Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 января 2020 г. N Ф08-12539/19 по делу N А53-17001/2019

г. Краснодар

29 января 2020 г.

Дело N А53-17001/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 января 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Прокофьевой Т.В. и Посаженникова М.В., при ведении протокола помощником судьи Гусиковым В.В., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием системы видео-конференц-связи с Арбитражным судом Ростовской области (судебное поручение исполняет судья Ерёмин Ф.Ф., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Литвиновой О.А.), и участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью финансово-промышленная компания "Контракт-Центр" (ИНН 6163104511, ОГРН 1106195007940) - Косогоровой Н.С. (доверенность от 16.05.2019), в отсутствие заинтересованного лица - Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области (ИНН 6163076085, ОГРН 1056163077849), надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного заседания (уведомление N 32444 1, публикация судебного акта в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью финансово-промышленная компания "Контракт-Центр" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.08.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2019 по делу N А53-17001/2019, установил следующее.

ООО финансово-промышленная компания "Контракт-Центр" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области (далее - служба) о признании недействительными предписаний от 22.02.2019 N 01.002.2330-5 и 19.04.2019 N 01.002.2330-6.

Решением суда от 16.08.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 23.10.2019, в удовлетворении заявления отказано.

Судебные акты мотивированы наличием оснований выдачи предписаний.

В кассационной жалобе общество просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что с момента получения извещения от 04.10.2018 N 1 о прекращении осуществления государственного строительного контроля у службы отсутствовали правовые основания для проведения государственного строительного надзора (проверки). В деле N А53-17135/2019 законность одного из спорных предписаний не обжаловалась, а презюмировалась.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя общества, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что 22.02.2019 служба на основании распоряжения от 19.02.2019 N 38/ГСН/883 провела проверку общества на объекте капительного строительства: "автомобильная газонаполнительная компрессиорная станция с техническим обслуживанием автомобилей на компрессированном природном газе по пр. Королева 1 "Н" в г. Ростове-на-Дону", в результате которой выявила следующие нарушения требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства, зафиксированные акте проверки от 22.02.2019 N 01.002.2330-7:

- не представлена исполнительная документация: заземление, молниезащита, электромонтажные работы; монтаж пожарной сигнализации; монтаж технологического оборудования; на прокладку внутриплощадочного газопровода - 146 м; отопление, вентиляцию и кондиционирование воздуха (операторная, сто); водоснабжение (нарушены часть 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), пункты 3.5, 3.23 СП 70.13330.2012 "СНиП 3.03.01-87. Несущие и ограждающие конструкции", утвержденные приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 25.12.2012 N 109/ГС; пункты 6.13, 7.3 СП 48.13330.2011 "Организация строительства", утвержденных приказом Минрегиона России от 27.12.2010 N 781, постановление Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства", РД 11-02-2006 "Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1128));

- не выполнено устройство резервуара дождевых вод (емкость - 30 м),
не выполнены работы по устройству лотка дождевых стоков; в зоне расположения резервуара проектом предусмотрено благоустройство в виде покрытия газоном

(по факту тротуарной плиткой) (нарушены проектная документация 5/2018-П-ИОСЗ

лист 5 графическая часть, 5/2018-П-ПЗУ лист 2, 5 графическая часть; положительное заключение экспертизы от 10.05.2018 N 77-2-1-3-0244-18);

- съезд (примыкание) с проспекта Королева выполнен из тротуарной плитки, проектом предусмотрено устройство асфальтобетонного покрытия до дождевого лотка; не установлены дорожные знаки и не выполнена дорожная разметка на въезде - выезде (нарушены проектная документация 5/2018-П-ПЗУ лист 5, 6 графическая часть, положительное заключение экспертизы от 10.05.2018 N 77-2-1-3-0244-18 лист 11);

- не выполнено устройство кругового проезда с твердым асфальтобетонным покрытием для проезда пожарных машин (по факту покрытие территории выполнено из тротуарной бетонной плитки) (нарушена проектная документация 5/2018-П-ИОС2 лист 7).

По результатам выявленных нарушений обществу (техническому заказчику) выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 22.02.2019 N 01.0022330-5 со сроком устранения до 08.04.2019.

С целью проверки исполнения данного предписания служба на основании распоряжения от 12.04.2019 N 38/ГСН/2138 провела проверку общества, по результатам которой составила акт от 19.04.2019 N 01.002.2330-8 и выдала новое предписание от 19.04.2019 N 01.002.2330-6, зафиксировавшее невыполнение ранее выявленных нарушений, зафиксированных в предписании от 22.02.2019 N 01.0022330-5. Сроком исполнения предписания указано 10.06.2019.

Общество обжаловало предписания службы в арбитражный суд.

Судебные инстанции, руководствуясь пунктами 1, 3, 4, 7, 9, 11, 14 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" (далее - постановление N 54), пунктом 6 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса, пунктом 9 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006), утвержденного приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129, согласились с наличием у службы полномочий по контролю деятельности общества.

Суд установил, что 30.08.2017 общество получило разрешение на строительство объекта капитального строительства N 61-310-913201-2017.

06 сентября 2017 года общество представило в службу извещение N 1 о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства.

