Особенности правового регулирования владения и пользования земельными участками в составе земель поселений (Н.Л. Лисина, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2002 г.)

Особенности правового регулирования владения и пользования
земельными участками в составе земель поселений

Иные, кроме собственности, права на земельные участки

Собственность на землю является не единственным правом на земельные участки. Земельное и гражданское законодательство предусматривает производные от права собственности титулы: пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, сервитут, аренда, безвозмездное срочное пользование.

История возникновения права пожизненного наследуемого владения на территории Российского государства берет начало еще с XIV в., когда переселенцам недвижимость предоставлялась в вечное пользование с правом ее отчуждения и передачей по наследству. При этом на них возлагалась обязанность платить чинш за пользование землей, размер которого оставался всегда неизменным. Отсюда и наименование такого права - чиншевое право. На все пространство России чиншевое право распространилось лишь в конце XVIII в., но после 1917 г. институт пожизненного наследуемого владения утратил свою актуальность. С принятием Декрета "О земле" право частной собственности на землю отменялось навсегда, все природные ресурсы перешли в исключительную собственность государства, вся земля признана всенародным достоянием. Титул пожизненного владения был закреплен в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г.*(2).

Статьей 5 Основ 1990 г. было установлено, что граждане имеют право на пожизненное наследуемое владение землей. Таким образом, субъектом этого права мог быть только гражданин. Принятый 25 апреля 1991 г. Земельный кодекс РСФСР*(3) в ст.7 предусматривал право граждан на получение в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду земельных участков по своему выбору. Однако Указ Президента от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации"*(4) исключил из содержания Земельного кодекса наряду с другими нормы о пожизненном наследуемом владении.

С принятием Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г.*(5) утратил силу Закон РФ от 23 декабря 1992 г. "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства", предусматривающий титул пожизненного наследуемого владения.

Предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие ЗК РФ не допускается, но право, приобретенное гражданами до введения Кодекса сохраняется. Это означает, что они не обязаны переоформлять его на право аренды или приобретать земельные участки в собственность, ибо, как следует из п.3 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"*(6), сроки добровольного переоформления права не ограничены. Однако в некоторых городах субъектов Федерации складывается практика установления предельных сроков для обязательной перерегистрации гражданами земельных участков, что надо рассматривать как нарушение этой нормы.

Согласно п.3 ст.21 ЗК РФ каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность земельный участок, находящийся в его пожизненном наследуемом владении. При этом взимаются платежи за переоформление права. Остается неясным вопрос о влиянии размера земельного участка на порядок перерегистрации права на него. Утративший к настоящему времени силу Закон РФ от 23 декабря 1992 г. предусматривал передачу в частную собственность бесплатно земельных участков в размере, не превышающем установленные нормы, в противном случае такие выкупались по договорной цене. Иные нормативно-правовые акты, закрепляющие принцип приватизации земельных участков и принятые до введения в действие ЗК РФ, должны действовать в части не противоречащей ему. К ним можно отнести указы Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"*(7), и от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"*(8).

Статья 33 ЗК РФ содержит правила об установлении предельных размеров земельных участков при предоставлении, а не при перерегистрации земельных участков. Таким образом, земельные участки граждан, находящиеся в их пожизненном наследуемом владении, должны однократно приобретаться в порядке приватизации бесплатно независимо от размера участка.

Не до конца разрешенным остается вопрос о правомочиях землевладельцев. До принятия ЗК РФ в полной мере действовала ст.267 ГК РФ, согласно которой владелец земельного участка мог передавать его другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование. Земельный кодекс РФ значительно сужает правомочия владельцев по распоряжению земельным участком, а точнее, запрещает каким-либо образом распорядиться им, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству (п.2 ст.21). При этом положения ГК РФ не отменены. При очевидной тенденции законодателя по упразднению титула пожизненного наследуемого владения следует признать приоритетными нормы ЗК РФ.

Право постоянного (бессрочного) пользования явилось следствием становления и развития послереволюционного законодательства, начиная с Декрета "О земле". Согласно п. 1 Крестьянского наказа о земле вся земля была обращена во всенародное достояние и передана в пользование всех трудящихся на ней. Право пользования могли получить все граждане России, желающие обрабатывать ее своим трудом, и только до той поры, пока они в силах ее обрабатывать (п.6). Иными словами, допускалась возможность пользования землей без указания конкретного срока, постоянно.

Право постоянного (бессрочного) пользования более четко регламентировалось в Основах 1968 г., согласно ст.9 которых землепользование могло быть бессрочным (постоянным) и временным (краткосрочным или долгосрочным). На титуле постоянного (бессрочного) пользования могли использовать землю как граждане, так и юридические лица. При проведении реформ в 80-90-е годы изменился порядок землепользования граждан. Им предоставляется возможность приватизировать земельные участки, находящиеся в их бессрочном пользовании. Вводится платность использования земли, многообразие форм собственности на землю. Поэтому основной категорией субъектов права постоянного пользования остаются юридические лица, как правило, государственные и муниципальные предприятия и учреждения.

