Постсоветская российская прокуратура (В.Г. Бессарабов, "Журнал российского права", N 3, март 2003 г.)

Постсоветская российская прокуратура*(1)

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилась реализация Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР". В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и со ст.176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории России органов прокуратуры начал создавать единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. С этого момента Прокуратура Союза ССР как самостоятельный государственный орган перестала существовать.

В центральных, да и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. Существенно уменьшились авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно понизился уровень профессионализма и квалификации прокуроров и следователей. Значительно ухудшилось качество раскрываемости и расследования преступлений*(2).

Страна переживала сложное время: резко осложнилось исполнение государственного бюджета, не нашли своего места в рыночной экономике многие приватизированные предприятия и акционерные общества, все сильнее стало проявляться местничество и даже сепаратистские устремления.

Переход к новым условиям, естественно, потребовал пересмотра некоторых принципов деятельности прокуратуры, определения ее места и значения в политической системе.

По нашему глубокому убеждению, эта тема заслуживает освещения не только с позиции огульной критики, как это пытаются сделать некоторые правоведы и заинтересованные ведомства. Односторонний подход чаще всего порождает заблуждения. Да и убедительность аргументов наших оппонентов о том, что в России прокуратура - рудимент советской тоталитарной системы, который должен быть разрушен в ходе происходящих исторических преобразований, что на всех этапах российской истории (кроме краткого периода с 1864 по 1917 год) она была орудием произвола властей, органом авторитарного правления, которому "нет места" в демократическом правовом государстве, что разделение властей якобы не оставляет места для универсального прокурорского надзора, что административный ("общий") надзор прокуратуры - инструмент внеэкономического принуждения, - все это, к сожалению, не так уж часто проверялось в открытой дискуссии сторон. Носители этих точек зрения в силу занимаемого ими положения всячески стремились показать, что их непреложность как бы дарована свыше и не подлежит обсуждению. Но, как известно, одним из завоеваний демократии явилась возможность каждому гласно отстаивать свое мнение.

Бывший в то время прокурором Республики Татарстан С.Х. Нафиев писал: "Общественные движения, партии различного толка и направления, появившиеся в большом количестве в условиях свободы, гласности и плюрализма, вели порой разрушительную деятельность, открыто и завуалированно пытались дестабилизировать общественный климат, толкнуть на путь сепаратизма и конфронтации...

Особенно острыми были нападки на правоохранительные органы и прокуратуру в частности. Велась активная, я бы сказал, разнузданная пропаганда и агитация в средствах массовой информации о переводе всей правоохранительной системы под юрисдикцию Татарстана и противопоставлении ее центру. О прокуратуре говорили как об инструменте тоталитарной системы и требовали ее ликвидации как таковой. В ход шли угрозы, шантаж, ложь. Очернительством занимались все, кому не лень. Создавалось такое впечатление, будто не было важнее и главнее задач, как только разрушить и свести на нет правоохранительные органы. Однако здоровая часть общества, не подверженная уличной эйфории и не оглушенная псевдопатриотическими лозунгами, прекрасно сознавала, что правоохранительные органы - это единственное, что может стать щитом на пути неудержимого роста преступности"*(3).

Вообще говоря, отношения прокуратуры со СМИ никогда не были и, по определению, не могут быть безоблачными, поскольку не совпадают, а иногда и сталкиваются функции государственного и общественного институтов. Временами их отношения достигали предельной напряженности. Причем нападки прессы до крайности ожесточались при назначении или отстранении очередного Генерального прокурора. При этом персональные претензии переносились, подчас довольно обоснованно, на всю систему прокуратуры.

Одним из печальных результатов было господствующее мнение о прокуратуре как замкнутой, крайне бюрократизированной репрессивной системе, послушной властям и далекой от народа. Сама же прокуратура мало заботилась о своей репутации.

Причиной этого в значительной степени явилось и то, что в этот период опросы общественного мнения перешли на коммерческую основу. Возникло множество организаций, которые по заказу желающих за солидную плату проводили опросы на любую тему. Не очень щепетильные, они брались доказать все что угодно клиенту. Социологические фальшивки стали весьма популярны не только в политической борьбе, экономической конкуренции и рекламе, но и при создании общественного мнения об органах правоохраны в целом и о прокуратуре в частности.

Традиционная замкнутость системы, неумение работать с прессой в условиях безбрежной гласности делали прокуратуру если не беспомощной, то, во всяком случае, очень уязвимой. В конце концов все же была осознана необходимость образования собственной активно действующей пресс-службы. И такая служба была создана, тем более что подобными подразделениями к тому времени уже обзавелись все мало-мальски приличные, уважающие себя организации, учреждения, правоохранительные органы.

