Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 ноября 2016 г. N Ф08-6729/16 по делу N А63-14246/2015

Требование: о признании незаконным акта органа власти в отношении земельного участка

Вывод суда: производство по делу прекращено, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе

г. Краснодар

02 ноября 2016 г.

Дело N А63-14246/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 31 октября 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 ноября 2016 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Посаженникова М.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Авангард" (ИНН 2632064690, ОГРН 1022601611284), заинтересованного лица - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю (ИНН 2634063830, ОГРН 1042600339737), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - прокурора г. Пятигорска Ставропольского края, извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления N 18921 6, 18919 3, 18920 9, 18918 6, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Авангард" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2016 по делу N А63-14246/2015 (судьи Афанасьева Л.В., Параскевова С.А., Цигельников И.А.), установил следующее.

ООО "Авангард" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления от 03.11.2015 N 40 о привлечении общества к административной ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде взыскания 100 тыс. рублей штрафа за самовольное занятие земельного участка.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 06.04.2016 (судья Быков А.С.) требование удовлетворено по мотиву нарушения порядка привлечения к ответственности - непринятия необходимых и достаточных мер для извещения общества о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции привлек к участию в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, прокурора г. Пятигорска Ставропольского края.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 26.07.2016 решение суда от 06.04.2016 отменено, обществу отказано в удовлетворении требования.

Судебный акт мотивирован наличием в действиях общества вмененного ему состава правонарушения, соблюдением порядка привлечения к ответственности, отсутствием оснований для признания его малозначительным и снижении размера штрафа ниже низшего предела.

В кассационной жалобе общество просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что в материалах дела отсутствуют ходатайства сторон об участии в рассмотрении дела прокурора, как и заявление прокурора о вступлении в дело в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Прокурор в жалобе не ссылается на нарушение своих прав. Действующее законодательство не предусматривает обязанность арбитражного суда привлекать к участию в деле прокурора по собственной инициативе. Таким образом, прокурор лицом, участвующим в деле, признан быть не может, полномочия на подачу апелляционной жалобе не имел, ходатайство о восстановлении пропущенного срока не заявил. Суд апелляционной инстанции в нарушение части 3 статьи 266 Кодекса привлек его к участию в деле. Привлекая прокурора в качестве третьего лица, суд не перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции и рассмотрел апелляционные жалобы без уведомления общества, в его отсутствие. Суд апелляционной инстанции в нарушение части 5 статьи 18 Кодекса после замены судьи продолжил рассмотрение дела, не провел судебное разбирательство с самого начала. Общество не извещено о времени и месте рассмотрения материалов дела об административном правонарушении.

Отзыв на жалобу не представлен.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, считает, что жалоба по заявленному в ней основанию о нарушении апелляционной инстанцией норм процессуального права, в любом случае влекущем отмену обжалуемого судебного акта, удовлетворению не подлежит следующим основаниям.

Главой 25 Кодекса установлены особенности рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Так, пунктом 5.1 статьи 211 Кодекса установлено, что решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде предупреждения и (или) в виде административного штрафа и размер назначенного административного штрафа не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Кодекса. В других случаях решения по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обжалуются в порядке, установленном статьей 181 Кодекса.

Таким образом, пунктом 5.1 статьи 211 Кодекса законодатель ограничил пределы кассационной проверки по данной категории дел. Указанная правовая позиция получила развитие в пункте 40.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" (далее - постановление N 36).

Из постановления управления от 03.11.2015 N 40 следует, что общество привлечено к ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде взыскания 100 тыс. рублей штрафа, в связи с чем обжалуемый судебный акт подлежит кассационному обжалованию лишь по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Кодекса.

В жалобе общество указывает, что судебная коллегия, в нарушение части 3 статьи 266 Кодекса, привлекла к участию в деле третье лицо. Привлекая прокурора в качестве третьего лица, суд не перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, и рассмотрел апелляционные жалобы в отсутствие общества и надлежащего его уведомления.

Проверяя доводы жалобы о необоснованном привлечении судебной коллегией прокурора к участию в рассмотрении дела, кассационная инстанция учитывает следующее.

В числе лиц, участвующих в деле, в статье 40 Кодекса указан прокурор, обратившийся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных Кодексом. Аналогичная норма содержится в статье 4 Кодекса.

Пунктом 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление N 15) установлено, что в силу пункта 3 статьи 1 Федерального закона Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуроры участвуют в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством.

Например, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в том числе с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 52 Кодекса). По названным делам прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

Прокурор также вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 198 Кодекса).

