Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июня 2016 г. N Ф08-3301/16 по делу N А63-7889/2015

г. Краснодар

09 июня 2016 г.

Дело N А63-7889/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 июня 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Аганяна Баграта Владимировича (ИНН 260706970903, ОГРНИП 311265133900091) - Киселева О.А. (доверенность от 02.04.2015), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации Изобильненского муниципального района Ставропольского края (ИНН 2607017841, ОГРН 1042600005777), третьего лица - администрации города Изобильного Ставропольского края, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Аганяна Баграта Владимировича на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25.12.2015 (судья Говорун А.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2016 (судьи Егорченко И.Н., Марченко О.В., Сулейманов З.М.) по делу N А63-7889/2015, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Аганян Б.В. (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации Изобильненского муниципального района Ставропольского края (далее - администрация), в котором просил признать недействительным постановление администрации Изобильненского муниципального района Ставропольского края от 13.11.2014 N 1842 "Об отмене постановления администрации Изобильненского муниципального района Ставропольского края от 01.10.2013 N 1889" (далее - постановление от 13.11.2014 N 1842).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация города Изобильного Ставропольского края (т. 1, л. д. 191, 192).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 25.12.2015, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2016, в удовлетворении требований предпринимателя отказано. Судебные инстанции установили, что при формировании спорного земельного участка для целей строительства административного здания администрация не учла территориальную зону места нахождения образуемого объекта, утвердила акт выбора участка без учёта требований соответствующего градостроительного регламента, не обеспечила возможность соблюдения правил статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). Невозможность предоставления земельного участка с кадастровым номером 26:06:120117:390 для целей строительства административного здания связана с нахождением участка в озеленяемой санитарно-защитной зоне промышленных предприятий и шумозащитной зоне "Зз", для которой Правилами землепользования и застройки города Изобильного Изобильненского района Ставропольского края (далее - Правила) установлены только условно разрешенные виды использования. Суды пришли к выводу о том, что администрация, действуя в соответствии с нормами статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-З), правомерно отменила ранее принятый ненормативный правовой акт, который не соответствовал закону.

В кассационной жалобе предприниматель, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение от 25.12.2015 и постановление от 30.03.2016. Податель жалобы указывает, что при рассмотрении дела в установленном порядке не подтвержден факт официального опубликования Правил в полном объеме. В газете "Изобильненский муниципальный вестник" от 01.11.2010 N 44 (214) опубликован только текст решения Совета города Изобильный от 20.10.2010 N 413 без текста Правил и графического изображения карты градостроительного зонирования. Размещение Правил и карты градостроительного зонирования только на сайте администрации города Изобильного в сети Интернет, без его опубликования в официальном периодическом издании, противоречит закону. Суды не приняли во внимание, что Правила утверждены 20.10.2010, то есть позже даты, которую суд посчитал датой официальной публикации Правил (05.07.2010). Представленные администрацией города Изобильного доказательства не позволяют проверить их достоверность. Администрация в установленном порядке не подтвердила факт нахождения спорного земельного участка в территориальной зоне "Зз" (озеленяемая санитарно-защитная зона промышленных предприятий и шумозащитная зона).

В отзыве администрация указала на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

В заседании представитель предпринимателя поддержал доводы жалобы.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, предприниматель обратился в администрацию с заявлением от 24.06.2013 о предоставлении в аренду земельного участка ориентировочной площадью 720 кв. м, расположенного в г. Изобильном, по ул. Колхозной, напротив центральной районной больницы, для строительства административного здания с предварительным согласованием места размещения объекта (т. 1, л. д. 34).

01 июля 2013 года в газете "Изобильненский муниципальный вестник" N 28 (353) размещено информационное сообщение о возможном предоставлении земельного участка площадью 720 кв. м для строительства административного здания по адресу:

г. Изобильный, ул. Колхозная, напротив центральной районной больницы (т. 1, л. д. 35).

Постановлением администрации от 20.08.2013 N 1630 утвержден акт выбора данного земельного участка и согласовано место размещения объекта (т. 1, л. д. 37).

Постановлением администрации от 01.10.2013 N 1889 на кадастровом плане территории кадастрового квартала N 26:06:120117 утверждена схема расположения земельного участка, категория земель - земли населённых пунктов, ориентировочной площадью 720 кв. м, расположенного по адресу: Ставропольский край, Изобильненский район, г. Изобильный, ул. Колхозная, напротив центральной районной больницы, для строительства административного здания (т. 1, л. д. 20).

Глава администрации города Изобильного 20.01.2014 сообщил главе Изобильненского муниципального района Ставропольского края о невозможности предоставления испрашиваемого предпринимателем участка в связи с его нахождением в озеленяемой санитарно-защитной и шумозащитной зоне промышленных предприятий (т. 1, л. д. 39).

Постановлением от 13.11.2014 N 1842 администрация отменила ранее изданное постановление от 01.10.2013 N 1889 об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (т. 1, л. д. 41).

Предприниматель, полагая, что постановление от 13.11.2014 N 1842 не соответствует нормам действующего законодательства, обратился с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В соответствии со статьей 9 Кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В силу частей 1 и 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Постановлением от 13.11.2014 N 1842 отменено постановление администрации Изобильненского муниципального района Ставропольского края от 01.10.2013 N 1889 "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории" (т. 1, л. д. 19). Необходимость отмены постановления об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории администрация обосновывает допущенными нарушениями Правил (т. 1, л. д. 28 - 32, 39).