Возможность приобретения земельных участков гражданами и юридическими лицами на праве постоянного (бессрочного) пользования была предусмотрена ст.268 ГК РФ. С принятием ЗК РФ земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования не предоставляются (ст.23). Это положение касается всех граждан и юридических лиц. В порядке исключения названы три категории субъектов, в отношении которых может возникнуть право постоянного пользования земельными участками, это государственные и муниципальные учреждения; федеральные казенные предприятия; органы государственной власти и местного самоуправления.

Приобретенное ранее субъективное право землепользования сохраняется. При этом на граждан, в отличие от юридических лиц, законом не возлагается обязанность перерегистрировать свое право. В этом случае гражданам предоставлено право однократно бесплатно приобрести земельные участки в собственность. Юридические лица, не имеющие права на получение земельных участков на титуле постоянного (бессрочного) пользования, обязаны по действующему ЗК РФ переоформить такое существующее право на право аренды или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г., что установлено ст.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

В пользование земельные участки предоставляются в соответствии с их предельными размерами, устанавливаемыми по нормам отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.

Статья 270 ГК РФ предоставляет право землепользователю распоряжаться земельным участком без его отчуждения, а именно передать в аренду и безвозмездное срочное пользование с согласия его собственника. В то же время п.4 ст.20 ЗК РФ устанавливает запрет на распоряжение земельным участком. Поэтому надо полагать, что применяются нормы Земельного кодекса.

Процесс становления рыночной экономики в России и введение права частной собственности на землю обусловили возникновение рынка земли, являющегося инструментом и одновременно гарантией реализации конституционного права собственности на землю. Один из элементов земельного рынка - аренда земельных участков. В настоящее время при заключении договоров аренды земельных участков должны согласованно применяться нормы гражданского и земельного законодательства. Общие положения о договоре аренды определены гл.34 ГК РФ, а особенности сдачи земельных участков - ст.22 ЗК РФ.

Взяв за основу общее определение договора аренды (ст.606 ГК РФ), определим договор аренды земельного участка. По договору аренды земельного участка арендодатель обязуется предоставить арендатору земельный участок или его часть за плату во временное владение и пользование, а арендодатель обязуется уплачивать арендную плату, использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, соблюдать природоресурсовое, природоохранительное, градостроительное и иное законодательство.

Арендодателем по действующему земельному законодательству может быть только собственник (п.2 ст.22 ЗК РФ). Отсюда следует, что нормы ГК РФ и иных нормативно-правовых актов, принятых до введения в действие ЗК РФ, о праве владельцев и землепользователей сдавать земельные участки в аренду не должны применяться.

Арендатором может быть любое физическое и юридическое лицо. Иные правила установлены для иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства. Указанные категории субъектов могут иметь земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ. Земельный кодекс не предусматривает каких-либо специальных случаев, запрещающих иностранцам приобретать земельные участки на праве аренды.

Объектом договора аренды может быть только такой земельный участок (его часть), в отношении которого достигнуто соглашение по всем его характеристикам и условиям использования. В договоре должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить земельный участок, подлежащий передаче: местоположение, размер. Земельный участок должен иметь границы, описанные и удостоверенные в установленном порядке. Обязательным приложением к договору является план земельного участка. Объектом договора аренды не может быть земельный участок, который изъят из оборота в порядке п.4 ст.27 ЗК РФ.

Договор аренды земельного участка на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, то независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме. По общему правилу (п.1 ст.164, п.2 ст.609 ГК РФ) договор аренды земельного участка подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Земельный кодекс РФ установил в порядке исключения, что не подлежат государственной регистрации договоры аренды и субаренды земельного участка, заключенные на срок до одного года.

Срок договора аренды устанавливается по соглашению сторон. Если срок в договоре не определен, то такой договор считается заключенным на неопределенный срок. Законодатель придает особое значение установленному сроку аренды земельного участка, и это объясняется, по-видимому, тем, что срок договора аренды влияет во-первых, на объем правомочий арендатора по распоряжению земельным участком и правом аренды, а во-вторых, на возможность его досрочного расторжения.

Самостоятельной разновидностью договора является краткосрочная аренда (не более чем на один год) для проведения изыскательских работ либо для государственных или муниципальных нужд (п.7 ст.22 ЗК РФ). Это новый подход к регулированию такого рода отношений. В прежнем земельном законодательстве был урегулирован порядок использования земельных участков для изыскательских работ как одного из видов временного пользования земельными участками. При краткосрочной аренде на арендатора возлагаются специальные обязанности по приведению земельного участка в состояние, пригодное для его использования в соответствии с его разрешенным использованием; по возмещению убытков, причиненных проведением работ; выполнению необходимых работ по рекультивации земельного участка.

На объем правомочий арендатора влияет также форма собственности и субъект права собственности на передаваемый в аренду земельный участок. Так, арендатор вправе:

- передать свои права и обязанности по договору аренды третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог, внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или товарищества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды с уведомления собственника земельного участка;

- передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды с уведомления собственника земельного участка.

