Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 июня 2017 г. N Ф08-3245/17 по делу N А15-475/2016

г. Краснодар

26 июня 2017 г.

Дело N А15-475/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июня 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 июня 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Воловик Л.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - открытого акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" (ИНН 6162051289, ОГРН 1076162005864) - Супрунова А.В. (доверенность от 24.01.2017), в отсутствие заинтересованного лица - Республиканской службы по тарифам Республики Дагестан (ИНН 0541023580, ОГРН 1020502631599), третьих лиц -Федеральной антимонопольной службы и Правительства Республики Дагестан, надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Республиканской службы по тарифам Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 23.12.2016 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2017 (судьи Афанасьева Л.В., Белов Д.А., Цигельников И.А.) по делу N А15-475/2016, установил следующее.

Открытое акционерное общество "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий Республиканской службы по тарифам Республики Дагестан (далее - служба по тарифам) по определению экономически обоснованного уровня тарифа на 2016 год на услугу по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, оказываемую обществом на территории Республики Дагестан, в размере 24 рублей 02 копеек за каждые 10 км пути; завышению количества отправленных пассажиров на 125 400 человек и, как результат, увеличению прогнозных доходов общества на 4 619 500 рублей; исключению из состава экономически обоснованных затрат общества на 2016 год следующих расходов: 11 628 500 рублей расходов по оплате услуг по договорам аренды подвижного состава, 1 890 900 рублей собственных расходов компании; невключению процента рентабельности при определении экономически обоснованного тарифа и об обязании службы по тарифам устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества путем перерасчета величины экономически обоснованного тарифа на 2016 год, учесть 173 600 человек отправленных пассажиров, учесть 6 809 тыс. рублей собственных расходов общества, учесть 33 065 тыс. рублей расходов по договору аренды подвижного состава, учесть процент рентабельности на 2016 год в размере 2,6% (уточненные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Федеральная антимонопольная служба (далее - антимонопольная служба) и Правительство Республики Дагестан (далее - правительство).

Решением суда от 23.12.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 14.03.2017, требования общества удовлетворены. Суды сделали вывод о незаконности действий службы по тарифам при определении экономически обоснованного уровня тарифа на 2016 год на услугу по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, оказываемую обществом на территории Республики Дагестан, в размере 24 рублей 02 копеек за каждые 10 км пути. Расчет тарифа произведен без учета постановления Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (вместе с "Положением о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок").

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась служба по тарифам с кассационной жалобой и дополнением к жалобе, просит решение суда и постановление апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе обществу в удовлетворении заявления. По мнению подателя жалобы, суды не учли сложившуюся в Республике Дагестан практику судебного и досудебного урегулирования споров в сфере пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении. Суды не дали объективную оценку тому обстоятельству, что фактически тариф установлен экспертной организацией (заключение АНО "Лаборатория судебной экспертизы и оценки" от 31.08.2016 N 2/1905) при исследовании документов по ненадлежащему перечню. Служба по тарифам принимает решение об установлении тарифа исходя из обоснованности предложений регулируемой организации в рамках представленных материалов. Вместе с тем, материалы, представленные на экспертизу, общество не представило службе по тарифам при решении вопроса об установлении экономически обоснованного тарифа.

В отзыве на кассационную жалобу и дополнениях к отзыву общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В отзывах на кассационную жалобу правительство и антимонопольная служба просят удовлетворить кассационную жалобу службы по тарифам.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы отзыва на кассационную жалобу и дополнений к отзыву.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы, дополнений к жалобе, отзывов и дополнений к отзывам, выслушав представителя общества, считает, что решение суда и постановление апелляционной инстанции надлежит отменить, производство по делу - прекратить по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в соответствии с Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2001 N 384, и в целях осуществления пассажирских перевозок в пригородном сообщении 22.06.2007 создано открытое акционерное общество "Дон-Пригород", которое в январе 2011 года переименовано в открытое акционерное общество "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" (общество).

Приказом ФСТ России от 28.12.2010 N 651-т общество внесено в Реестр субъектов естественных монополий под регистрационным номером 6/1/2, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль.

В соответствии с приказом ФСТ России от 19.08.2011 N 506-Т "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)", общество представило в службу по тарифам материалы по финансово - хозяйственной деятельности для установления экономически обоснованного тарифа на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Дагестан и расчет экономически обоснованного тарифа на 2016 год.

Как видно из протокола от 09.11.2015 N 23 и постановления от 09.11.2015 N 37 служба по тарифам установила на 2016 год экономически обоснованный тариф на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, оказываемые обществом на территории Республики Дагестан в размере 24 рублей 02 копеек за каждые 10 км пути (в тарифе учтено обложение НДС в размере 0%).

Полагая, что действия службы по тарифам по установлению экономически обоснованного тарифа на 2016 незаконны, поскольку при установлении тарифа служба по тарифам не приняла во внимание представленные обществом расчеты и иные обосновывающие уровень затрат общества документы, общество обратилось за защитой нарушенных прав в арбитражный суд.

Суды удовлетворили требования общества, но при этом не учли следующее.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации, статей 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованному лицу гарантировано право обращения за защитой нарушенных и оспариваемых прав и интересов в суд. Судебный способ защиты прав и интересов является исключительным способом и применяется в случае, если другие способы не приведут к более быстрому и эффективному восстановлению нарушенных либо оспариваемых прав и интересов. Под способами защиты гражданских прав понимаются закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав. Избранный способ защиты в случае удовлетворения требований истца должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав. Именно по этой причине принцип судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, закрепленный статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, предполагает, что суд, удовлетворяя требования заявителя, обеспечивает реальную защиту либо восстановление нарушенного (оспоренного) права.

Применительно к делам, подлежащим рассмотрению в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, упомянутый принцип выражается в том, что арбитражный суд, признавая незаконным решение, действия (бездействие) государственного органа, указывает в итоговом судебном акте на обязанность соответствующего органа, его должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Заявленные обществом требования арбитражный суд рассмотрел по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, закрепившей процедуру судебного обжалования ненормативных актов, разделившую понятие "действие (бездействие)" и "ненормативный правовой акт", "решение органа власти" (часть 1 статьи 198, части 1,4 и 5 статьи 201). При этом к решениям относятся акты органов, осуществляющих публичные правомочия, их должностных лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме, так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина, организации).

К действиям органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц по смыслу главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относится властное волеизъявление этих органов и лиц, которое не облачено в форму решения, но повлекло нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. К бездействию относится неисполнение органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом обязанности, возложенной на них нормативными правовыми актами и иными актами, определяющими полномочия этих лиц. К бездействию, в частности, относятся нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

В силу пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 27 Кодекса). Согласно пункту 1.1 части 1 статьи 29 Кодекса (в редакции Федерального закона от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", вступившей в законную силу с 06.08.2014) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" с 06.08.2014 из подведомственности арбитражных судов исключены споры, связанные с признанием недействующими нормативных правовых актов. Как разъяснено в абзаце 2 пункта 2.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее - постановление N 58), если федеральным законом предусмотрено обжалование нормативных правовых актов в судебном порядке, заявления о признании недействующими таких нормативных правовых актов не подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц (пункт 1.2 постановления N 58).

Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом в пределах его компетенции, содержащий правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункты 9 и 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

В абзаце 2 пункта 2.5 постановления N 58 указано, что если арбитражный суд установит отсутствие федерального закона, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании такого нормативного правового акта отнесено к его компетенции, арбитражный суд на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прекращает производство по делу, за исключением случаев, когда заявление об оспаривании этого акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было им рассмотрено по существу со ссылкой на неподведомственность соответствующего дела судам общей юрисдикции.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Тарифы на проезд пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения устанавливаются в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), предусматривающей, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - постановление N 643) утвержден Перечень работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством. К их числу отнесена перевозка пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования во внутригосударственном сообщении (пункт 5 Перечня).