Служба завело дело N 01.002.2330, разработала и выдала обществу программу проведения проверок (первая примерная дата проведения проверки установлена с 01.12.2017 по 31.12.2017).

В декабре 2017 года служба провела проверку, по результатам которой составила акт и выдала первое предписание, за неисполнение которого общество привлечено к административной ответственности, выдано новое предписание с новым сроком для устранения выявленных нарушений.

Суд установил систематическое проведение службой проверочных мероприятий по исполнению выданных предписаний, по результатам которых выдавались новые предписания, а дела об административных правонарушениях направлялись для привлечения общества к ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

В рамках настоящего дела суд сослался на проведение службой проверок 22.02.2019 и 19.04.2019, по результатам которых обществу выданы обжалуемые в настоящем деле предписания от 22.02.2019 N 01.002.2330-5 и 19.04.2019 N 01.002.2330-6.

Неисполнение обществом предписания от 22.02.2019 N 01.0022330-5 в установленный в нем срок послужило основанием для составления 19.04.2019 протокола об административном правонарушении N 191163 по части 6 статьи 19.5 Кодекса. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 26.06.2019 по делу N А53-17135/2019, вступившим в законную силу, общество привлечено к ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса.

28 сентября 2018 года департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону уведомил общество о внесении изменений в разрешение на строительство от 30.08.2017 N 61-310-913201-2017 в части изменения сведений об объекте капитального строительства. Внесенными изменения исключено проведение обязательной экспертизы на основании пункта 2 статьи 49 Градостроительного кодекса.

Однако, оценку этому обстоятельству с точки зрения устранения установленной законом обязанности по проведению экспертизы, суд не дал, неполно проверив приводимые обществом доводы в этой части. Нормы права, обязывающие общество подвергать обязательной экспертизе строящийся объект капитального строительства именно на период выдачи обжалуемых в настоящем деле предписаний, суд не указал. Не привел суд в судебных актах и нормы права, регулирующие особенности добровольного волеизъявления (отсутствии возможности такового) об осуществлении строительного надзор за объектами капитального строительства в регулируемый спорными предписаниями период. Доводам общества об устранении с 21.01.2019 обязанности подвергать проектную документацию и строящийся объект строительному надзору дана неполная правовая оценка.

Как следует из материалов дела, общество направляло в службу письма с указанием на внесенные изменения в разрешение на строительство (от 09.10.2018 N 155, 30.01.2019 N13), извещение N 1 о прекращении осуществления государственного строительного контроля от 04.10.2018, в которых просило прекратить осуществление государственного строительного надзора в связи с отсутствием оснований, предусмотренных подпунктом 1 пункта 1 статьи 54 Градостроительного кодекса в измененной с 21.01.2019 редакции.

Письмом от 14.12.2018 N 183 общество уведомило службу о получении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 11.12.2018 N 61- 310-913209-2018.

Отклоняя довод общества о том, что с момента получения извещения от 04.10.2018 N 1 о прекращении осуществления государственного строительного контроля у службы отсутствовали правовые основания для проведения государственного строительного надзора (проверки), суд формально сослался на самостоятельное обращение общества в службу как к контролирующему органу, с извещением о начале строительства после проведения первого проверочного мероприятия, по итогам которого выдано предписание с требованием об устранении выявленных нарушений. Указывая, что у службы отсутствовали правовые основания для снятия с учета объекта капитального строительства, суд не указал нормы права, препятствующие такому волеизъявлению.

При этом суд не оценил довод общества о том, что такие действия службы не соответствуют положениям пункта 1 части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса, статье 2 постановление N 54, статей 4.2, 10.1, 17.14 постановления Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области от 21.01.2019 N 1 "Об утверждении административного регламента осуществления Региональной службой государственного строительного надзора Ростовской области регионального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства на территории Ростовской области" (далее - Административный регламент).

Так, согласно пункту 1 части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса. Аналогичные положения содержатся в статье 2 постановления N 54, статьях 4.2, 10.1 Административного регламента.

Согласно части 7 статьи 54 Градостроительного кодекса не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного Кодексом, а также федерального государственного экологического надзора в отношении объектов, строительство, реконструкция которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в границах особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах, и государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, и при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории.

Соответствует ли строящийся обществом объект таким признакам, суд не установил, неполно проверив довод о необязательности строительного контроля в отношении спорного объекта капитального строительства.

Осуществление государственного строительного надзора прекращается без выдачи заключения о соответствии по заявлению застройщика при внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации или в проектную документацию объекта капитального строительства, исключающих основания для осуществления государственного строительного надзора (подпункт "а" пункта 17.14 Административного регламента).

Следовательно, доводу общество о внесении с 29.09.2018 изменений в проектную документацию объекта капитального строительства, исключивших проведение обязательной экспертизы на основании части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса, применительно к конкретным условиям спорного объекта дана неполная оценка.

29 сентября 2018 года получено отредактированное разрешение на строительство объекта с исключением информации об экспертизе проектной документации. О данных обстоятельствах, как отмечает общество, неоднократно уведомлялась служба (письма от 09.10.2018 N 155, 30.01.2019 N 13, извещение от 04.10.2018 N 1 о прекращении осуществления государственного строительного контроля, в которых общество просило службу прекратить осуществление государственного строительного надзора в связи с отсутствием законных основании для его проведения, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса).