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 Градостроительного кодекса).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 Градостроительного кодекса).

В соответствии с Правилами спорный земельный участок относится к территориальной зоне "Зз" (озеленяемая санитарно-защитная зона промышленных предприятий и шумозащитная зона).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса).

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 37 Градостроительного кодекса применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Судебные инстанции установили, что Правилами для территориальной зоны "Зз" (озеленяемая санитарно-защитная зона промышленных предприятий и шумозащитная зона) установлены только условно разрешенные виды использования территории (т. 1, л. д. 147 - 183).

Согласно части 6 статьи 37 Градостроительного кодекса предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 данного Кодекса.

В соответствии с частями 1 и 2 статьей 39 Градостроительного кодекса физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях, в результате которых обеспечивается реализация мнения населения, выраженного в ходе проведения публичных процедур (статьи 2, 3 и 32 Конституции Российской Федерации, статья 1, пункт 3 части 3 статьи 28 Закона N 131-ФЗ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О).

Таким образом, поскольку при утверждении схемы расположения земельного участка (этап предоставления участка в целях строительства административного здания) не соблюдены требования Градостроительного кодекса, администрация правомерно в порядке самоконтроля отменила постановление от 01.10.2013 N 1889. При этом судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что, отменяя данный ненормативный правовой акт, администрация действовала в соответствии со статьей 48 Закона N 131-ФЗ в рамках предоставленных ей полномочий, в связи с чем оспариваемое постановление от 13.11.2014 N 1842 не противоречит закону.

Данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии совокупности условий, необходимых для признания недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, что влечет за собой отказ в удовлетворении заявленных требований (часть 3 статьи 201 Кодекса).

Доводы предпринимателя об отсутствии надлежащей публикации Правил не принимаются.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса предусмотрено, что правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В силу части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

В соответствии с частью 3 статьи 32 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается его публикация в средстве массовой информации, определенном в качестве периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом. Целью опубликования нормативного правового акта является предоставление возможности лицам, чьи права и интересы он затрагивает, ознакомиться с его содержанием.

Как видно из материалов дела, решением Совета города Изобильного Ставропольского края от 20.10.2013 N 413 утверждены Правила землепользования и застройки города Изобильного Ставропольского края согласно приложению. Данное решение (без приложений) опубликовано в газете "Изобильненский муниципальный вестник" от 01.11.2010 N 44 с указанием о том, что приложение к решению размещено на официальном сайте г. Изобильного по адресу: http://izobilniy.stavkray.ru (т. 1, л. д. 158, 159, 233). Возможность опубликования текста муниципального нормативного правового акта на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет закреплена в части 9 статьи 33 Устава города Изобильного Изобильненского района Ставропольского края (часть 3 статьи 47 Закона N 131-ФЗ). На названном сайте (раздел "Изобильный") содержатся Правила землепользования и застройки города Изобильного Изобильненского района Ставропольского края, карты градостроительного зонирования и зон с ограничением использования территорий. Указанный способ опубликования позволяет обеспечить населению муниципального образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает данный нормативный правовой акт, возможность ознакомиться с его содержанием в полном объеме. С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о надлежащей публикации текста Правил и графического материала не противоречит правовой позиции, изложенной в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", что свидетельствует о несостоятельности доводов заявителя о нарушении порядка опубликования данного нормативного правового акта.

Предприниматель, ссылаясь на несоответствие даты размещения на официальном сайте Правил, графических приложений к ним и даты решения представительного органа местного самоуправления об их утверждении, не учитывает предусмотренные действующим законодательством (статьи 31 и 32 Градостроительного кодекса) особенности подготовки и утверждения правил землепользования и застройки (решение совета города Изобильного от 28.07.2010 N 393; т. 1, л. д. 203 - 209).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах (части 4 и 5 статьи 30 Градостроительного кодекса).

Информация о наличии ограничений в использовании спорного земельного участка предоставлена администрацией города Изобильного (т. 1, л. д. 39) и соответствует тексту Правил и графических приложений к ним, имеющимся в деле, а также размещенным на официальном сайте г. Изобильного в сети Интернет. Достоверность данных сведений проверена судом первой инстанции с учетом содержания представленной копии карты градостроительного зонирования (т. 1, л. д. 157) и адресного ориентира земельного участка (г. Изобильный, ул. Колхозная, напротив ЦРБ).

С учетом изложенного аргумент предпринимателя о том, что суд не установил факт нахождения земельного участка в границах территориальной зоны "Зз" следует отклонить.

Основания для отмены решения и апелляционного постановления по иным доводам жалобы отсутствуют, поскольку они не опровергают правильности выводов судебных инстанций и, по существу, сводятся к несогласию с ними. Суды полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, верно применили нормы материального права.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Расходы по уплате государственной пошлины при обращении в арбитражный суд округа относятся на предпринимателя (статья 110 Кодекса).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25.12.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2016 по делу N А63-7889/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.Е. Епифанов