Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности (И.А. Кравец, "Журнал российского права", N 8, август 2003 г.)

Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме
гарантий прав и свобод личности

Две формы конституционного контроля (абстрактный и конкретный) содействуют правовой охране конституции и служат средством обеспечения ее высшей юридической силы, прямого действия, реализации основных прав и свобод личности и поддержания границ конституционных полномочий органов государственной власти. Конституционный контроль - это "внутренний цензор" правовой системы, с помощью которого становятся возможными гармонизация различных отраслей права, их согласование с конституционными принципами в процессе реализации конституции.

Форма конкретного конституционного контроля предполагает существование конкретного дела, не обязательно судебного, в ходе которого возникает вопрос о конституционности применяемого правового акта. В России форма такого контроля используется в двух случаях: когда граждане обращаются с жалобой в Конституционный Суд РФ на нарушение конституционных прав и свобод и когда суды обращаются с запросом о проверке конституционности закона. Граждане и суды не могут обжаловать закон абстрактно, если они не столкнулись с его реализацией в ходе конкретного дела.

Субъекты права обращения с жалобой. Наиболее важное приобретение граждан согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о Конституционном Суде) - право на обращение с жалобой*(1). Механизм гарантий прав и свобод человека и гражданина в условиях формирования новой российской правовой системы обновляется и реформируется в соответствии с новыми конституционными принципами. Эффективность его функционирования определяется широким спектром юридических, экономических и социальных обстоятельств.

Появление конституционной жалобы в России расширило средства защиты прав и свобод, увеличило их альтернативность в механизме юридических гарантий.

Конституция РФ предоставила Конституционному Суду РФ право по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. По существу, это новое право граждан.

Действовавший прежде Закон РСФСР от 12 июля 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР" предусматривал право гражданина обратиться туда с жалобой на неконституционность правоприменительной практики*(2). Жалоба могла быть подана не только гражданами России, но и иностранцами, лицами без гражданства, которые считали, что их основные права, законные интересы нарушены или не защищены вступившим в законную силу окончательным решением суда, другого государственного органа, должностного лица. Особым условием рассмотрения дела о конституционности правоприменительной практики стало принятие оспариваемого решения в соответствии с обыкновением. Помимо этого Конституционный Суд вправе был рассматривать дела по жалобам на акты правоприменения, которые хотя и не были приняты в соответствии с обыкновением, но по своему характеру, значению были способны создать обыкновение правоприменительной практики. Судья Н.В. Витрук не согласен, что отмеченные требования существенно ограничивали право граждан на конституционную жалобу. По его мнению, гражданин имел возможность ставить вопрос о проверке конституционности правоприменительной практики, которая могла выходить далеко за рамки закона или складываться вопреки требованиям закона*(3). Тем самым гражданин мог получить защиту своего конституционного права. Действующий ФКЗ о Конституционном Суде такого права гражданину не предоставляет.

Существенный недостаток положений старого Закона состоял в том, что признание Конституционным Судом неконституционности правоприменительной практики не означало лишения нормы закона, примененного в конкретном деле, юридической силы. Данный закон мог быть отменен только законодателем. Конституционный Суд был вправе ограничить его применение. Постановление Конституционного Суда по жалобе влияло на правоприменительное решение, которое могло быть изменено или отменено. Но для этого необходимо было прямое указание в решении Конституционного Суда.

Действующая Конституция РФ предусмотрела, что порядок проверки конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан должен определяться федеральным законом (ч.4 ст.125). Интерпретация этого положения вызвала спор среди юристов, судей Конституционного Суда. Н.В. Витрук, констатируя отсутствие в действующем российском законодательстве такого федерального закона, считает, что подобный порядок определяется самим Конституционным Судом на основе ФКЗ *(4). Не все юристы придерживаются подобного мнения. Например, Л.В. Лазарев считает, что не следует понимать заключительную фразу ч.4 ст.125 Конституции РФ как необходимость принятия специального федерального закона. По его мнению, роль такого акта играет ФКЗ о Конституционном Суде, а цель упомянутого положения - подчеркнуть федеральный уровень регламентации порядка подачи конституционной жалобы*(5). Спор этот не носит принципиального характера: орган конституционного правосудия не раз уточнял положения данного Закона, восполняя имевшиеся пробелы.