Арбитражным судам следует иметь в виду, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (статьи 1253, 222 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В случаях если прокурор обращается в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд прекращает производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Кодекса (пункт 1 постановления N 15).

При обращении в арбитражный суд в порядке части 1 статьи 52 Кодекса, а также при обжаловании судебных актов прокурор обязан соблюдать требования к форме и содержанию обращений в арбитражные суды, предусмотренные Кодексом (статьи 125, 193, 199, 209, 263, 274, 294 Кодекса) (пункт 9 постановления N 15).

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд по делам, указанным в части 1 статьи 52 Кодекса. В этом случае прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. По указанным делам прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в том числе подать апелляционную или кассационную жалобу (пункт 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Кроме того, с учетом части 1 статьи 202 и части 1 статьи 207 Кодекса, поскольку главой 25 Кодекса не установлено иное, полномочия прокурора на участие в делах об административных правонарушениях определяются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановление N 2) также сформирована правовая позиция, в силу которой при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения пункта 2 статьи 22 Закона о прокуратуре, предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения статей 28.4 и 28.8 КоАП РФ, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

При этом следует иметь в виду, что в силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры.

В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям статьи 204 Кодекса. К заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с частью 2 статьи 28.4 КоАП РФ, а также иные документы, предусмотренные частью 2 статьи 204 Кодекса.

При рассмотрении этих дел судам необходимо исходить из того, что в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами Кодекса (пункт 2 постановления N 2).

При применении статей 257, 272 Кодекса арбитражным судам апелляционной инстанции следует принимать во внимание, что право на обжалование судебных актов в порядке апелляционного производства имеют как лица, участвующие в деле, так и иные лица в случаях, предусмотренных Кодексом. К иным лицам в силу части 3 статьи 16 и статьи 42 Кодекса относятся лица, о правах и об обязанностях которых принят судебный акт. В связи с этим лица, не участвующие в деле, как указанные, так и не указанные в мотивировочной и/или резолютивной части судебного акта, вправе его обжаловать в порядке апелляционного производства в случае, если он принят об их правах и обязанностях, то есть данным судебным актом непосредственно затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

К лицам, имеющим право на обжалование в порядке апелляционного производства, относятся также правопреемники лиц, участвующих в деле, не вступившие в процесс при рассмотрении дела арбитражным судом первой инстанции, и прокурор по делам, указанным в части 1 статьи 52 Кодекса, даже если он не участвовал в рассмотрении этого дела в суде первой инстанции (пункт 1 постановления N 36).

Статья 52 Кодекса определяет не только круг дел, по которым прокурор вправе участвовать в арбитражном процессе, но и устанавливает, что обращение в арбитражный суд субъекта Российской Федерации направляют прокурор субъекта Российской Федерации или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители.

Частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

В силу части 1 статьи 207 Кодекса дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 25 Кодекса и КоАП РФ.

Часть 2 этой статьи Кодекса устанавливает, что производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Таким образом, прокурор района (заместитель прокурора района) не вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности юридического лица (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.05.2007 N 45/07).

Следовательно, прокурор вступает в дело в качестве административного органа, обратившегося с заявлением о привлечении к административной ответственности на основании статей 28.4 и 28.8 КоАП РФ, но не в качестве прокурора как участника арбитражного процесса на основании статьи 52 Кодекса.

Поскольку судопроизводство по делам, возникающим в связи с административными правонарушениями, является осуществлением правосудия, а не административным процессом, процессуальные нормы об арбитражном судопроизводстве по делам, возникающим из административных правонарушений, рассматриваемым судами, сосредоточены в процессуальном кодексе - Кодексе. При этом КоАП РФ регулирует производство по делам, рассматриваемым в административном порядке, имеет свою сферу применения, не касающуюся осуществления правосудия.

Следовательно, прокурор г. Пятигорска в рассматриваемом случае не является лицом, чьи охраняемые законом права и интересы могут затрагиваться при рассмотрении настоящего дела, он не вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности субъекта предпринимательской деятельности юридического лица, а также вступать в арбитражный процесс на любой стадии с целью защиты интересов неопределенного круга лиц или иных охраняемых законом публичных или частных интересов.

Однако, пунктом 5.1 статьи 211 Кодекса законодатель ограничил пределы кассационной проверки по делам об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности данной категории дел, судебные акты подлежат кассационному обжалованию лишь по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Кодекса, к числу которых ошибочное привлечение прокурора к участию в деле третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, не относятся.