Конечно же, всеобщее стремление к переменам, переходный характер тогдашнего этапа развития российского общества и связанные с этим политические, экономические и социальные трудности не могли не сказаться и на деятельности органов прокуратуры. Процесс распада СССР, разрушения институтов государственности, аморфность и слабость центральной российской власти, стремление субъектов Федерации, крупных, да и средних предприятий к самостоятельности и максимальной независимости от центра вызвали процесс снижения государственного и общественного потенциала прокуратуры.

24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы*(4), ставшую основополагающим правовым актом, определившим основные критерии для подготовки соответствующего законодательства. Реализация положений Концепции началась сразу же после ее одобрения. Наряду с правильными шагами по реформированию прокуратуры она "теоретически обосновала" необходимость превращения ее в ходе судебной реформы из многофункционального органа лишь в инструмент уголовного преследования. Началась массированная обработка общественного мнения с целью доказать, что прокуратура - "неотъемлемый элемент" тоталитарного государства, "полувоенная организация". Прокуратура объявлялась виновной за недочеты всей правоохранительной системы в борьбе с преступностью.

С учетом положений Концепции был принят Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации", который начал действовать с 18 февраля 1992 г.*(5) Этот закон трансформировал содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль "стороны" при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, одновременно сохраняя за прокурорами право опротестовывать незаконные и необоснованные судебные решения. В то же время он сохранил традиционно сложившиеся отрасли надзора за точным и единообразным исполнением законов.

Особое внимание в Законе уделялось правозащитной роли прокуратуры. Одной из центральных задач было сформулировано обеспечение социальной и правовой защиты граждан, реальное обеспечение их прав и свобод.

В соответствии с Законом Генеральный прокурор в своем приказе от 11 марта 1992 г. N 7 "О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" определил приоритетную задачу органов прокуратуры: "...проявление особой заботы о гражданах, нуждающихся в особой социальной и правовой охране, - несовершеннолетних, инвалидах, многодетных родителях, лицах, находящихся под опекой или попечительством".

Однако с момента принятия названного закона органы прокуратуры пережили немало драматических моментов. Государственная политика, проводимая в отношении этого института правоохранительной системы, отнюдь не отличалась последовательностью.

Дело в том, что исторический опыт свидетельствует о следующем: отношение общества, государства и его политического руководства к законам меняется и в силу перемен политического курса. Не видеть этой зависимости нельзя, хотя вряд ли правильно придавать ей абсолютный смысл. Так, в годы противостояния команды российских реформаторов союзному центру Генеральная прокуратура Союза ССР, да и подчиненная ей прокуратура России как одно из звеньев единой системы, опираясь на законы, принятые Союзным государством, безусловно, отстаивали его единство, целостность, интересы центра, что входило в прямую конфронтацию с политикой суверенизации. И даже после распада СССР и ликвидации союзной прокуратуры вставшая на вершине "прокурорской пирамиды" Генеральная прокуратура России и ее руководство изначально вынуждены были проводить политику, в определенной степени противоречащую политике российского Президента и Правительства, так как органы прокуратуры из-за явного недостатка законов своей республики, правовых "вакуумов" в законодательстве РСФСР руководствовались законами уже не существующего государства. В результате правоохранительные органы, в том числе прокуратура, часто изображались как консервативные учреждения, стоящие на позициях "формальной законности" и не учитывающие "революционной целесообразности" переживаемого периода.

Сторонники концепции ограничения функций прокуратуры брали за образец западные модели. Необходимо отметить, что эти попытки в какой-то мере увенчались успехом. В законодательстве прокурорский надзор стал называться не "высшим" (как в течение многих лет до этого), а просто "надзором", что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, не стало главы о прокуратуре (ст.129 действующей Конституции, посвященная прокуратуре, находится в главе седьмой "Судебная власть", хотя прокуратура не входит в судебную систему). Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции. Конституция не закрепила функции прокуратуры, а ее статус, в отличие от органов судебной власти, определяется не конституционным, а "обычным" федеральным законом.

Одновременно в Конституции Российской Федерации 1993 г. впервые в истории российского государства была введена специальная глава о гарантированных правах и свободах человека и гражданина, а защита и реализация этих прав и свобод объявлена важнейшей задачей и содержанием деятельности государства. Кроме того, было провозглашено, что права и свободы человека и гражданина являются главным ориентиром законотворчества и правоприменительной практики. Согласно статье 18 Конституции России именно они определяют смысл и содержание законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Здесь же называется основной механизм обеспечения прав и свобод - правосудие.