Кроме того, письмом от 14.12.2018 N 183 общество уведомило службу о получении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 11.12.2018 N 61-310-913209-2018 и просило прекратить осуществление государственного строительного надзора в связи с отсутствием предмета надзора.

Эти доводы и доказательства судебные инстанции не оценили, доводу общества о том, что с момента получения извещения от 04.10.2018 N 1 о прекращении осуществления государственного строительного контроля у службы отсутствовали правовые основания для проведения государственного строительного надзора (проверки), предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса, статьей 2 постановления N 54, статьями 4.2 и 10.1 Административного регламента дана неполная оценка.

Суд отметил неоднократное привлечение общества к ответственности за неисполнение предписаний по части 6 статьи 19.5 Кодекса (судебные акты суда первой инстанции по делам N А53-5099/2019, А53-17135/2019, А53-13117/2019 вступили в законную силу, не обжалованы в вышестоящие судебные инстанции). Однако при этом не дана оценка доводу общему об ином правовом регулировании полномочий службы по осуществлению строительного надзора в периоды принятия предписаний в 2018 году, и иных фактических обстоятельствах (объект не сдан в эксплуатацию, проектная документация в тот период не менялась).

Судебные инстанции отметили, что законность вынесенных предписаний, в том числе и спорного предписания от 22.02.2019 N 01.002.2330-5, проверялась в судебном порядке и подтверждена вступившими в законную силу судебными актами; общество привлечено к ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса за невыполнение в установленный срок предписания. Обстоятельства, установленные в названных делах, в том числе и в деле N А53-17135/2019, имеют преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела в соответствии с частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отмечая, что право на привлечение лица к ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса возможно при условии соответствия предписания требованиям закона, суд указал, что судебным актом по делу N А53-17135/2019 предписание от 22.02.2019 N 01.002.2330-5 фактически признано законным.

Между тем, в деле N А53-17135/2019 законность одного из оспариваемых в настоящем деле предписаний (от 22.02.2019 N 01.002.2330-5) не проверялась, а только презюмировалась (предполагалась), пока иное не будет установлено вступившим в законную силу решением суда по заявлению лица, оспорившего соответствующее предписание.

Так, в решении Арбитражного суда Ростовской области от 26.06.2019 по делу N А53-17135/2019 отмечено, что выставленное соответствующим органом в пределах своей компетенции предписание об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации презюмируется законным, пока иное не будет установлено вступившим в законную силу решением суда по заявлению лица, оспорившего соответствующее предписание. Предписание от 22.02.2019 N 01.0022330-5 является законным и обоснованным, поскольку не признано незаконным в судебном порядке, подлежит обязательному выполнению, для исполнения установлен разумный срок.

В настоящем деле суд не вправе давать правовую оценку выданному предписанию, учитывая его обжалование в рамках дела А53-17009/2019 (допущена опечатка, имеется ввиду настоящее дело N А53-17001/2019). Обжалование предписания от 22.02.2019 N 01.0022330-5 в судебном порядке в рамках дела А53-17009/2019 (допущена опечатка, очевидно, имеется ввиду дело N А53-17001/2019) - судебное заседание назначено на 23.07.2019, не может служить препятствием к рассмотрению дела по существу, учитывая сроки привлечения, установленные статьей 4.5 Кодекса, однако, признание предписания незаконным предоставляет заявителю право обратиться в суд с заявлением о пересмотре настоящего судебного акта по новым обстоятельствам.

Таким образом, вывод суда о том, что обстоятельства, установленные в деле N А53-17135/2019, имеют преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела в соответствии с частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является ошибочным.

Кроме того, судом по делу N А53-17135/2019 не устанавливалась недействительность оспариваемого предписания по основаниям его несоответствия положениям пункта 1 части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса, статьи 2 постановления N 54, статей 4.2 и 10.1 Административного регламента, так как вопрос о законности предписания не рассматривался.

Судебные инстанции по делам N А53-5099/2019 и А53-13117/2019, на которые сослался суд по настоящему делу, вопрос недействительности оспариваемых предписаний (от 22.02.2019 N 01.002.2330-5 и 19.04.2019 N 01.002.2330-6) по основаниям их несоответствия положениям указанных норм права также не рассматривали, поскольку предметом государственного строительного надзора и предметом рассмотрения дел являлись иные предписания службы (от 24.10.2018 N 01.002.2330-3 и 17.12.2018 N 01.002.2330-4).

Поскольку выводы судебных инстанций основаны на неполном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц, а суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение для устранения указанных недостатков.

При новом рассмотрении суду следует также обсудить вопрос о соответствии закону требований службы, изложенных в первых пунктах обжалуемых предписаний (в части представления исполнительной документации), уточнить правовые и фактические основания их обжалования обществом в этой части или заявленные по делу требования по названным пунктам предписаний.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.08.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2019 по делу N А53-17001/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

М.В. Посаженников Т.В. Прокофьева