В соответствии с частью 3 статьи 288 Кодекса нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда, только если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения, постановления.

В соответствии со статьей 51 Кодекса третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон.

Основанием для такой отмены является принятие судом решения, постановления о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле (пункт 4 части 4 статьи 288 Кодекса).

Согласно части 3 статьи 266 Кодекса в арбитражном суде апелляционной инстанции не применяются правила о соединении и разъединении нескольких требований, об изменении предмета или основания иска, об изменении размера исковых требований, о предъявлении встречного иска, о замене ненадлежащего ответчика, о привлечении к участию в деле третьих лиц, а также иные правила, установленные Кодексом только для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

В пункте 4 части 4 статьи 270 Кодекса указано, что одним из безусловных оснований к отмене решения арбитражного суда первой инстанции является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.

При наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 270 Кодекса, арбитражный суд апелляционной инстанции, в силу части 6.1 статьи 268 Кодекса, рассматривает дело по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции. О переходе к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции выносится определение с указанием действий лиц, участвующих в деле, и сроков осуществления этих действий. На отмену решения арбитражного суда первой инстанции указывается в постановлении, принимаемом арбитражным судом апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы.

Однако допущенное судом апелляционной инстанции процессуальное нарушение, выразившееся в привлечении к участию в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, без отмены решения суда по пункту 4 части 4 статьи 270 Кодекса (пункт 42 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 82 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - информационное письмо N 82)) не свидетельствует об отмене решения суда первой инстанции в связи с принятием им решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле (безусловное основание для отмены судебного акта).

Поскольку нарушение охраняемых законом прав и интересов третьего лица (прокурора) апелляционная инстанция при рассмотрении апелляционных жалоб не установила, а полномочия прокурора по участию в рассмотрении дела на любой стадии арбитражного процесса в рассматриваемой ситуации Кодексом не установлены, судебные акты о его правах и обязанностях по делу также не принимались, у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствовала как необходимость перехода к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции, так и отдельного уведомления о месте и времени проведения судебного заседания после отмены решения суда.

Апелляционное производство по делу инициировалось не только прокурором, но и административным органом, по жалобе которого в том числе судебная коллегия отменила решение суда первой инстанции по основаниям, не указанным в части 4 статьи 288 Кодекса.

При рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции общество надлежащим образом извещалось о времени и месте судебных заседаний, о чем свидетельствуют почтовые уведомления N 35760198548369, 35760197568498, 35760197568504, 35760199569844, 35760199569851 (т. 2, л. д. 63, 68, 70, 123, 126). В судебном заседании суда апелляционной инстанции 21.06.2016 участвовал также представитель общества Янина Е.В., которая уведомлялась об отложении судебного заседания на 26.07.2016, о чем свидетельствует расписка (т. 2, л. д. 118).

Довод кассационной жалобы о том, что суд апелляционной инстанции в нарушение части 5 статьи 18 Кодекса после замены судьи продолжил рассмотрение дела, а не произвел судебное разбирательство с самого начала, является необоснованным. Из аудиопротокола судебного заседания от 26.07.2016 следует, что суд апелляционной инстанции произвел судебное разбирательство с самого начала, заслушал позиции сторон, допросил свидетеля, исследовал письменные материалы дела. При этом ходатайство об отложении судебного заседания общество не заявляло.

Иные доводы кассационной жалобы не подлежат проверке судом кассационной инстанции, так как не относятся к перечисленным в части 4 статьи 288 Кодекса, в связи с чем их проверка не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (пункт 5.1 статьи 211 Кодекса). По этим причинам производство по кассационной жалобе в части проверки иных доводов, не связанных с нарушением судом норм процессуального права, в любом случае влекущем отмену судебных актов, подлежит прекращению по аналогии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Кодекса.

В силу части 4 статьи 208 Кодекса при оспаривании решений административного органа государственная пошлина не уплачивается, поэтому государственная пошлина в размере 3 тыс. рублей, перечисленная обществом в доход федерального бюджета по квитанции от 09.08.2016, подлежит возврату плательщику.

Руководствуясь статьями 150, 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2016 по делу N А63-14246/2015 в части привлечения к участию в деле третьим лицом прокурора города Пятигорска Ставропольского края оставить без изменения.

В остальной части производство по кассационной жалобе прекратить.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Авангард" из федерального бюджета 3 тыс. рублей государственной пошлины, уплаченной по квитанции от 09.08.2016.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.Н. Драбо М.В. Посаженников