Если земельный участок взят в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то арендатор имеет такие права в случае, если договор аренды заключен на срок более пяти лет. Кроме того, досрочное расторжение такого договора по требованию арендодателя допускается только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.

По истечении срока договора аренды земельного участка арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды (п.3 ст.22 ЗК РФ). Обращает на себя внимание то, что договор аренды не пролонгируется, а заключается вновь. Исключение составляют случаи, которые предусмотрены п.3 ст.35, п.1 ст.36, ст.46, т.е., во-первых, преимущественное право аренды земельного участка имеет собственник здания, расположенного на данном участке; во-вторых, если право аренды было прекращено, в том числе по инициативе арендодателя.

Во всех случаях использование земельных участков на праве аренды является платным. Размер арендной платы определяется договором аренды и входит в число существенных условий договора (п.3 ст.65 ЗК РФ). Это означает, что если сторонами не определено условие о размере арендной платы, то договор аренды не считается заключенным. При этом порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются непосредственно договором. Если земельный участок сдается в аренду из земель, находящихся в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, то общие принципы определения арендной платы (порядок, условия и сроки внесения платежей) устанавливаются Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Федерации или органами местного самоуправления соответственно.

Гражданский кодекс в отличие от Земельного кодекса не признает размер арендной платы существенным условием договора, так как в случае, когда договором он не определен, считается, что установлены условия и порядок платежей, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах. С учетом положения п.2 ст.607 ГК РФ, согласно которому законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков, применяются нормы Земельного кодекса.

По вопросу регулирования условий и порядка определения арендной платы в значительной степени развито законодательство ряда крупнейших городов и субъектов Российской Федерации, где арендные отношения составляют основу системы прав на землю. Так, в Москве принято значительное количество нормативно-правовых актов в этой сфере, некоторые из них могут представлять практический интерес и для других регионов России. К ним относятся Закон от 16 июля 1997 г. N 34 "Об основах платного землепользования в городе Москве" (в ред. от 29 сентября 1999 г.)*(9), распоряжения мэра от 1 октября 1996 г. N 347/1-РМ "О мерах экономического регулирования использования земель Москвы" (в ред. от 25 сентября 1998 г.)*(10) и от 25 сентября 1998 г. N 980-РМ "Об арендной плате за земли в г.Москве" (в ред. от 12 февраля 2002 г.)*(11), постановление правительства Москвы от 13 ноября 2001 г. N 1022-ПП "Об утверждении методики расчета размера платы за право аренды земельных участков"*(12).

Принимаются нормативно-правовые акты по вопросам аренды земельных участков и в городах Западно-Сибирского региона. Так, в Кемерово аренда провозглашена основной формой землепользования с 1994 г. Принципы установления арендной платы определены постановлением администрации г. Кемерово от 14 июля 2000 г. N 95 "О ставках арендной платы за использование земельных участков" (в ред. от 6 декабря 2000 г.)*(13).

В городе Юрге Кемеровской области также действуют нормативные акты в этой сфере: постановления Юргинского городского Совета народных депутатов от 28 ноября 2001 г. N 166 "О базовых ставках арендной платы за земли в городе Юрге на 2002 год"*(14) и городской администрации от 18 декабря 2001 г. N 63 "Об утверждении Положения о порядке предоставления в аренду муниципальных земель в г. Юрге".

Безусловно, механизм определения размера арендной платы за земельные участки, расположенные в пределах черты поселения, отличается от арендных платежей за земли иных категорий. Это обусловлено особенностями правового режима земель поселений.

За основу определения суммы арендной платы в поселениях берется базовая ставка арендной платы либо ставка земельного налога для соответствующей экономической зоны. Эта ставка увеличивается на соответствующий коэффициент в зависимости от категории арендаторов, используемых объектов недвижимости, расположенных на земельном участке, градостроительной ценности территории, в том числе благоустроенности, престижности месторасположения, разрешенного использования. Благодаря особенностям земельных участков каждый из них имеет уникальное, присущее только ему местоположение. Данное обстоятельство также используется для дифференциации арендной платы. Нормативно-правовыми актами субъектов Федерации и органами местного самоуправления могут устанавливаться подзоны повышенной градостроительной ценности. Например, в Москве к таковым отнесены Кремль, Китай-город, Воробьевы горы, МГУ, Сити, Филевский парк и др.

При определении размера арендной платы должны учитываться сервитуты, ограничения прав на земельные участки, передаваемые в аренду. Кроме того, на размер платы влияет стоимость будущих выгод, основанных на праве аренды участка.

При определении ставок арендной платы принимается во внимание тип и ценность прилегающих к земельному участку объектов недвижимости, их количество, в том числе земель общего пользования, включая земли, занятые общедоступными лесами и водными объектами, земель жилой застройки с учетом этажности; условия инженерной и транспортной доступности. Помимо этого следует учитывать ярко выраженные природные характеристики земельных участков, точнее, элементы рельефа (реки, ручьи, овраги, балки, обрывы или их бровки и подошвы и т.д.).