В соответствии с ч.1 ст.96 ФКЗ правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в Федеральном законе. Коллективная жалоба должна удовлетворять требованиям процедуры конкретного конституционного контроля. Если индивидуальную жалобу вправе направить отдельное лицо, то коллективную - группа лиц, каждое из которых обладает правом на подачу жалобы в индивидуальном порядке. Однако отдельное лицо, чье конституционное право нарушено, не вправе выступать от имени группы лиц, в отношении которых отсутствовало конкретное дело, даже если закон затрагивает их конституционные права и свободы*(6). Коллективную жалобу по российскому законодательству не следует смешивать с так называемой народной жалобой, которая не допускается в конституционном судопроизводстве России*(7). Под народной жалобой понимается конституционная жалоба отдельного гражданина в интересах других лиц или группы лиц на нарушение их индивидуальных или коллективных прав.

Правом на обращение с жалобой наряду с российскими гражданами обладают также иностранные граждане и лица без гражданства, хотя в Конституции РФ об этом прямо не говорится. Такой подход вытекает из ч.3 ст.62 Конституции РФ, установившей национальный режим для иностранных граждан. Согласно этой статье иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Конституционный Суд РФ придерживается широкого толкования термина "гражданин", содержащегося в ч.4 ст.125 Конституции РФ и ст.96 ФКЗ о Конституционном Суде: в категорию граждан включаются граждане РФ, иностранные граждане и апатриды.

Широкий смысл стал придаваться конституционным правосудием и понятию "объединение граждан", которое имеет право обратиться с жалобой. К ним Конституционный Суд отнес различные виды общественных объединений, религиозные объединения, экономические объединения (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и др.). Объединение граждан может обратиться с конституционной жалобой на нарушение конституционных прав граждан, а также на нарушение прав самого объединения. В качестве таких объединений могут выступать общества и товарищества, которые являются юридическими лицами и созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами*(8).

В Постановлении 1998 г. Конституционный Суд обоснованно расширил круг субъектов, имеющих право на обращение с жалобой*(9). Так как в жалобе затрагивалась конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы, которая распространяется на всех налогоплательщиков, в том числе на государственные предприятия - юридические лица, Конституционный Суд отметил, что и на государственные предприятия распространяются конституционные принципы и гарантии в той степени, в какой эти принципы и гарантии могут быть к ним применимы (п.2 мотивировочной части). Поэтому жалоба государственного предприятия была признана допустимой.

Отдельные исследователи считают, что в ч.4 ст.125 Конституции РФ содержится исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом на обращение с запросом (все суды Российской Федерации) и жалобой (все индивидуальные и коллективные частные субъекты права) о нарушении конституционных прав и свобод человека*(10). Однако положения этой статьи необходимо рассматривать в системной связи с положениями ФКЗ о Конституционном Суде. Данный Закон закрепляет юридические условия, создающие возможность для расширения круга субъектов, обладающих правом жалобы, по сравнению с ч.4 ст.125 Конституции РФ. Согласно ч.1 ст.96 ФКЗ о Конституционном Суде правом на конституционную жалобу наделены также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

