Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 марта 2015 г. N Ф08-687/15 по делу N А15-4220/2013

г. Краснодар

13 марта 2015 г.

Дело N А15-4220/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 марта 2015 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Проокфьевой Т.В. и Трифоновой Л.А., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "Главнефтепродукт" (ИНН 0560036105, ОГРН 1080560000168) - Микаилова А.М. генеральный директор, выписка из ЕГРЮЛ), в отсутствие в судебном заседании заявителя - Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2632101222, ОГРН 1127747288910), направившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, рассмотрев кассационную жалобу Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 22.08.2014 (судья Омарова П.М.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2014 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Параскевова С.А.) по делу N А15-4220/2013, установил следующее.

Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением об аннулировании выданной ООО "Главнефтепродукт" (далее - общество) лицензии от 17.03.2009 N ВП-32-000452 (ЖН) на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов.

Решением суда от 22.08.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 21.11.2014, управлению отказано в удовлетворении требования.

Судебные акты мотивированы отсутствием доказательств возможного наступления в результате допущенных обществом нарушений последствий, предусмотренных частью 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ). Общество приняло меры по консервации опасного производственного объекта. Указанные в предписании от 12.04.2013 и в акте проверки от 19.12.2013 нарушения не могут быть квалифицированы в качестве грубых нарушений лицензионных требований при эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов. Заявление направлено в суд ранее срока устранения допущенных нарушений, указанного в предписании.

В кассационной жалобе управление просит судебные акты отменить, принять новый судебный акт, заявленное требование удовлетворить.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что общество не обращалось в управление с ходатайством о продлении сроков устранения выявленных нарушений. Представленные документы на консервацию нефтеперерабатывающей установки возвращены обществу, так как они не соответствуют требованиям действующего законодательства. Общество допустило грубые нарушения действующего законодательства, влекущие угрозу жизни и здоровью людей, возникновения техногенных катастроф, загрязнения окружающей среды. В связи с этим лицензия общества подлежит аннулированию.

Отзыв на жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель общества возражал против удовлетворения жалобы, считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя общества, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что обществу выдана лицензия от 17.03.2009 N ВП-32-000452 (ЖН) на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов сроком действия с 17.03.2009 до 17.03.2014, действующая в силу части 3 статьи 22 и пункта 12 части 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ бессрочно.

При осуществлении лицензируемой деятельности общество использует 4 опасных объекта: нефтеперерабатывающую установку, склад горюче-смазочных материалов, участки транспортирования опасных веществ железнодорожным транспортом и транспортирования опасных веществ автомобильным транспортом, зарегистрированные в Ростехнадзоре как опасные производственные объекты в установленном порядке (свидетельство от 16.02.2009 N А32-01008).

Во исполнение приказа Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.02.2013 N 64 и на основании распоряжения от 06.03.2013 N 0280-р-ВП-В/6.1 управление провело в период с 10 по 12 апреля 2013 года внеплановую выездную проверку соблюдения обществом требований законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности, выполнения предписаний управления, достоверности представляемых управлению сведений, по результатам которой составила акт от 12.04.2013 N 0280-р-ВП-В/6.1/А/ и протокол об административном правонарушении от 12.04.2013 N 0280-р-ВП-В/6.1./П/.

Проверкой выявлено нарушение обществом обязательных требований в области промышленной безопасности (всего 53 пункта), а также неисполнение ранее выданных предписаний от 17.01.2011 N 197ВП-20/П/059 и от 30.05.2012 N 450-рп-02/6.2.

Обществу выдано предписания от 12.04.2013 об устранении выявленных нарушений в срок до 20.10.2013.

Постановлением Ленинского районного суда г. Махачкалы от 26.04.2013 общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде приостановления деятельности на 30 суток.

На основании распоряжения от 02.12.2013 N 1383-р-ВП-В6.1 управление в период с 17 по 19 декабря 2013 года провело в отношении общества внеплановую выездную проверку выполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений требований промышленной безопасности, по результатам которой составила акт от 19.12.2013 N 1383-р ВП-В/6.1./А/, зафиксировавший неисполнение обществом отдельных пунктов ранее выданных предписаний от 12.04.2013 N 280-ВП-В/6.1./П/ и N 280-р ВП-В/6.1/П/ (со сроком исполнения до 20.10.2013).

По данному факту обществу выданы предписания от 19.12.2013 N 1383-рВП-В6.2, N 1383-рВП-В/6.1/К и N 1383-рВП/6.1./П/.

Неустранение обществом указанных в предписаниях нарушений послужило основанием для обращения управления в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии от 17.03.2009 N ВП-32-000452 (ЖН).

Отказывая управлению в удовлетворении заявленного требования, судебные инстанции исходили из следующего.

В силу части 2 статьи 3 Закона N 99-ФЗ лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности подлежит лицензированию.

Порядок лицензирования эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности установлен Положением о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2013 N 492 (далее - Положение N 492).

Согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 116-ФЗ опасными производственными объектами в соответствии с Законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Закону N 116-ФЗ.

Обязанность по наличию лицензии на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности возложена на организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект, независимо от того, является ли она собственником указанного производственного объекта.

Таким образом, лицензированию подлежит не конкретный взрывопожароопасный объект, а деятельность по его эксплуатации, предусматривающая выполнение работ и услуг на опасных производственных объектах, указанных в перечне к Положению о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

Частью 11 статьи 20 Закона N 99-ФЗ предусмотрено, что в случае, если в установленный судом, должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего соответствующий государственный контроль и надзор, срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа (часть 12 статьи 20 Закона N 99-ФЗ).

Отказывая управлению в удовлетворении требования, судебные инстанции исходили из отсутствия в рассматриваемом случае достаточных правовых оснований для аннулирования выданной обществу лицензии.

Согласно пункту 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Данная мера должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей алкогольной и спиртосодержащей продукции и иных лиц.

Применяя данную меру ответственности, государственный орган или орган власти субъекта Российской Федерации обязан установить степень вины правонарушителя, размер причиненного ущерба и иные существенные для конкретного дела обстоятельства.

Аналогичные выводы сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 14.12.2000 N 244-О, от 07.06.2001 N 139-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.02.2002 N 16-О, постановлениях от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, исходя из которых меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.

Суд сделал вывод о том, что выявленные управлением нарушения не могут быть квалифицированы в качестве грубых по смыслу норм Закона N 99-ФЗ и Правил, поскольку за нарушение требований промышленной безопасности, указанных в акте проверки и в предписаниях от 12.04.2013, общество привлечено к ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов), тогда как ответственность за грубое нарушение требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов наступает по части 3 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд исходил из отсутствия в конкретном случае доказательств наступления вследствие допущенных обществом нарушений последствий, установленных частью 11 статьи 19 Закона N 99-ФЗ.

Суд также указал, что общество приняло меры по консервации опасного производственного объекта, что подтверждается приказом директора общества от 23.10.2013 N 01, заключением экспертизы промышленной безопасности документации на консервацию нефтеперерабатывающей установки МНПУ с резервуарным парком от 02.12.2013 N 11-3/461, а также фотоматериалами. Кроме того, общество обратилось в управление с письмом об утверждении заключения экспертизы промышленной безопасности документации на консервацию нефтеперерабатывающей установки. Доказательства рассмотрения указанного обращения и принятое по нему решение управлением в материалы дела не представлены. По этим мотивам довод управления о том, что представленные документы на консервацию нефтеперерабатывающей установки возвращены обществу, как не соответствующие требованиям действующего законодательства, судебными инстанциями отклонен как документально не подтвержденный.

Суд счел преждевременным обращение управления в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии (27.12.2013), указав, что в предписании сроком устранения выявленных нарушений указано 20.10.2013.

Судебные инстанции также сочли, что общество предпринимало меры к исполнению предписания от 19.12.2013 (подписан договор с ООО НПП "НОУпром" от 25.12.2013 N 1ВП-2013 на восстановление рабочего проекта установки МНПУ-1; по коммерческому предложению ООО "Камышинский опытный завод" от 18.10.2013 N 820К приобретены устройство для нижнего слива нефти и нефтепродуктов из железнодорожных вагонов-цистерн, устройство для верхнего слива нефти и нефтепродуктов в автомобильные цистерны, ответные фланцы с прокладкой и крепежом; подписан договор с ООО "Евро-Строй" от 01.01.2013 на предоставление оборотного пара для производственных нужд общества; колонны К1 и К2 оснащены приборами измерения и контроля уровня "Сапфир 22 ДУ"; на нагнетательных трубопроводах установлены обратные клапана; установлено ограждение по периметру опасного производственного объекта; помещение управления (операторская) перенесено из зоны обслуживания колонн ректификации и теплообменников; представлены копии страховых полисов обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте серии 111 10 N 0200642395, N 0200642396, N 0200642397, N 0200642398, выданных ООО "Росгосстрах").