Еще одним видом прав на земельные участки является безвозмездное срочное пользование. По договору безвозмездного срочного пользования земельным участком одна сторона обязуется передать или передает земельный участок (его часть) в безвозмездное пользование на определенный срок другой стороне, а последняя обязуется использовать земельный участок (его часть) в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, соблюдать природоохранное, природоресурсовое, градостроительное и иное законодательство и вернуть земельный участок (его часть) в состоянии, пригодном для дальнейшего его целевого использования.

Безвозмездный характер землепользования является отличительной чертой данного договора, который напоминает по своему содержанию договор аренды земельного участка или предусматриваемое прежним земельным законодательством право временного (срочного) пользования.

Как следует из содержания ст.24 ЗК РФ, право передачи земельного участка в безвозмездное срочное пользование принадлежит органам государственной власти и местного самоуправления, уполномоченным распоряжаться земельными участками; собственникам-гражданам и юридическим лицам, а также организациям отдельных отраслей экономики. Коммерческая организация не вправе передавать земельный участок в безвозмездное пользование лицу, являющемуся ее учредителем, участником, руководителем, членом ее органов управления и контроля, исключение составляют случаи предоставления служебного земельного надела.

Получателями рассматриваемого права могут быть только следующие категории субъектов: государственные и муниципальные учреждения; федеральные казенные предприятия; органы государственной власти и управления; граждане и юридические лица; работники организаций отдельных отраслей экономики.

Договор безвозмездного пользования земельного участка по понятию является срочным. Конкретный срок его действия определяется соглашением сторон, но с учетом следующих особенностей. Во-первых, если земельный участок передается исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления первой категории субъектов, то срок не должен превышать один год. Во-вторых, если земельный участок передается в виде служебного земельного надела, то по общему правилу срок ограничивается периодом работы гражданина.

Лицо, использующее земельный участок на титуле безвозмездного срочного пользования, обязано поддерживать земельный участок в надлежащем состоянии. Это обеспечивается использованием земельного участка в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле. Статья 42 ЗК РФ налагает на землепользователей обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, санитарных и иных норм и правил.

В случае невыполнения указанных обязанностей договор безвозмездного срочного пользования может быть досрочно расторгнут, а право безвозмездного пользования принудительно прекращено. Кроме того, право безвозмездного срочного пользования может быть прекращено по инициативе самого землепользователя (при добровольном отказе); по решению лица, предоставившего земельный участок по истечении срока действия договора; по соглашению сторон (ст.45 и 47 ЗК РФ).

Иные правила установлены для служебных земельных наделов. Служебный земельный надел- это земельный участок, предоставленный в безвозмездное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе транспорта, лесного хозяйства и промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков, как правило для сельскохозяйственного использования на время установления трудовых отношений. Такой надел предоставляется по решению органа управления организации на основании заявления работника.

Земельный кодекс РФ устанавливает лишь общие условия и порядок предоставления служебных земельных наделов. Детальное правовое регулирование этих отношений должно осуществляться субъектами Федерации, муниципальными образованиями, а также локальными актами (на уровне самого предприятия).

Право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений с организацией. В порядке исключения п.3-6 ст.47 ЗК РФ предусматривают случаи, когда право на земельный надел сохраняется. Возникает вопрос, может ли быть прекращен служебный земельный надел досрочно, даже если трудовые отношения работника с организацией сохранены и не утрачены. Это актуально в тех случаях, когда пользователь земельного надела эксплуатирует земельный участок с нарушением требований земельного и иного законодательства, строительных, санитарных, пожарных норм и правил. Оправданно полагать, что основания прекращения права безвозмездного срочного пользования, в том числе в принудительном порядке и по решению лиц, предоставивших земельный участок, следует применять и к отношениям по использованию служебного земельного надела. Тем более что Земельный кодекс рассматривает служебный земельный надел как разновидность права безвозмездного срочного пользования.

Сервитуты

Право собственности на земельный участок не является абсолютным. Правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению земельным участком ограничиваются законодательством. Общее ограничение закреплено в ч.2 ст.36 Конституции РФ, согласно которой реализовать три правомочия можно при условии, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Ограничения права собственности устанавливаются в случаях, если это необходимо для обеспечения охраны природной среды, памятников истории и культуры, археологических объектов; благоприятной среды жизнедеятельности человека и безопасности государства. Они получили широкое распространение в большинстве современных государств.

