с принятым решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (статья 132, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 15 мая 2006 года N 5-П, от 18 мая 2011 года N 9-П, от 5 июля 2017 года N 18-П и др.).

В числе вопросов местного значения городского округа в статье 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплены, в частности: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории; выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах городского округа; выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; резервирование земель и изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа; принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации; осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (пункт 26 части 1).

Осуществление согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другим федеральным законам полномочий (в том числе перечисленных) органами местного самоуправления предполагает, что указанные органы публичной власти располагают наиболее полной и оперативной информацией относительно всех ограничений использования земельных участков на своей территории, обладают всеми необходимыми инструментами оперативного и надлежащего контроля, предотвращения незаконного строительства, в том числе жилищного, на землях, где такое строительство недопустимо. В связи с этим само по себе наделение оспариваемыми нормами органов местного самоуправления полномочием выкупить земельный участок у его собственника не может рассматриваться как противоречащее правовой природе названных органов публичной власти и нарушающее вытекающие из статей 17, 19 и 55 Конституции Российской Федерации принципы справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности. Такое правовое регулирование в целом не противоречит конституционным основам разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления, а также и требованиям принципа формальной определенности. Пункт 7 статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации и оспариваемые положения статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ направлены на обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов, а также на защиту правомерных интересов собственника как добросовестного участника гражданских и градостроительных правоотношений, обоснованно рассчитывавшего на возможность использования своего имущества в соответствии с его правовым режимом, существовавшим на момент приобретения.

Таким образом, возложение на органы местного самоуправления, предоставившие земельный участок, в соответствии с оспариваемыми положениями в системе действующего правового регулирования обязанности выкупать земельные участки у собственников, включая граждан, лишенных возможности использования этих участков после установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории, не может расцениваться в качестве чрезмерного обременения, нарушающего конституционные права местного самоуправления.

4. Утверждения же заявителя о том, что суды в его конкретном деле вопреки буквальному смыслу оспариваемых норм истолковали их как возлагающие на него обязанность по выкупу земельного участка у граждан, вместо того чтобы сохранить за ними право иным образом использовать принадлежащий земельный участок (что, по его мнению, нарушает баланс интересов правообладателей земельных участков и собственников газопроводов), не могут быть предметом рассмотрения по настоящему делу, поскольку в этом аспекте пункт 7 статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные положения статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ не были применены судами общей юрисдикции. В деле с участием заявителя суды указали, что в силу действовавшего в тот период законодательства вид разрешенного использования земельного участка, расположенного в границах населенного пункта, - "для ведения личного подсобного хозяйства" - предусматривал возможность возведения на нем жилого дома, а потому при покупке земельного участка граждане были вправе выбрать данный подвид разрешенного использования этого участка. Суды пришли к выводу, что именно несвоевременные действия органа местного самоуправления по размещению сведений об ограничениях спорного земельного участка в виде запрета на строительство жилого дома ввиду его нахождения в зоне магистрального газопровода позволили Б. и М. приобрести данный земельный участок по рыночной цене с целью строительства такого дома и зарегистрировать право собственности на этот участок в установленном законом порядке в 2013 году, а соответственно, данные лица имели право требования к виновному лицу о выкупе указанного объекта недвижимости.

Следовательно, жалоба муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края, как не отвечающая требованиям допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации по смыслу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не может быть принята им к рассмотрению.

Установление же и исследование фактических обстоятельств конкретного дела, оценка доказательств, а также проверка правильности применения норм права с учетом данных обстоятельств к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относятся.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин