Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 июля 2015 г. N Ф08-4309/15 по делу N А15-3903/2014

г. Краснодар

29 июля 2015 г.

Дело N А15-3903/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 июля 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Посаженникова М.В. и Черных Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Агрофирма "Герей-тюз"" ИНН 0522010459, ОГРН 1020541301934) и заинтересованного лица - Буйнакского межрайонного комитета по экологии и природопользованию Республики Дагестан, надлежаще извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Буйнакского межрайонного комитета по экологии и природопользованию Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.02.2015 (судья Тагирова З.Т.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2015 по делу N А15-3903/2014 (судьи Белов Д.А., Параскевова С.А., Цигельников И.А.), установил следующее.

ООО "Агрофирма "Герей-тюз"" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Буйнакскому межрайонному комитету по экологии и природопользованию Республики Дагестан (далее - комитет, административный орган) о признании незаконным постановления от 18.09.2014 N 045 о привлечении общества к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде 100 тыс. рублей штрафа.

Решением от 02.02.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24.04.2015, суд удовлетворил заявление общества. Судебные акты мотивированы тем, что руководитель комитета рассмотрел дело об административном правонарушении в отношении общества и вынес оспариваемое постановление с превышением полномочий в нарушение требований части 2 статьи 23.29 Кодекса.

В кассационной жалобе комитет просит решение суда и постановление апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. Податель кассационной жалобы указывает, что в полномочия руководителя комитета, являющегося старшим государственным инспектором Республики Дагестан на территории Буйнакского района Республики Дагестан, входит рассмотрение дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 Кодекса.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, полагая, что они приняты в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, считает, что судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, комитет на основании распоряжения от 09.07.2014 N 041 провел плановую выездную проверку исполнения обществом требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, по результатам которой составил акт проверки от 05.09.2014 N 027-1-03, зафиксировавший непредставление в уведомительном порядке отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, размещении отходов IV класса опасности, которые образуются в процессе его хозяйственной деятельности (часть 3 статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", пункты 8 - 12 приказа Минприроды России N 30). Комитет составил в отношении общества протокол об административном правонарушении от 05.09.2014 N 026-4-03 и вынес постановление от 18.09.2014 N 045 о привлечении общества к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса в виде 100 тыс. рублей штрафа.

Общество обжаловало постановление административного органа в арбитражный суд.

В соответствии с частью 3 статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Положениями части 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ установлено, что субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (далее - отчетность) в уведомительном порядке.

Требования к содержанию и представлению отчетности изложены в Порядке представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утвержденным приказом Минприроды России от 16.02.2010 N 30, который предназначен для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы и которые в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" относятся к субъектам малого и среднего предпринимательства, и для территориальных органов Росприроднадзора.

Положениями пункта 2 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного приказом Минприроды России от 25.02.2010 N 50, определено, что лимитами на размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства являются количества отходов, фактически направленные на размещение в соответствии с отчетностью.

Таким образом, если организация относится к субъекту малого и среднего предпринимательства, то требуется предоставление отчетности в порядке и сроки, установленные Порядком. В соответствии с пунктом 5 Порядка отчетность представляется до 15 января года, следующего за отчетным периодом.

Статьей 8.2 Кодекса установлена административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Согласно правовой позиции, изложенной Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 02.10.2012 N 4973/12 по делу N А60-50398/2011, состав правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса, образует любая деятельность по обращению с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, которая ведется хозяйствующим субъектом с нарушениями требований природоохранного законодательства.

Аналогичное толкование нормы в части квалификации административного правонарушения по статье 8.2 Кодекса приводится в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 09.04.2015 N 308-АД14-4895 по делу N А32-13704/2013.

Природоохранной нормой, содержащейся в части 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ, установлена обязанность субъектов малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представлять в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность в уведомительном порядке.

Таким образом, нарушение субъектом малого и среднего предпринимательства, в результате деятельности которых образуются отходы, требования части 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ, в том числе непредставление отчетности в срок, установленный Порядком, представление отчетности, имеющей неточные, недостоверные сведения, представление отчетности, имеющей сведения, не подтвержденные документами, предусмотренными Порядком в качестве приложений к отчетности, образует в его действиях состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 Кодекса.

Как установили судебные инстанции, общество не оспаривает вмененное ему комитетом нарушение части 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ; спор по событию, составу и квалификации административного правонарушения по статье 8.2 Кодекса между участвующими в деле лицами отсутствует.

Сославшись на статью 23.29 Кодекса, положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Республики Дагестан, утвержденное постановлением Правительства Республики Дагестан "Вопросы Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан" от 29.03.2007 N 85, постановление Правительства Республики Дагестан от 23.05.2008 N 160 (в редакции постановления Правительства Республики Дагестан от 27.08.2010 N 315) "Об утверждении перечня должностных лиц Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан, осуществляющих на территории Республики Дагестан государственный контроль в области экологии (государственный экологический контроль), государственный геологический контроль, государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и государственный контроль и надзор в области охраны и регулирования объектов животного мира и среды их обитания" (далее - Перечень от 23.05.2008 N 160), постановление Правительства Республики Дагестан от 14.10.2014 N 479 "Об утверждении перечня должностных лиц Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан и государственного казенного учреждения Республики Дагестан "Дирекция особо охраняемых природных территорий, охраны животного мира и водных биоресурсов", осуществляющих на территории Республики Дагестан государственный экологический надзор" (далее - Перечень N 479), суды сделали вывод об отсутствии у руководителя комитета соответствующих полномочий по рассмотрению в отношении общества дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 Кодекса и вынесении оспариваемого постановления.

Судебные инстанции исходили из того, что до принятия постановления N 479 руководитель (заместитель руководителя) комитета не был наделен полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях по статье 8.2 Кодекса, полномочия по рассмотрению которых возникли только после 14.10.2014, тогда как оспариваемое обществом постановление вынесено комитетом 18.09.2014.

Вместе с тем суды не учли следующее.

Статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) определено, что под контролем в области охраны окружающей среды (экологический контроль) понимается система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды. Согласно статье 6 Закона N 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится в том числе осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

Пунктом 1 статьи 65 Закона N 7-ФЗ установлено, что под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Законом N 7-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 N 53 утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (далее - Правила N 53).

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Закона N 7-ФЗ и пунктом 3 Правил N 53 государственный экологический контроль состоит, в том числе из контроля и надзора в области обращения с отходами.

Пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 N 370" установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль). Пунктом 4 Положения предусмотрено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Аналогичное положение содержит пункт 5 Правил N 53.

Пунктом 8 Правил N 53 установлено, что государственный экологический контроль осуществляют должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по перечню, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 25.09.2008 N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)", и должностные лица уполномоченных органов, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Указанные должностные лица являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, к которым в соответствии с Перечнем от 23.05.2008 N 160 относятся, в том числе руководители и заместители руководителей территориальных органов (председатели межрайонных комитетов по экологии и природопользованию) Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан.

Должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе, составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений (абзац 5 пункта 1 статьи 66 Закона N 7-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 23.29 Кодекса рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.2 Кодекса, входит в полномочия органов, осуществляющих государственный экологический контроль. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 данной статьи, вправе старшие государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы и государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы (пункты 8 и 9 части 2 статьи 23.29 Кодекса).

Магомедов Ахмед Даниялович, рассмотревший дело об административном правонарушении и принявший оспариваемое постановление, являлся руководителем Буйнакского межрайонного комитета по экологии и природопользованию Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан и в соответствии с Перечнем от 23.05.2008 N 160 старшим государственным инспектором на подведомственной территории Республики Дагестан по охране природы.

На основании подпункта "е" пункта 9 Правил N 53 государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Как следует из материалов дела, согласно пункту 1.1 Положения Буйнакского межрайонного комитета по экологии и природопользованию, утвержденного Министром природных ресурсов и экологии Республики Дагестан 20.08.2012, комитет является территориальным органом Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан, в полномочия которого входит в том числе осуществление государственного регионального экологического надзора (пункт 3.1), рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (пункт 3.19).

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан от 07.09.2012 N 284-К Магомедов А.Д., вынесший оспариваемое постановление, назначен на должность руководителя комитета.

Согласно должностному регламенту руководителя комитета, утвержденному Министром природных ресурсов и экологии Республики Дагестан 20.08.2012, в должностные обязанности руководителя комитета входят в том числе: осуществление государственного регионального экологического надзора за состоянием окружающей среды и природных ресурсов на подведомственной им территории (пункт 3.2); осуществление проверки хозяйственной или иной деятельности юридических, физических и должностных лиц по соблюдению ими природоохранного законодательства (пункт 3.4); рассмотрение в порядке, предусмотренном законодательством, дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды (пункт 3.20).

Исходя из содержания постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 N 53 (в редакции от 31.03.2009 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" (вместе с Правилами N 53) государственный экологический контроль осуществляется наряду с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля, в соответствии с установленной компетенцией на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих государственному экологическому контролю, в лице должностных лиц этих органов, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации (пункты 4, 6, 8).

Указанное во взаимосвязи с нормами, содержащимися в главе 9 "Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды" Федерального закона N 7-ФЗ в редакции от 18.07.2011, свидетельствует о том, что возложение на Министерство природных ресурсов и экологии Республики Дагестан функций, предусмотренных в Положении, не нарушает принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды, означающего проведение проверок в соответствии с нормами, стандартами и установленными правилами.

Приведенное законодательство не содержит конкретных требований или ограничений при формировании субъектами Российской Федерации органов экологического контроля, создаваемых в субъектах Российской Федерации.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77 Конституции Российской Федерации, преамбула Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Следовательно, вывод судебных инстанций о том, что руководитель Буйнакского межрайонного комитета по экологии и природопользованию Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан до принятия Перечня N 479 не наделен полномочиями по рассмотрению дел об административном правонарушении по статье 8.2 Кодекса, основан на неправильном применении норм права.

Вместе с тем, федеральным законодательством ограничен круг объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в отношении которых органами исполнительной власти субъектов может осуществляться государственный экологический контроль и надзор.

Так, федеральным законодательством органы исполнительной власти субъектов наделены полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля и надзора только в отношении исчерпывающего перечня вышеуказанных объектов, в отношении некоторые из которых контроль не может быть разграничен.

В силу части 1 статьи 65 Закона N 7-ФЗ государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом частью 6 статьи 65 Закона N 7-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) установлено, что государственный экологический надзор организуется и осуществляется с учетом категорий объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, и с учетом перечня нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Указанный порядок определен Правилами N 53, в соответствии с пунктами 2 - 4 которых государственный экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности и включает в себя государственный лесной контроль и надзор.

При этом пунктом 4 Правил N 53 установлено, что государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля (далее - уполномоченные органы), в соответствии с установленной компетенцией: в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подпунктами "а", "в" - "е" и "л" пункта 3 Правил N 53, - в порядке, установленном постановлениями Правительства Российской Федерации о соответствующих видах контроля с учетом Правил; в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подпунктами "б", "ж" - "к" и "м" Правил, - в порядке, установленном Правилами.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по Перечню, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 N 285 (пункт 5 Правил N 53).

К какой категории отнесен используемый обществом в своей хозяйственной деятельности объект государственного экологического контроля, предметом надзора какого органа (федеральной службы и (или) ее территориальных органов или органами государственной власти субъекта Российской Федерации) суд выяснил неполно, без учета установленных вышеназванными нормативными актами норм права, категорию объекта государственного экологического надзора не установил.

Между тем, выяснение указанных обстоятельств непосредственным образом влияет на рассмотрение вопроса о наличии у комитета полномочий по проведению проверки и привлечению общества к административной ответственности за совершение вмененного ему административного правонарушения.

Таким образом, вывод судов об отсутствии у руководителя комитета полномочий на принятие оспариваемого по делу постановления является преждевременным и требует дополнительной проверки с учетом установленных федеральным законодательством ограничений в части проверки отдельных объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, в том числе с учетом положений Перечня объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 N 285, а также Правил N 53.

С учетом изложенного, решение суда и постановление апелляционной инстанции, подлежат отмене, поскольку приняты при неполном выяснения обстоятельств, имеющих существенное значение для принятия правильного решения, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.

При новом рассмотрении дела, суду следует учесть изложенное, исследовать фактические обстоятельства по делу, оценить представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц и принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.02.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2015 по делу N А15-3903/2014 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н. Воловик

Судьи

М.В. Посаженников Л.А. Черных