Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 февраля 2023 г. N 41-КАД22-15-К4 Суд отменил вынесенные ранее судебные акты по делу о признании недействующими отдельных положений регионального закона, оставив в силе решение суда первой инстанции, поскольку суд апелляционной инстанции, констатировав, что предметом апелляционного обжалования является требование о признании недействующими отдельных положений, в резолютивной части апелляционного определения указал на отмену судебного решения в полном объёме

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 февраля 2023 г. N 41-КАД22-15-К4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Законодательного Собрания Ростовской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 5 мая 2022 года по делу N За-93/2021 по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Ростовской области о признании недействующими отдельных положений Областного закона от 22 октября 2004 года N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" (далее - Областной закон N 174-ЗС).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Законодательного Собрания Ростовской области Бардахчьян М.Э. и Сухаревского И.А., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Губернатора Ростовской области Пилипеевой Н.Л., прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

условия и порядок предоставления государственной социальной помощи в Ростовской области за счёт средств областного бюджета устанавливает Областной закон N 174-ЗС.

Статья 7 регионального закона, определяя условия предоставления адресной социальной помощи в виде социального пособия и натуральной помощи, в части 1 предусмотрела категории граждан, имеющих право на получение социального пособия, в том числе:

- малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения (пункт 1);

- малоимущие семьи, состоящие только из неработающих граждан пенсионного возраста и (или) неработающих инвалидов I и (или) II групп, или малоимущие одиноко проживающие граждане из их числа, среднедушевой доход которых не превышает полуторную величину прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения (пункт 2);

малоимущие семьи, в составе которых имеются дети-инвалиды, среднедушевой доход которых не превышает полуторную величину прожиточного минимума для детей в Ростовской области (пункт 3).

В части 1.1 названной статьи указано, что право на получение адресной социальной помощи в виде натуральной помощи имеют малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане Российской Федерации, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения.

Регламентируя в статье 8 порядок оформления, назначения и предоставления адресной социальной помощи в виде социального пособия и натуральной помощи, региональный законодатель на орган социальной защиты населения возложил конкретные обязанности по рассмотрению представленных документов (часть 9).

Условия и порядок заключения социального контракта, назначения и выплаты социального пособия на основании такого контракта закреплены в статье 8.2 Областного закона N 174-ЗС, в силу части 2 которой право на получение данного пособия предоставляется проживающим на территории Ростовской области малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, имеющим по независящим от них причинам среднедушевой доход, размер которого ниже величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения.

Исполняющий обязанности прокурора Ростовской области, считая приведённые региональные нормы не соответствующими Федеральному закону от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ) и Федеральному закону от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", обратился в суд с административным исковым заявлением о признании их не действующими в той части, в которой они исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам в зависимости от принадлежности граждан к различным социально-демографическим группам населения.

Решением Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 года в удовлетворении требований административного истца отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 года судебный акт отменён по доводам прокурора, который в апелляционном порядке правильность вывода о соответствии федеральному законодательству части 9 статьи 8 Областного закона N 174-ЗС не оспаривал; принято новое решение, которым признаны не действующими с момента вступления его в силу пункты 1 - 3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Областного закона N 174-ЗС в той мере, в которой ими допускается предоставление государственной социальной помощи малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам без учёта величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 5 мая 2022 года апелляционное определение изменено. Оспариваемые законоположения, за исключением части 9 статьи 8 регионального закона, признаны не действующими в той мере, в которой они исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Ростовской области для соответствующих социально-демографических групп населения, но выше величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения.

Таким образом, суды апелляционной и кассационной инстанций признали незаконным пунктов 1 - 3 части 1, части 1.1 статьи 7, части 2 статьи 8.2 Областного закона N 174-ЗС.

В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской Федерации, Законодательное Собрание Ростовской области, ссылаясь на допущенные при рассмотрении административного дела судами апелляционной и кассационной инстанций нарушения норм материального и процессуального права, просит обжалуемые судебные акты отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе.

Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2022 года дело истребовано, определением от 11 января 2023 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, далее - КАС РФ).

Судебная коллегия считает, что судами апелляционной и кассационной инстанций допущены такого рода нарушения.

Федеральный законодатель установил, что получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, определённого в конкретном субъекте Российской Федерации с учётом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения (статья 7 Федерального закона N 178-ФЗ).

Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований, суд первой инстанции исходил из того, что величина прожиточного минимума малоимущей семьи или одиноко проживающего гражданина необязательно должна быть тождественна величинам прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

В обоснование такого вывода суд сослался на пункт 17 Правил исчисления величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29 января 2013 года N 56 (действовавших на момент разрешения настоящего спора в суде первой инстанции), в соответствии с которым величины прожиточных минимумов учитываются при подсчёте усреднённого прожиточного минимума на душу населения, указав, что форма и условия учёта величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения, на федеральном уровне не регламентированы, в связи с чем оспариваемые положения Областного закона N 174-ЗС не противоречат нормам права, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции посчитала позицию суда первой инстанции неправильной, принятый им судебный акт незаконным, пришла к выводу об обоснованности административного иска.

Принимая новое решение о признании региональных норм не действующими в той мере, в которой ими допускается предоставление государственной социальной помощи малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам без учёта величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения, суд апелляционной инстанции пришёл к заключению, что полномочия субъекта Российской Федерации по установлению размера, условий, порядка назначения и предоставления государственной социальной помощи предполагают их распространение на лиц, названных в статье 7 Федерального закона N 178-ФЗ, с применением конкретных величин, учитывающих принадлежность граждан к различным социально-демографическим группам населения.

Суд кассационной инстанции признал апелляционное определение по существу правильным, изложил его резолютивную часть в иной редакции, посчитав, что перечисленные в резолютивной части апелляционного определения нормы регионального закона исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Ростовской области для соответствующих социально-демографических групп населения, но выше величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения.

Вывод суда кассационной инстанции в части признания недействующими пункта 1 части 1, части 1.1 статьи 7, части 2 статьи 8.2 Областного закона N 174-ЗС, вопреки доводам кассационной жалобы, является правильным, согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 февраля 2005 года N 17-О: прожиточный минимум в субъектах Российской Федерации, основанный на дифференциации минимально необходимых затрат граждан в зависимости от объективно обусловленных показателей, является наиболее адекватным выражением минимальных естественных потребностей соответствующих социально-демографических групп населения и одновременно минимальной мерой социально-экономических обязательств государства перед населением.

Правовая оценка перечисленных выше региональных норм, как не соответствующих требованиям имеющих большую силу нормативных правовых актов, основана на положениях Правил установления величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в субъектах Российской Федерации на очередной год, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2021 года N 1022.

Названным федеральным нормативным правовым актом предусмотрено формирование величины прожиточных минимумов для соответствующих социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации на основании норм потребления для каждой из групп.

Исходя из содержания пункта 1 части 1, части 1.1 статьи 7, части 2 статьи 8.2 Областного закона N 174-ЗС дети и трудоспособное население, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Ростовской области для соответствующих социально-демографических групп населения, но выше величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения, по отношению к пенсионерам, имеющим среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения, поставлены в неравное положение при предоставлении государственной социальной помощи малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам и лишены гарантий, закреплённых в федеральном законодательстве для каждой из основных социально-демографических групп населения.

При таком положении доводы кассационной жалобы о незаконности апелляционного и кассационного определений в приведённой выше части нельзя признать обоснованными.

Вместе с тем утверждение судов апелляционной и кассационной инстанций об обоснованности требований прокурора в отношении пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7 Областного закона N 174-ЗС является ошибочным.

В силу положений статьи 26 ^3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшего на момент рассмотрения настоящего административного дела) органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, предусматривающих такое право.

Каких-либо норм, ограничивающих возможность установления органами государственной власти субъекта Российской Федерации за счёт собственных средств дополнительных социальных гарантий, законодательство, имеющее большую юридическую силу, не содержит.

Реализуя предоставленное правомочие, региональный законодатель в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 7 Областного закона N 174-ЗС в целях получения адресной социальной помощи в виде социального пособия более широким кругом лиц предусмотрел повышенный в сравнении с нормами федерального законодательства критерий для отнесения семей, в составе которых имеются дети-инвалиды, а также состоящих только из неработающих граждан пенсионного возраста и (или) неработающих инвалидов I и (или) II групп, или одиноко проживающих граждан из их числа, к малоимущим - полуторные величины прожиточных минимумов для детей в Ростовской области и в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения соответственно.

Таким образом, названные выше региональные нормы закрепляют дополнительные по отношению к категории лиц, установленной в пункте 1 части 1 статьи 7 Областного закона N 174-ЗС, гарантии при предоставлении мер социальной поддержки, поскольку полуторные величины прожиточного минимума для детей в Ростовской области и в целом по Ростовской области в расчёте на душу населения в любом случае существенно выше величин прожиточных минимумов для каждой из основных социально-демографических групп населения (дети, трудоспособное население, пенсионеры).

При таком положении у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены судебного пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7 регионального закона.

Суд кассационной инстанции допущенные нарушения не устранил.

Решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению. Решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств (пункты 2 и 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Однако суд апелляционной инстанции, констатировав, что предметом апелляционного обжалования является требование о признании недействующими только пунктов 1 - 3 части 1, части 1.1 статьи 7, части 2 статьи 8.2 Областного закона N 174-ЗС и оснований для вывода о несоответствии части 9 статьи 8 этого закона положениям федерального законодательства не имеется, в резолютивной части апелляционного определения указал на отмену судебного решения в полном объёме, то есть и в части отказа в признании недействующей части 9 статьи 8.

Несоответствие резолютивной части апелляционного определения выводам, изложенным в его мотивировочной части, с учётом приведённых процессуальных норм и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации свидетельствует о его незаконности и в этой части.

Судебная коллегия по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции и эту ошибку суда апелляционной инстанции не исправила.

С учётом изложенного обжалуемые судебные акты в части отмены судебного решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7, части 9 статьи 8 Областного закона N 174-ЗС и признании пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7 поименованного закона недействующими приведённым требованиям не соответствуют, являются незаконными, подлежат в указанной части отмене, а решение суда первой инстанции соответственно - оставлению в силе.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 5 мая 2022 года в части отмены пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7, части 9 статьи 8 Областного закона от 22 октября 2004 года N 174-ЗС "Об адресной социальной помощи в Ростовской области" и признании пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7 поименованного закона недействующими отменить, в указанной части оставить в силе решение Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 года.

Названные апелляционное и кассационное определения в остальной части оставить без изменения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.