Следовательно, в перспективе этот круг может быть расширен, так как не имеет исчерпывающего характера. В настоящее время к таким лицам относятся Генеральный прокурор РФ*(11), а также Уполномоченный по правам человека*(12). Они относятся к инициаторам только конкретного конституционного контроля, но не вправе инициировать процедуру абстрактного контроля. В соответствии с ч.6 ст.35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Согласно пп.5 п.1 ст.29 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Однако какое-либо практическое влияние на осуществление такого контроля эти должностные лица пока не оказывают. Конституционный Суд не рассматривал дела по жалобе Уполномоченного по правам человека, хотя принял два определения: по жалобе - от 17 октября 2001 г. *(13) и по ходатайству - от 12 марта 2002 г. *(14) В отношении Генерального прокурора РФ в литературе не раз отмечалось, что он не использует данное ему право обращения в Конституционный Суд по вопросу нарушения прав и свобод граждан*(15). Чтобы объяснить прокурорскую безынициативность, необходимо осмыслить различия в формах абстрактного и конкретного контроля.

Конкретное дело всегда связано с правами гражданина или объединения граждан, которые сами могут выступать инициаторами жалобы. Поэтому Генеральный прокурор или Уполномоченный по правам человека реально могут только дублировать подобные обращения граждан и их объединений. В связи с этим потенциальные возможности должностных лиц оказываются невостребованными. По-видимому, для должностных лиц такого уровня власти целесообразнее будет использование процедуры абстрактного контроля. Правом на осуществление этой формы контроля они сейчас не обладают. Тем не менее сложилась практика приглашения Генеральной прокуратуры для участия в делах по жалобам граждан или запросам судов. Как отмечает М.А. Митюков, сложившийся обычай позволяет прокурору изложить свою позицию по поводу конституционности закона после выступлений сторон, экспертов, представителей Президента, палат Федерального Собрания, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда*(16). Тем самым прокуратура участвует в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ. Однако это направление деятельности прокуратуры должно быть более эффективным.

Проблема допустимости жалобы. Условия (критерии) допустимости жалобы определяются ФКЗ о Конституционном Суде, а также в его решениях.

1. Если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан, то для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли в действительности нарушены права гражданина в конкретном деле. Жалоба допустима только в отношении закона, а не какого-либо иного нормативно-правового акта. Подобное толкование закона длительное время господствовало в практике конституционного правосудия. Им может быть федеральный конституционный и федеральный закон, закон субъекта РФ; конституция и устав субъекта РФ также подпадают под отмеченную категорию актов только в случае применения их в конкретном деле.

2. Если имеется конкретное дело, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон, то не имеет значения, каково содержание решений, принятых по делу судом, и рассмотрено ли оно всеми судебными инстанциями. Конкретный контроль по жалобе гражданина возможен не только в связи с судебным делом, но и в том случае, если оспариваемый закон применяется другим уполномоченным на то органом государства или должностным лицом. Следовательно, подача жалобы возможна на любой стадии рассмотрения дела в суде или ином органе, применяющем закон.

3. Если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, то он может быть оспорен только в той части, которая применена или подлежит применению в деле заявителя. Если заявитель в жалобе оспаривает более широкий круг положений закона, чем те, которые применялись или подлежали применению, Конституционный Суд признает жалобу допустимой только в определенной части. Если же конституционные вопросы, поставленные в жалобе, были разрешены в ранее принятом постановлении, сохраняющем свою силу, жалоба признается не подлежащей дальнейшему рассмотрению. В таком случае Конституционный Суд принимает "отказное" определение по жалобе. Причем оно может иметь положительное содержание, если заявитель просит признать неконституционными положения закона, аналогичные тем, которые уже были признаны не соответствующими Конституции РФ. В этом случае Конституционный Суд указывает на невозможность применения подобных положений, которые нуждаются в отмене компетентными органами.

Помимо отмеченных критериев допустимости жалобы, Конституционный Суд может высказать свое мнение в постановлении или в "отказном" определении, тем самым сформировав правовую позицию о ее допустимости. Так, в Постановлении от 25 апреля 1995 г. Суд указал, что гражданин вправе обратиться в орган конституционной юстиции, если полагает, что имеет место неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции РФ закон, затрагивающий его конституционные права и свободы*(17). Дефекты закона (неточность или неясность формулировок, пробелы) также могут приводить в процессе правоприменения к нарушениям конституционных прав и свобод. Поэтому может быть признана неконституционной практика применения такого закона.