Из этой формулы следует, что в правозащитной деятельности участвуют в той или иной мере все ветви государственной власти.

Правозащитная функция органов прокуратуры также значительно возросла, так как осуществление отмеченных конституционных прав и свобод невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов, а деятельность прокуратуры и прежде всего прокурорский надзор - одна из гарантий соблюдения прав и свобод человека.

В ходе проводимых реформ наряду с положительными новациями были допущены серьезные упущения, в результате чего государство не сумело обеспечить на этом этапе эффективное экономическое развитие страны, личные и социальные права значительной части населения, уровень жизни которого значительно снизился, многие люди оказались за чертой бедности или стали жертвами криминальных элементов.

Стало очевидно, что для реализации продекларированных в Конституции РФ прав и свобод в полном объеме государство должно быть экономически способно обеспечить установленные им же стандарты. К сожалению, на практике наблюдалось несоответствие этих двух важнейших позиций. Генеральная прокуратура не один раз обращала внимание высших государственных инстанций на отрицательные явления, дискредитирующие власть.

На фоне обострения социально-политических проблем, проявлений сепаратизма и правового нигилизма государство в ходе перехода от одних законов к другим столкнулось с существенными трудностями и издержками и в правовой сфере. Стало ясно: экономические реформы в России проводились все это время без надежного правового обеспечения. Более того, экономическая и правовая реформы шли в автономном режиме. Примером тому может служить то, что ни по одному законопроекту, регулирующему вхождение экономики в рынок, их разработчиками и законодателями даже не было проведено надлежащей криминологической экспертизы.

Законодателю стало понятно, что намеченные реформы не могут быть успешно проведены без реформирования правоохранительной системы, обновления ее кадровой структуры и нормативной регламентации ее деятельности. В полной мере это касалось российской прокуратуры.

В принятом в ноябре 1995 г. в новой редакции Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации"*(6) подчеркивалось, что органы прокуратуры образуют единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Действующий Закон о прокуратуре РФ по-новому подошел к организации прокурорского надзора. Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, однако "ядром" прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, была сохранена и такая важнейшая функция, как защита средствами прокурорского надзора охраняемых законом интересов общества и государства.

В Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" была включена самостоятельная глава "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина", и таким образом данное направление надзорной деятельности получило законодательное оформление. Статьи главы содержали определение предмета надзора (ст.26), характеристику полномочий, основных применяемых в целях защиты прав и свобод актов прокурорского реагирования (ст.27-28).

Законодательное признание самостоятельности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как направление деятельности прокуратуры служит свидетельством осуществления законодателем практических шагов по реализации программной установки правового государства о приоритете интересов личности в системе защищаемых законом ценностей.

Таким образом, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина стал полноправной отраслью прокурорского надзора. Ему свойственен собственный предмет надзора. Его характеризуют комплекс полномочий прокурора, не поглощаемый полномочиями других отраслей прокурорского надзора, средства и формы прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина.

При этом возложение на прокуратуру защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан представляют органическое единство.

Говоря о задачах, стоящих перед прокурорами, Закон определил, что они заключаются в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, охраны социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав Российской Федерации и республик в ее составе, прав других национально-государственных и административно-территориальных образований, общественных и политических организаций и движений.

"Общенадзорные" функции прокуратуры не только не свертывались (к чему стремились разработчики Концепции судебной реформы), напротив, "общий" надзор остался действенным средством устранения нарушений законности.

Закон установил, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов (ст.8).

Была усилена и одна из важнейших функций прокуратуры - функция уголовного преследования.

Впервые в законодательство включена норма, гласящая о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора.

Властные функции прокуратуры, о целесообразности которых велись напряженные дискуссии, были теперь закреплены в законодательстве: "Требования прокурора, вытекающие из его полномочий: подлежат безусловному исполнению в установленный срок".

Расширены полномочия Генеральной прокуратуры РФ (ст.9 "Участие в правотворческой деятельности", п.3 ст.24 и др.). Укреплено организационно городское (районное) звено. Некоторые изменения внесены в раздел Закона "Кадры органов и учреждений прокуратуры". Присягу теперь стали принимать не только прокуроры, но и следователи, впервые назначаемые на должность. В Закон включен текст Присяги:

"Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь:

свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления;

непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора и предварительного следствия;

активно защищать интересы личности, общества и государства;

чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей;

строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;

постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры.

Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры".

Но время, как известно, не стоит на месте. 17 февраля 1999 г. вступил в силу новый Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"*(7).