Служба по тарифам является органом исполнительной государственной власти специальной компетенции, осуществляющим в т. ч. функции по контролю в области государственного регулирования тарифов (цен) на товары (услуги) и, соответственно, устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении.

Согласно статье 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.

Постановлением N 643 утверждено Положение о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Положение N 643). Приказом Федеральной службы по тарифам от 28.09.2010 N 235-т/1 утверждена Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации (далее - Методика), которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий (пункт 2 Методики).

При принятии постановления от 09.11.2015 N 37 служба по тарифам использовала Методику, что следует из текста протокола заседания Правления Республиканской службы по тарифам Республики Дагестан от 09.11.2015 N 23 (т. 1, л. д. 35 - 42).

Акты, принимаемые регулирующими органами в соответствии с Законами N 147-ФЗ и 17-ФЗ, постановлением N 643, Методикой по общему правилу рассчитаны на неоднократное применение (в течение определенного периода) и регулируют отношения по расчетам за такие услуги применительно к неопределенному кругу лиц (потребителей), то есть обладают признаками нормативного правового акта.

Несмотря на то, что в качестве материально-правового требования общество заявило "действие" службы по тарифам, изложенное в протоколе от 09.11.2015, фактически оспаривается нормативный акт, утвердивший тариф, так как протокол заседания службы по тарифам, который содержит в себе экономические показатели, и постановление службы по тарифам об утверждении тарифа, представляют собой единый пакет документов, обосновывающий установленный тариф. Данный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.11.2013 N 6256/13. О том, что расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий проверяется вместе с этим нормативным актом, высказано в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 16.04.2014 N 37-АПГ14-2, от 01.07.2015 N 72-АПГ15-5.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суды рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в статье 245 Кодекса. В силу абзаца 2 статьи 245 Кодекса суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.

В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Таким образом, с 06.08.2014 дела об оспаривании нормативных правовых актов, если рассмотрение таких дел не отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам, относятся к ведению судов общей юрисдикции (пункт 3 части 1 статьи 22 и абзац 2 статьи 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункт 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Статья 46 Конституции Российской Федерации, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод, непосредственно не устанавливает определенный порядок реализации данного права и не предполагает возможность для лица по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания. В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации они определяются федеральными законами.

Частью 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации установлено, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Право на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о возможности выбора лицом по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами (определения Конституционного суда Российской Федерации от 22.04.2010 N 548-О-О, от 17.06.2010 N 873-О-О, от 15.07.2010 N 1061-О-О).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 16.03.1998 N 9-П, определении от 15.01.2009 N 144-О-П, право каждого на судебную защиту посредством независимого и беспристрастного суда, компетенция которого установлена законом, означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда, а также исходя из позиции, изложенной в определении от 15.01.2009 N 144-О-П, в силу которой рассмотрение спора в нарушение требований статьи 47 Конституции Российской Федерации судом, не уполномоченным на его рассмотрение в силу закона, является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия.

Сведения о том, что общество обращалось с аналогичными требованиями в суд общей юрисдикции и ему отказано в связи с неподведомственностью спора общество не представило, в связи с чем оно не лишено возможности реализовать гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на судебную защиту при обращении с соответствующим заявлением в суд общей юрисдикции.

С 15.09.2015 вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующий порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

В силу части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды общей юрисдикции в порядке, предусмотренном Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Данный правовой подход отражен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 15.02.2017 N 310-КГ16-20306.

Как видно из материалов дела, заявление общества принято к производству 10.02.2016 - после исключения Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в 10 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" из подведомственности арбитражных судов споров, связанных с признанием недействующими нормативных правовых актов, поэтому на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по заявлению общества надлежало прекратить за неподведомственностью арбитражному суду.

Поскольку суды первой и апелляционной инстанций рассмотрели дело по существу с нарушением норм процессуального права, судебные акты подлежат отмене, а производство по делу - прекращению применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 23.12.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2017 по делу N А15-475/2016 отменить.

Производство по делу N А15-475/2016 прекратить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

Л.Н. Воловик Т.В. Прокофьева