Совокупность указанных обстоятельств судебные инстанции расценили как свидетельствующую об отсутствии оснований применения такой меры принуждения, как аннулирование лицензии, указав, что выявленные нарушения не являются грубыми, достаточными и безусловными основаниями для применения столь серьезной меры административного воздействия, которая может привести к тяжелым последствиям в области финансово-хозяйственной деятельности общества.

Однако при этом судебные инстанции не учли следующее.

Пунктом 6.1.9 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263, установлено, что выдача руководителями указаний или распоряжений, вынуждающих подчиненных работников нарушать правила и инструкции безопасности, самовольно возобновлять работы, приостановленные представителями контролирующих органов, а также бездействие руководителей по устранению нарушений, которые допускаются в их присутствии подчиненными работниками, приравнены к грубым нарушениям норм безопасности.

Пунктом 6 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденного постановлением Правительства России от 05.05.2012 N 454 (далее - Положение N 454), действовавшего в период принятия управления предписаний от 12.04.2013 (до 01.07.2013) к грубым нарушениям лицензионных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности отнесены нарушения лицензионных требований, предусмотренных подпунктами "а" - "е", "з" - "с" и "у" - "х" пункта 5 Положения, повлекшие за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Закона N 116-ФЗ.

Сходные положения содержатся и в пункте 6 Положения N 492, действовавшего в период обращения управления в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу, подразумевающем под грубыми нарушениями лицензионных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности нарушения лицензионных требований, предусмотренных подпунктами "а" - "г", "е" - "п" и "с" - "у" пункта 5 Положения N 492, повлекшие за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Закона N 116-ФЗ.

К их числу отнесены:

эксплуатация технических устройств, применяемых на объектах, в пределах назначенных показателей эксплуатации этих технических устройств (назначенного срока службы и (или) назначенного ресурса) (подпункт "б" пункта 5);

принятие в соответствии с техническими регламентами мер по обеспечению безопасности технических устройств, применяемых на объектах, предусмотренных обоснованиями безопасности указанных технических устройств, а также мер по обеспечению безопасности технических устройств, предусмотренных их руководствами (инструкциями) по эксплуатации, в том числе при вводе их в эксплуатацию, использовании по прямому назначению, техническом обслуживании, всех видах ремонта, периодическом диагностировании, испытании, перевозке, упаковке, консервации и хранении, в соответствии со статьей 7 Закона N 116-ФЗ (подпункт "в" пункта 5);

применение на объектах технических устройств, соответствующих требованиям технических регламентов, федеральных норм и правил в области промышленной безопасности или до их вступления в силу - требованиям промышленной безопасности, установленным нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренными статьей 49 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании"" (подпункт "г" пункта 5);

допуск к работе на объектах лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе, в соответствии со статьей 9 Закона N 116-ФЗ (подпункт "е" пункта 5);

обеспечение проведения подготовки и аттестации в области промышленной безопасности руководящего состава и инженерно-технического персонала, осуществляющего деятельность на объектах, в соответствии со статьей 9 Закона N 116-ФЗ (подпункт "ж" пункта 5);

функционирование системы управления промышленной безопасностью в случаях, предусмотренных статьей 11 Закона N 116-ФЗ (подпункт "з" пункта 5);

осуществление производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии со статьей 11 Закона N 116-ФЗ (подпункт "и" пункта 5);

наличие и функционирование приборов и систем контроля, управления, сигнализации, оповещения и противоаварийной автоматической защиты технологических процессов на объектах - в случаях, если обязательность наличия таких приборов и систем предусмотрена федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности или до их вступления в силу - требованиями промышленной безопасности, установленными нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренными статьей 49 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании"", в соответствии со статьей 9 Закона N 116-ФЗ (подпункт "к" пункта 5);

наличие положительных заключений экспертизы промышленной безопасности, зарегистрированных в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, в соответствии со статьей 13 Закона N 116-ФЗ (подпункт "л" пункта 5");

наличие деклараций промышленной безопасности в случаях, предусмотренных статьей 14 Закона N 116-ФЗ (подпункт "м" пункта 5);

предотвращение в соответствии со статьей 9 Закона N 116-ФЗ (подпункт "н" пункта 5);

наличие в соответствии с Законом N 116-ФЗ и федеральным законом "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" договоров обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии на объекте (подпункт "о" пункта 5);

наличие планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на объектах и осуществление мероприятий согласно указанным планам в соответствии со статьей 10 Закона N 116-ФЗ (подпункт "п" пункта 5);

наличие создаваемых в соответствии с законодательством Российской Федерации резервов финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий в соответствии со статьей 10 Закона N 116-ФЗ (подпункт "с" пункта 5);

соблюдение требований к регистрации эксплуатируемых объектов в государственном реестре в соответствии со статьей 2 Закона N 116-ФЗ (подпункт "т" пункта 5);

эксплуатация объектов в соответствии с требованиями промышленной безопасности, установленными федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности или до их вступления в силу - требованиями промышленной безопасности, установленными нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренными статьей 49 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании"", а также требованиями, установленными в обоснованиях безопасности объектов, - в случае, если деятельность осуществляется лицензиатом с применением обоснования безопасности объекта (подпункт "у" пункта 5).

Последствиями, установленными частью 11 статьи 19 Закона N 116-ФЗ, указаны:

1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

Таким образом, пунктом 1 части 11 статьи 19 Закона N 116-ФЗ установлены формальные, независимо от наступления вредного результата, признаки грубого нарушения лицензионных требований - возможное причинение угрозы причинения вреда жизни и здоровья населения, окружающей среде и т. д., возникшее вследствие несоблюдения вышеперечисленных в Положениях N 452 и 454 лицензионных требований, могущего создать такую угрозу или способствующего ее возникновению.

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения Закона N 116-ФЗ, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; обеспечение укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты, устанавливающие требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц; обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ; разрабатывать декларацию промышленной безопасности; заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта; выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями; приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по решению суда в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии; принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий; анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов; своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте; принимать меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварии на опасном производственном объекте; вести учет аварий и инцидентов на опасном производственном объекте; представлять в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах (статья 9 Закона N 116-ФЗ).

В соответствии со статьями 8 и 13 Закона N 116-ФЗ техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервация и ликвидация опасного производственного объекта осуществляются на основании документации, разработанной в порядке, установленном Законом N 116-ФЗ, с учетом законодательства о градостроительной деятельности. Если техническое перевооружение опасного производственного объекта осуществляется одновременно с его реконструкцией, документация на техническое перевооружение такого объекта входит в состав соответствующей проектной документации. Документация на капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта подлежит экспертизе промышленной безопасности. Не допускаются техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервация и ликвидация опасного производственного объекта без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом, либо, если документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта входит в состав проектной документации такого объекта, без положительного заключения государственной экспертизы проектной документации такого объекта (часть 1 статьи 8 Закона N 116-ФЗ).

Отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его строительства, реконструкции, капитального ремонта, а также от документации на техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта в процессе его технического перевооружения, консервации и ликвидации не допускаются. Изменения, вносимые в проектную документацию на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, подлежат государственной экспертизе проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Изменения, вносимые в документацию на капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности и согласовываются с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом (часть 2 статьи 8 Закона N 116-ФЗ).

В процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие соответствующую документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор (часть 3 статьи 8 Закона N 116-ФЗ).

В силу статьи 13 Закона N 116-ФЗ экспертизе промышленной безопасности подлежат: документация на капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности; технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте; здания и сооружения на опасном производственном объекте; декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности), капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта (часть 1 статьи 13 Закона N 116-ФЗ).

Результатом осуществления экспертизы промышленной безопасности является заключение (часть 3 статьи 13 Закона N 116-ФЗ), которое представляется в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган, рассматривается и утверждается ими в установленном порядке (часть 4 статьи 13 Закона N 116-ФЗ).

Вывод суда о преждевременном направлении управлением заявления об аннулировании лицензии по мотиву неисполнения предписания об устранении выявленных нарушений, срок устранения которых не наступил, противоречит содержанию заявления в арбитражный суд, основанием которого указано неисполнение обществом предписаний от 12.04.2013 (срок исполнения до 20.10.2013), а не выданного при проверке его исполнения последующего предписания от 19.12.2013 (срок исполнения до 20.06.2014).

Сославшись на принятие обществом мер к устранению нескольких из выявленных 53-х нарушений, суд не указал, по каким мотивам отклонил аргументы управления о продолжающемся до настоящего времени характере основного объема выявленных при осуществлении обществом нарушений, их общественно-опасном характере.

Указав, что общество законсервировало используемый в своей хозяйственной деятельности опасный производственный объект (нефтеперерабатывающая установка с резервуарным парком), суд не оценил доводы управления об отсутствии в реестре опасных производственных объектом соответствующих сведений в установленном порядке, нарушении обществом при направлении указанной информации соответствующих правил и процедуры, что повлекло возврат заявления о консервации объекта.

Вывод суда о фактической консервации опасного промышленного объекта лишь со ссылкой на изучение им представленных в материалы дела фотоматериалов является преждевременным как вследствие отсутствия у суда специальных познаний в указанной отрасли, так и по мотиву несоблюдения обществом установленной процедуры признания опасного промышленного объекта законсервированным. Более того, фотографические изображения отдельных элементов металлических труб без их привязки к конкретным объектам, местности и подтверждения их принадлежности и местонахождения, произведенное к тому же без участия соответствующих специалистов, сами по себе не могут свидетельствовать о консервации конкретного опасного промышленного объекта в целом, невозможности при этом использовать его по назначению.

Посчитав консервацию нефтеперерабатывающей установки с резервуарным парком доказанной, суд не указал мотивы, по которым он признал законсервированными обществом и другие опасные промышленные объекты (склад горюче-смазочных материалов, участки транспортирования опасных веществ железнодорожным транспортом и транспортирования опасных веществ автомобильным транспортом), не сослался на соответствующие доказательства.

Ссылаясь на доказательства принятия обществом мер к устранению выявленных в деятельности общества нарушений, суд не указал, об исполнении каких пунктов предписаний, и в полной ли мере, они свидетельствуют.

Описание выявленных управлением в деятельности общества нарушений и ссылки на их устранение и соответствующие доказательства в судебных актах отсутствуют. По каким мотивам указанные управлением нарушения в деятельности общества признаны незначительными и не препятствующими нормальной эксплуатации опасных промышленных объектов, не опасной для жизни и здоровья людей, окружающей среды и других общественно-значимых охраняемых объектов, суд не указал.

Признавая за обществом право продолжения лицензируемого вида деятельности с целью сохранения хозяйствующего субъекта, судебные инстанции не указали, влияют ли при сложившихся условиях выявленные управлением нарушения на осуществление обычной производственной деятельности, существует ли при ее продолжении какая-либо угроза охраняемым Законом N 116-ФЗ объектам регулирования (безопасная эксплуатация опасных производственных объектов, предупреждение аварий на опасных производственных объектах, обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, защищенность жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий).

Между тем, из предписаний от 12.04.2013 следует, что в деятельности общества выявлены такие нарушения, как: не обеспечена защита от проникновения на опасный производственный объект посторонних лиц (отсутствуют ограждение по периметру, охранная сигнализация); в отсутствие проектной документации _ демонтированы два резервуара РГС-75 промежуточного резервуарного парка; заглубленный мазутный резервуар РГС-75 смонтирован без соблюдения норм и правил промышленной безопасности; не предусмотрен бетонный приямок, засыпанный песком или устройством принудительной вентиляции и оборудованных дренажным насосов; не обеспечено проведение экспертизы промышленной безопасности _ в связи с истечением остаточного ресурса _ резервуара РГС-75, технологических трубопроводов; не организован и не осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; не обеспечена устойчивость помещения операторной к воздействию ударной волны, безопасность находящегося в ней персонала_ и наличие автономных средств обеспечения функционирования систем контроля, управления, противоаварийной автоматической защиты для перевода технологических процессов в безопасное состояние в аварийной ситуации; на площадке установки по переработке углеводородного сырья МНПУ-1 не обеспечен сброс нейтральных газов и паров их технологической аппаратуры в атмосферу через выхлопной стояк (свеча) в безопасное место; отсутствует договор на обслуживание с профессиональными аварийно-спасательными службами (формированиями), не создано нештатное аварийно-спасательное формирование из числа работников, отсутствуют резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий; противоаварийная автоматическая защита нагреваемых элементов (змеевиков) нагревательной печи Блок N 3 не обеспечена аварийным освобождением змеевиков печи от нагреваемого жидкого продукта при повреждении труб или прекращении его циркуляции; нагреватель углеводородов (Блок N 3 - печь трубчатая) не оборудован средствами автоматической подачи водяного пара в топочное пространство и змеевик при прогаре труб, средствами автоматического отключения подачи сырья и топлива при авариях в системы змеевика; отсутствует источник парообразования (котельная с паровым котлом). Выполненный паропровод _ не обеспечивает своевременное образование паровой завесы, включающейся автоматически или дистанционно, для изоляции печи с открытым огневым процессом от газовой среды при авариях на наружных установках и в зданиях; в технологическом регламенте МНПУ-1 отсутствуют данные о приборах контроля, регулирования, защиты, при отказе работы которых необходима аварийная остановка или перевод на другой режим..; емкости для хранения нефтепродуктов не оборудованы средствами автоматического контроля и блокировками по предотвращению их переполнения по максимальному уровню взлива; места налива нефтепродуктов в автотранспорт не оборудованы устройствами сбора остатков продукта, стекающих с наливной трубы при ее извлечении из цистерны.., автоматическими предельными ограничителями уровня налива, заземлением с наличием блокировки, исключающей возможность запуска насосов для перекачки нефтепродуктов при его отсутствии; взрывопожароопасные производственные объекты не оснащены датчиками довзрывных концентраций, срабатывающими при достижении концентрации паров нефтепродукта..; корпусы насосов, перекачивающих легковоспламеняющиеся и горючие жидкости, не заземлены независимо от заземления электродвигателей..; в открытых насосных не предусмотрен специальный навес, устройство полов не соответствует требованиям.., отсутствуют дренажные лотки; отсутствуют блокировки, исключающие пуск или прекращающие работу насосов_при отклонениях от предельно допустимых значений; колонны ректификации горючих жидкостей К1, К2 не оснащены средствами контроля и автоматического регулирования уровня и температуры жидкости в кубовой части; резервуары хранения нефтепродуктов не оборудованы газоуравнительными системами или "азотной подушкой" для обеспечения исключения загазованности, сокращения потерь нефтепродуктов, предотвращения загрязнения окружающей среды; технологические трубопроводы смонтированы на полу или на нестандартных опорах, имеется провисание трубопроводов, застойные зоны; технологические трубопроводы не оборудованы дренажами, штуцерами с арматурой и заглушками для продувки их инертным газом или водяным паром и промывки водой; на нагнетательных трубопроводах насосов, используемых для перемещения горючих жидкостей, не установлены обратные клапаны, предотвращающие перемещение транспортируемых веществ обратным ходом; отсутствует бесшланговая система автоматизированных _ устройств, оборудованных автоматическими ограничителями налива.., налив осуществляется падающей струей с помощью резинотканевого рукава; в составе мини-НПЗ не предусмотрена дренажная емкость или специальный сборник-накопитель утечек из аппаратуры и трубопроводов и многие другие.

При таких нарушениях исследование вопроса соблюдения требований промышленной безопасности с учетом указанных управлением условий осуществления обществом предпринимательской деятельности может непосредственным образом повлиять на рассмотрение вопроса о необходимости продолжения или прекращения лицензируемого вида деятельности.

Поскольку выводы суда основаны на неполном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения указанных недостатков.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 22.08.2014 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2014 по делу N А15-4220/2013 отменить, дело направить в Арбитражный суд Республики Дагестан на новое рассмотрение.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.В. Прокофьева Л.А. Трифонова