При его подготовке депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации исходили из того, что значение прокурорской деятельности еще более возросло в последние годы, характеризующиеся неослабевающим правовым нигилизмом, проявлениями тенденций разрушения единого правового пространства, нарастающим валом организованной профессиональной преступности.

Требуя и ожидая от прокуроров повышения эффективности прокурорского надзора, пресекающего и устраняющего нарушения законов, активно влияющего на состояние борьбы с преступностью, государство, естественно, должно и обязано было вооружить их такими полномочиями, которые соответствуют решаемым ими задачам, и обеспечить условия службы, адекватные ее сложному, а порой и опасному характеру. При этом часть законодательных мер, внесенных в принятый Закон и направленных на решение отмеченных задач, имеет концептуальный характер. Прежде всего - это расширение полномочий прокуроров за счет возложения на них надзора за исполнением Конституции Российской Федерации, что обусловлено следующими обстоятельствами.

На момент принятия изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в системе государственного механизма отсутствовал орган, осуществляющий крайне необходимый повседневный надзор за исполнением Конституции Российской Федерации, и ни один орган такой надзор не осуществлял. Однако практика свидетельствовала, что в государстве допускались многочисленные факты нарушений федерального законодательства органами власти субъектов Федерации. Ими ущемлялись конституционные права и свободы граждан, права хозяйствующих субъектов, стратегические интересы государства.

Одновременно ширились и масштабы нарушений российской Конституции. Основная тенденция здесь - стремление к присвоению полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации или находящихся в сфере совместного ведения. И хотя эти процессы имели как объективные, так и субъективные причины, налицо были попытки разрушения единого для России правового поля, сепаратистских устремлений. А система защиты Конституции была недостаточно надежна.

Обеспечить устранение нарушений Конституции как закона прямого действия, по замыслу разработчиков данного проекта, может и должна российская прокуратура, имеющая достаточный для этого правовой инструментарий и обладающая необходимым опытом эффективного реагирования на нарушения законов.

Это и определило необходимость внесения в Закон о прокуратуре дополнения, устанавливающего, что органы прокуратуры осуществляют надзор не только за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, но и за соблюдением федеральной Конституции.

Второй момент, имеющий концептуальное значение: эффективный прокурорский надзор возможен лишь в условиях гарантированной законом независимости прокуроров, являющейся одним из основополагающих принципов прокурорской деятельности. Прокурорский надзор, зависимый от каких-либо органов власти, просто невозможен. Между тем практика последних лет показала, что независимость прокуроров была существенно ограничена установленным Законом сроком их полномочий.

Прокурор обязан осуществлять надзор за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям. Но жизнь оказалась значительно сложнее, и действовавший Закон о прокуратуре не учитывал всего многообразия ее проявлений; в числе других это касалось и срока прокурорских полномочий. Этот срок устанавливался, начиная с 1936 года, на конституционном уровне. Действующая Конституция Российской Федерации от этого отказалась.

Новый Закон исключил положения, устанавливающие назначение прокуроров на определенный срок (ст.12, 13 и 48 Федерального закона), что нейтрализовало один из существенных факторов, предопределяющих зависимость прокуроров от местной власти.

Необходимо особо подчеркнуть, что отказ от установленного срока полномочий прокуроров не означает их несменяемость, подобно тому, как это распространяется на судей. По основаниям, установленным трудовым законодательством и Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", они могут быть уволены Генеральным прокурором России в любое время, если для этого имеется соответствующее основание.

В те годы сложилось крайне неблагополучное положение с реальным исполнением судебных решений. Многие решения оставались неисполненными, а нарушенные права физических и юридических лиц - фактически не защищенными. Прокуратура не вправе была вмешиваться в эту ненормальную ситуацию. Принятие законов об исполнительном производстве и о судебных приставах явилось основанием для постановки вопроса о новом направлении прокурорской деятельности - надзоре за исполнением законов судебными приставами. Закон закрепил это положение.

Закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" дополнил перечень мер прокурорского реагирования предостережением о недопустимости нарушения закона, объявляемым в письменной форме. Это - мера профилактического воздействия. Применяется она в тех случаях, когда имеются сведения о готовящемся нарушении закона, совершение которого необходимо предотвратить.

Прокуратура является властно-распорядительным, наделенным необходимыми императивными полномочиями органом, она действует от имени держателя верховной власти в государстве. Только при условии своевременного и правильного исполнения предписаний прокурора можно обеспечить точное и единообразное соблюдение законов в стране.