Иной характер носят сервитуты. Сервитут на земельный участок самый древнейший титул. Еще в Древнем Риме сформировались основные начала ограниченного пользования чужим земельным участком. Первоначально правомочия собственников ограничивались в интересах иных лиц для прохода, проезда, прогона скота, перевозки тяжелых грузов и воды в целях ведения эффективного сельскохозяйственного производства (сельские сервитуты). С развитием поселений древнеримского государства возникают servitutes urbaN orum (городские сервитуты). Их установление определялось целевым назначением земельного участка. Такой сервитут мог устанавливаться в случае, если господствующий участок использовался для застройки жилыми домами; постройками, их обслуживающими, и пр. Рост многоэтажных построек, теснота улиц в классический период развития Рима обусловили существование нескольких видов городских сервитутов, состоящих вправе:

провести через чужую землю трубу для отвода нечистот со своего двора в публичную клоаку;

протянуть с крыши (стены) своего здания в воздушное пространство соседа балкон или кровельный скат;

опереть строение или его часть на строение, часть строения, столбы, колонны соседа;

провести или укрепить свои балки в здании соседа;

отводить на чужой участок дождевую воду в каплях;

спуска дождевой воды через соседний участок потоками;

ограничивать высоту зданий соседа и запрещать соседу надстраивать этаж, для того чтобы они не препятствовали доступу света и не заслоняли бы вид;

запрещать соседу постройкой или насаждением деревьев препятствовать потоку света;

требовать, чтобы сосед своей постройкой не заслонял вид из окна сервитуария;

строить на господствующем участке строения выше нормы, загораживать вид и т.п.;

класть удобрения возле соседской стены;

пропускать на участок соседа чрезмерный дым из трубы или пар из бани;

иметь ванную в чужом доме;

пробить окно в пограничной стене для пропуска света или восстановления вида;

на то, чтобы в соседнем доме не занимались известными ремеслами, если это приносит выгоду господствующему участку (например, уменьшает опасность огня, связанную с некоторыми ремеслами)*(15).

Основная масса городских сервитутов, устанавливаемых по римскому законодательству, носила положительный характер, т.е. позволяла его субъекту оказывать физическое воздействие на земельный участок, совершать положительные действия в пользу владельца сервитута. Например, при праве опирать здание на стену соседа хозяин служащего участка должен был содержать стены в надлежащем состоянии, с тем чтобы они могли выдержать тяжесть здания обладателя сервитута.

На Руси право на чужую вещь называлось угодьем. Угодья (леса, луга, места промыслов), которые могли и не принадлежать собственнику имения, использовались другими лицами для рубки леса, сенокошения, пчеловодства, охоты, рыболовства и пр. Собственник имения не имел права этому препятствовать. Соборное уложение 1649 г. (гл. 10) предусматривало ограничения правомочий соседа в интересах других лиц. Так, запрещалось возводить строения на меже или близко к меже своего соседа (ст. 277), ставить печи и кухни близко к стене своего соседа (ст. 278), выметать сор из постройки или "чинить какую-либо пакость" на постройку соседа, если она ниже по высоте (ст. 279) и т.д.*(16).

Эти права носили отрицательный характер, так как запрещали соседу совершать определенного рода действия. Положительный характер носили права, предусмотренные ст. 239-241: право прохода и проезда через чужие леса, пашни, водные объекты.

Российское законодательство XVIII-XIX вв. характеризовалось постепенным укреплением сервитутных прав. В этот период основные виды сельских и домовых (городских) сервитутов были закреплены в Законе о постройке домов в Петербурге от 3 октября 1737 г., в Уставе лесном, Строительном уставе 1857 г., в Своде законов гражданских Российской империи, Своде гражданских узаконений губерний Прибалтийских 1864 г.

К числу наиболее распространенных домовых (городских) сервитутов относились право возводить здания на постройках соседа; право укреплять в строения соседа бревна; право возводить строение, выдающееся над чужим пространством; право устраивать сток, выливать помои; право строится выше соседнего здания; право на свет и право на вид; право выводить окна дома на соседний участок.

В современной России право ограниченного пользования земельным участком (сервитут) закреплено в п.4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535*(17) (в ред. от 25 января 1999 г.). Для продаваемых при приватизации застроенных земельных участков устанавливаются следующие публичные сервитуты, в соответствии с которыми собственники таких участков обязаны обеспечить безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), существовавших на момент передачи земельного участка в собственность: возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры. Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться только федеральным законом или принятыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами.

Позднее правила установления сервитутов были закреплены в Гражданском кодексе РФ 1994 г. Правовому регулированию установления сервитутов в отношении земельных участков посвящена и ст.23 Земельного кодекса РФ.

По своей сути земельный сервитут это:

- вещное право на земельный участок, он будет существовать до тех пор, пока существует земельный участок, в отношении которого он установлен;

- он является правом на чужую вещь (землю), а не на свою;

- обладатель сервитута приобретает право ограниченного пользования земельным участком, а обременение участка сервитутом не лишает его владельца владения, пользования и распоряжения. При этом осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен;

- сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, обремененным этим сервитутом, к другому лицу.

Действующее законодательство выделяет частный и публичный, срочный и постоянный сервитуты.

Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, где собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего) предоставления права ограниченного пользования соседним участком. Согласно ст.274 ГК РФ сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода, проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также для других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. Таким образом, по общему правилу субъектами частного сервитута могут быть собственники земельных участков. Но кроме того, как следует из содержания п.4 ст.274 ГК РФ обладателем сервитута может быть и владелец, и пользователь земельного участка.