Очень важным и своевременным, с нашей точки зрения, является внесение изменений и дополнений в ст.21 "Предмет надзора". Дело в том, что в действовавшем до этого законе о прокуратуре вне прокурорского надзора оказались органы управления, а также руководители коммерческих и некоммерческих организаций, что привело к массовым нарушениям конституционных прав граждан. Этот пробел в действующем законодательстве был также устранен.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Иначе говоря, не следует проводить проверки ради проверок, прокурорский надзор должен "вступить в дело" только тогда, когда нарушен закон.

С внесением изменений и дополнений в Закон о прокуратуре изменилась и направленность прокурорского надзора.

В частности, было существенно ограничено вмешательство в экономическую деятельность, и центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина, закреплен и приоритет личности человека, его прав и свобод, в отличие от приоритетной защиты интересов государства и общества, существовавшей в советский период развития нашего государства.

Как известно, права и свободы, названные Основным законом страны, не только провозглашаются, но и гарантируются Конституцией РФ как законом прямого действия, имеющим высшую юридическую силу, законодательством федерального уровня, а также законодательством субъектов Федерации, если те или иные вопросы отнесены к их ведению.

В частности, провозглашенные Конституцией Российской Федерации права и свободы защищаются гражданским, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административной ответственности, семейным и жилищным законодательством и другими законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти.

При этом провозглашенные, закрепленные и гарантированные Конституцией и действующим законодательством права и свободы каждый вправе защищать всеми способами, не запрещенными законом (ч.2 ст.45 Конституции РФ). То есть: а) обращаться в любые органы государственной власти (в том числе в органы прокуратуры) для защиты своих прав; б) обращаться за их защитой в суд, поскольку права и свободы гарантированы Конституцией нашего государства; в) обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч.2 ст.46 Конституции РФ).

Важно осознать, что правозащитная роль на прокуратуру возложена не вдруг, она исходит из ее положения. Не входя ни в одну из ветвей государственной власти, прокуратура именно в силу своего положения, в силу независимости и единства, подчинения и подотчетности высшим органам Федерации наиболее подготовлена к выполнению названной функции. Такое закрепление за прокуратурой функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не случайно, ибо только при неуклонном соблюдении должных прав можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности. Только при соблюдении прав и свобод каждого человека, каждого гражданина возможно обеспечение соблюдения законных интересов общества и государства. И именно в этих целях осуществление надзора возложено на органы прокуратуры (ст.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

В надзорной деятельности прокурор руководствуется конституционным принципом равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Таким образом, надзор прокурора за соблюдением прав и свобод носит сегодня строго мотивированный характер, как в случае необходимости пресечения совершенного преступления, так и в случае его предупреждения. Время проведения прокурорских проверок в порядке общей профилактики без конкретных сигналов о допущенных нарушениях законов (что широко практиковалось в период существования административно-командной системы) безвозвратно ушло. Прокуроры подключаются к этой работе тогда, когда требуется безо всяких отлагательств (исходя из общественной значимости защищаемых интересов) применить специальные, только им присущие полномочия - чаще всего в ситуациях, когда возможности других государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны. Причем используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем, их применение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде.

Совершенно очевидно, что возможность органов прокуратуры влиять на процессы, препятствующие реализации общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, в силу целого ряда причин ограничена определенными рамками. Проведение постоянного всеохватного, так сказать, "тотального" надзора в этой сфере невозможно, прежде всего - из-за растущей роли судов в обеспечении прав и свобод.

Из содержания ст.26 Закона о прокуратуре следует, что в число субъектов надзора не включены граждане, и этот факт, как справедливо отмечает А.В. Чурилов, указывает на основной ориентир правозащитной деятельности прокуроров - юридическую оценку действий и решений официальных властей, руководителей предприятий, общественных организаций и уход прокуратуры от разбирательства споров, конфликтов между гражданами*(8).

Такая постановка вопроса представляется правильной, основанной на сложившемся распределении компетенции между судом, с одной стороны, и прокуратурой - с другой.

В.Г. Бессарабов,

заместитель директора НИИ проблем укрепления законности

и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ,

доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 3, март 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Четвертая статья из серии статей, посвященных истории российской прокуратуры (см. N 8, 10 и 12 за 2002 г.).

*(2) См.: Басков Л.И. Отечественная прокуратура в 1922-1996 гг. // Вестник МГУ. Серия 11, "Право". 1999. N 1. С.103.

*(3) Нафиев С.Х. Прокуратура Татарстана: история и современность. Казань, 1987. С.9.

*(4) См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.

*(5) См.: СЗ РФ. 1992. N 8. Ст.366.

*(6) См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст.4472.

*(7) См.: СЗ РФ. 1999. N 7. Ст.878.

*(8) См.: Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора. М., 1999. С.21.