Понятие частного сервитута в действующем законодательстве в целом соответствует условиям данного института в римском праве: во-первых, стороны соглашения являются собственниками недвижимости, а земля одного собственника служит интересам другого собственника; во-вторых, сервитут устанавливается в отношении соседних земельных участков. Основное отличие между ними заключается в возмездном характере права на чужую вещь. Согласно п.5 ст.23 ЗК РФ собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами. По римскому законодательству сервитутное право было бесплатным.

Предметом спора в юридической литературе служит природа другого вида сервитутов, установление которого предусмотрено рядом законодательных актов, в частности Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ. В законодательстве он именуется публичным сервитутом.

Публичный земельный сервитут устанавливается нормативно-правовым актом, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или населения муниципального образования. Обязательным условием его установления является обсуждение данного вопроса с населением путем общественных слушаний (п.2 ст.23 ЗК РФ), хотя порядок проведения слушаний и учета мнения земельное законодательство не определяет. Поэтому при принятии решений о необходимости установления публичных сервитутов следует урегулировать этот вопрос.

Исчерпывающий перечень государственных, муниципальных и общественных нужд, для которых может устанавливаться публичный сервитут, определен в п.3 ст.23 ЗК РФ. К ним относятся:

проход или проезд через земельный участок;

использование участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

проведение дренажных работ;

забор воды и водопоя;

прогон скота через земельный участок;

сенокос или пастьба скота;

использование земельного участка в целях охоты, рыболовства в расположенном на участке замкнутом водоеме, сбор дикорастущих растений;

временное пользование земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

свободного доступа к прибрежной полосе.

Часть из них является срочным сервитутом в силу закона. Например, сервитут для сенокоса или пастьбы скота устанавливается в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких участков в пределах земель лесного фонда. Срочный характер носит сервитут для проведения изыскательских, исследовательских и других работ; использования земельного участка для охоты, рыболовства, сбора дикорастущих растений.

Если частный сервитут по общему правилу устанавливается только в отношении земельного участка, находящегося на праве собственности, то публичный сервитут наряду с этим может быть установлен и по отношению к земельному участку, используемому на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользования. Такой вывод следует из п.7 ст.23 ЗК РФ, где перечислены субъекты, имеющие определенные права по отношению к обладателям сервитутов.

Существует и еще одно отличие. Собственник земельного участка, обремененного частными сервитутом, вправе в любом случае требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут. Иная ситуация складывается, когда установлен публичный сервитут. Здесь возможно два варианта требований в зависимости от степени обременения земельного участка и права на такой участок. Во-первых, собственник вправе требовать от органов, установивших сервитут, соразмерную плату в случае существенного затруднения в использовании земельного участка в результате установления сервитута. Во-вторых, если невозможно использовать земельный участок в следствие установления сервитута, то землевладелец, землепользователь вправе требовать его изъятия, а собственник- выкупа с возмещением убытков или предоставления равноценного участка с возмещением убытков. В связи с этим возникает ряд вопросов: каким образом определяется соразмерная плата за установление сервитута, как оценивается степень обременения земельного участка, какова в этом случае природа изъятия земельного участка при невозможности его использования.

Ни в земельном, ни в гражданском законодательстве понятие "соразмерности" платы не определено. Следовательно, стороны сделки должны изначально установить размер вознаграждения, причитающегося собственнику земельного участка, обременяемого сервитутом. По общему правилу, если размер вознаграждения не предусмотрен, то величина платы может определяться по правилам п.3 ст.424 ГК РФ. Однако цену, обычно взимаемую при сравнимых обстоятельствах за пользование чужим недвижимым имуществом на сервитутном праве, определить очень трудно, да практически и невозможно. Поэтому в юридической литературе высказываются мнения о плате за установление частного сервитута как о существенном условии договора, с чем можно согласиться.

Неопределенный характер носит понятие "существенные" затруднения в использовании обремененного земельного участка. В гражданском законодательстве существенным изменением обстоятельств признается изменение их настолько, что если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях (п.1 ст.451 ГК РФ). Такой подход применим к отношениям по установлению публичного земельного сервитута лишь отчасти, так как следует учитывать специфику отношений по использованию земельных участков.

Надо полагать, существенные затруднения в использовании обремененного земельного участка могут выразиться в нарушении принципа, согласно которому сервитут должен быть наименее обременительным для участка, в отношении которого он установлен, в силу чего собственник данного участка не может в полной мере владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению. Во всех случаях "степень обременения" земельного участка носит абстрактный, оценочный характер и должна быть в каждом конкретном случае доказана лицом, предъявляющим требования к органу, установившему сервитут.

Если в результате обременения публичным сервитутом земельный участок вообще невозможно использовать, его собственник, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия (выкупа) такого участка с возмещением убытков. Таким образом, п.7 ст.23 ЗК РФ устанавливает дополнительное основание для изъятия земельного участка, инициаторами которого являются землевладелец и землепользователь, или выкупа, инициатором которого может быть только собственник обремененного земельного участка. При этом ст.276 ГК РФ предусматривает иное: когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута (а не изъятия.- Прим. Н.Л.).

Следовательно, в случае обременения земельного участка публичным сервитутом нормы Земельного кодекса устанавливают приоритет государственных, муниципальных и общественных интересов над частными. Гражданский кодекс применяется при обременении земельного участка частным сервитутом.

Возможность обременения земельного участка сервитутом предусмотрена и в иных нормативно-правовых актах. Так, ст.64 Градостроительного кодекса регулирует вопросы установления сервитутов в области градостроительства. В отношении объектов недвижимости в градостроительстве могут устанавливаться как публичные, так и частные сервитуты. Публичный сервитут устанавливается нормативно-правовым актом органа местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил землепользования и застройки в случаях, если это необходимо для обеспечения государственных или общественных интересов.

Частный сервитут в области градостроительства носит договорный характер и устанавливается в целях ограниченного пользования чужим (соседним) земельным участком и иными объектами недвижимости для обеспечения:

строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации зданий, строений, сооружений, объектов инженерной и транспортной инфраструктур;

проведения работ по инженерной подготовке территорий, работ по защите территорий от затопления и подтопления, устройству подпорных стен;

прохода, проезда через чужой земельный участок;

применения проникающих на чужой участок на определенной высоте устройств при возведении зданий, строений, сооружений;

эксплуатации и ремонта общих стен в домах блокированной застройки;

других нужд собственников объектов недвижимости.

Ряд авторов, занимающихся исследованием сервитутного права, разделяет позицию законодателя о существовании публичного сервитута наряду с частным в качестве прав ограниченного пользования земельными участками*(18).

Другие рассматривают публичный сервитут не как самостоятельное вещное право, а как ограничение (обременение) других вещных прав. Так, Шершеневич Г.Ф. пишет о них как о пределах реализации права собственности и не относит публичные сервитуты к категории прав на чужие вещи*(19).

Копылов А.В. считает, что публичный сервитут является ограничением права собственности в силу закона, а не сервитутом, известным римскому праву, поскольку упомянутые сервитуты возникают не в частноправовом (договорном) порядке и устанавливаются в пользу всех лиц вообще (для обеспечения публичных нужд), а не в пользу конкретного субъекта*(20).

Следует отметить, что современный законодатель различает сервитут и ограничение права собственности. Напомним: по определению земельный сервитут - это право ограниченного пользования чужим земельным участком. Обременение (ограничение) права представляет собой наличие установленных законом или уполномоченным органом в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности*(21).

Крассов О.И. под ограничением прав лиц, использующих земельные участки, понимает установление в административном порядке запретов на отдельные виды хозяйственной деятельности по использованию земли либо требований о воздержании от совершения определенных действий или предоставление ограниченной возможности использовать для строго определенных целей чужой земельный участок*(22).

Статья 56 ЗК РФ перечисляет виды ограничений прав на землю:

особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных и санитарно-защитных зонах;

особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (ее участка) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

иные ограничения использования земельных участков.

Таким образом, перечень ограничений прав на землю не является исчерпывающим. Случаи ограничений прав на нее предусматриваются и другими нормами Земельного кодекса, а также федеральными законами. Так, из содержания п.3 ст.85 ЗК РФ следует, что могут быть установлены сроки приведения видов использования объектов недвижимости в соответствие с градостроительными регламентами, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Виды зон, на которые вводятся ограничения прав, установлены и в Градостроительном кодексе РФ (п.3 ст.37).

Письмо Госстроя России от 20 марта 2000 г. N НМ-1082/2 "О включении в состав сведений, подлежащих регистрации прав на недвижимое имущество, градостроительных ограничений и сервитутов"*(23) содержит перечень ограничений и сервитутов, наиболее часто встречающихся в сфере градостроительства. К ним могут относиться:

запрет на изменение целевого использования или назначения без согласования в установленном порядке;

условия начать и завершить строительство, реконструкцию или благоустройство в течение установленного срока по согласованному в установленном порядке проекту;

запрет на отдельные виды и параметры использования земельного участка и изменения объектов недвижимости;

ограничение на использование объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, находящихся в муниципальной или государственной собственности, расположенных на земельном участке, предоставленном в собственность, владение, пользование или аренду юридическому или физическому лицу;

ограничение на использование земельного участка в связи с расположением на нем зданий, строений и сооружений, не принадлежащих собственнику, владельцу, пользователю или арендатору данного участка;

условие соблюдать ограничения на использование земельного участка, расположенного в зоне охраны памятников истории и культуры, на территории особо охраняемого природного объекта, в водоохранной зоне, в границах территории, подверженной воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, иных территорий, ограничения на использование которых устанавливается в законодательном порядке;

условие выполнять определенные работы по охране памятников историко-архитектурного и археологического наследия, по обустройству охранных, санитарно-защитных и иных защитных зон;

запрет на изменение внешнего вида, реконструкцию или снос здания, строения, сооружения без согласования в установленном порядке;

условие осуществить строительство, ремонт или содержание дороги, сети инженерного оборудования, подходящей к земельному участку, иному объекту недвижимости или проходящей по участку;

условие использования земельного участка для прокладки и ремонта коммунальных сетей инженерного оборудования в пределах их ремонтно-строительных (технических) полос;

условие проведения дренажных работ, создания инженерно-защитных сооружений на земельном участке;

обеспечение временного пользования земельным участком для производства проектно-изыскательских работ;

условие возведения зданий, строений, сооружений определенной высоты;

создание защитных насаждений или иных природоохранных объектов;

обеспечение опоры на данный земельный участок зданий, строений, сооружений соседнего участка или нависания таких объектов над данным участком;

условие сохранить естественную среду обитания и пути миграции диких животных и другие.

Среди перечисленных обременений есть такие, которые могут быть установлены в качестве сервитутного права либо имеют характер ограничений прав на землю.

Безусловно, сервитут (особенно публичный) и ограничение права на земельный участок схожие институты земельного законодательства. Сходство видится в следующем. Во-первых, и публичный сервитут, и ограничения прав устанавливаются нормативно-правовым актом для обеспечения публичных интересов, т.е. государственных, муниципальных и общественных интересов. Во-вторых, и публичный сервитут, и ограничение прав могут устанавливаться на определенный срок или без указания срока (постоянно, бессрочно). В третьих, сервитут и ограничение прав сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу. В четвертых, и сервитут, и ограничение прав подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Однако необходимо различать сервитут и ограничение права на земельный участок. По своей сути установление сервитута означает предоставление права его обладателю ограниченного пользования чужим земельным участком. При этом правомочия собственника не ограничиваются. Суть ограничения права состоит в целенаправленном установлении запретов, ограничений правомочий собственника или обладателя иных прав на земельный участок в силу местоположения земельного участка, особенностей его правового режима и пр.

За установление сервитута взимается соразмерная плата, которая носит договорный характер. В случае установления ограничения права возмещаются причиненные таким ограничением убытки, размер которых исчисляется в случаях и в порядке, установленным земельным законодательством. Согласно ст.57 ЗК РФ возмещению подлежат убытки, причиненные ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и их арендаторов. В настоящее время действует Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 (в ред. от 15 мая 1999 г.)*(24).

Таким образом, сервитут, устанавливаемый в государственных, муниципальных и общественных интересах, нельзя отождествлять с ограничением прав на земельные участки. Они различаются между собой по цели установления, содержанию и характеру возмездности.

Н.Л. Лисина,

Аспирантка юридического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) По вопросам регистрации прав на земельные участки и сделок с ними см. также: Горохов Д.Б. Государственная регистрация прав на земельный участок как вид недвижимого имущества // Законодательство и экономика. 2002. - N 6; Он же. Особенности государственной регистрации отдельных видов прав на недвижимое имущество (земельный участок) и сделок с ним // Там же. - 2002. - N 7.

*(2) ВСНД и ВС СССР. - 1990. - N 10. - Ст.129.

*(3) Там же. - 1991. - N 22. - Ст.768; САПП РФ. - 1993. - N 52. Ст.5085.

*(4) 3САПП РФ. - 1993. - N 52. - Ст.5085.

*(5) Российская газета. - 2001. - 30 октября.

*(6) Российская газета. - 2001. - 30 октября.

*(7) САПП РФ. - 1993. - N 44. - Ст.4191.

*(8) СЗ РФ. - 1996. - N 11. - Ст.1026.

*(9) Вестник мэрии Москвы. - 1997. - N 25 (спецвыпуск); 1999. N 24.

*(10) Там же. - 1996. - N 23; 1998. - N 21.

*(11) Там же. - 1998. - N 21; приложение. - 2002. - Февраль.

*(12) Вестник Мэрии Москвы (приложение). - 2001. - Ноябрь.

*(13) Кемерово. - 2000. - N 30; 2000. - N 50.

*(14) Резонанс. - 2001. - N 145.

*(15) Более подробно см.: Копылов А.В. Вещные права на землю. - М., 2000. - С.14, 16, 25-26.

*(16) Отечественное законодательство XI-XX веков; Часть I: XI-XIX века / Под ред. О.И. Чистякова. - М., 1999. - С.186.

*(17) СЗ РФ. - 1994. - N 13. - Ст.1478; 1999. - N 5. - Ст.651.

*(18) См.: Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. - С.50; Казанцев В., Коршунов Н. Возрождение сервитутного права в России // Российская юстиция. - 1997. - N 5. С.22.

*(19) Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. - М., 1914. - Т.I. - С.292.

*(20) Копылов А.В. Вещные права на землю. - М., 2000. - С.62.

*(21) Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов. МДС 30-1.99. - М.: Госстрой России, 1999. Приложение "А".

*(22) См.: Крассов О.И. Право частной собственности на землю. - М., 2000. - С.266.

*(23) Нормирование в строительстве и ЖКХ. - 2000. - N 2.

*(24) САПП РФ. - 1993. - N 6. - Ст.483; СЗ РФ. - 1999. - N 21. Ст.2625.