В Определении от 15 ноября 2001 г. N 243-О Конституционный Суд РФ уточнил один из критериев допустимости жалобы*(18). В стаж работы судьи, по мнению гражданина А.Е. Павлова, обратившегося с жалобой, должно быть включено время работы в качестве адвоката и после ухода судьи в отставку в связи с прекращением срока его полномочий. В статье 7 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" нет прямого указания, что в стаж работы судьи включается время работы адвокатом до назначения его на должность судьи, как об этом прямо сказано в абз. втором п.1 ст.19 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 21 июня 1995 г. Гражданин А.Е. Павлов полагал, что невключение в стаж работы судьи работы в качестве адвоката после ухода судьи в отставку значительно снижает уровень его социального обеспечения и нарушает части 1 и 2 ст.39 Конституции РФ.

Определение видов работ по юридической профессии, подлежащих включению в стаж работы в должности судьи, установление специального порядка его исчисления, по мнению Суда, зависят от специфики рода и характера деятельности судьи и не нарушают принцип равенства граждан перед законом.

Оценив положения двух законов, Суд констатировал отсутствие неопределенности в понимании оспариваемых положений. В стаж работы, учитываемый при исчислении размера ежемесячного пожизненного содержания, включается лишь время работы адвокатом до назначения на должность судьи, а не после оставления этой должности. Не затрагивают оспариваемые нормы, по мнению Суда, и права заявителя на социальное обеспечение, ибо он вправе по своему усмотрению выбирать форму социального обеспечения - в виде государственной пенсии либо в виде ежемесячного пожизненного содержания судьи в отставке.

Следовательно, анализ данного Определения показывает, что жалоба недопустима, если отсутствует неопределенность в понимании оспариваемых положений. Особенности публично-правового статуса лица не дают ему права апеллировать к принципу равенства граждан перед законом, а также когда реальное право (в данном случае право на социальное обеспечение) не нарушено или не затрагивается оспариваемыми нормами.

Жалоба не может быть принята к рассмотрению, как следует из Определения Конституционного Суда от 21 декабря 2001 г. N 299-О, если обжалуемый закон (Уголовный кодекс РФ) предоставляет судебным органам право оценивать признаки объективной стороны предусмотренных статьей УК РФ (ст.228) составов преступлений и конкретизировать содержание их применительно к отдельным правоприменительным ситуациям*(19). В Определении было указано, что Конституционный Суд РФ не вправе определять основания, необходимые для принятия того или иного правоприменительного решения, и оценивать его соответствие Конституции РФ. Тем самым законодательно установленное право суда на судейское усмотрение при разрешении уголовных дел не может быть рассмотрено Конституционным Судом на предмет соответствия Конституции России.

Длительное время в деятельности Конституционного Суда применялось формально-юридическое толкование термина "закон", содержащегося в ч.4 ст.125 Конституции РФ и ст.97 ФКЗ о Конституционном Суде. Подобное толкование распространялось и на термин "закон", употребляемый в отношении запроса судов согласно ст.102 ФКЗ. Формальное понимание закона (закон в формальном смысле) означало, что под ним понимались нормативно-правовые акты законодательного происхождения, принятые федеральным или региональными парламентами.

Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. внесло существенные коррективы в прежнее понимание термина "закон"*(20). Формальное понимание закона было расширено и дополнено материальным пониманием. Конституционный Суд признал подлежащими контролю постановления Государственной Думы об амнистии, так как "должна гарантироваться защита и против принимаемых с нарушением принципов правового государства актов об амнистии".

В Постановлении Конституционного Суда было указано, что постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативно-правовым актом в сравнении с ее постановлениями по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принимаемые Государственной Думой постановления об амнистии отличаются от законов, они имеют особую конституционную природу.

Во-первых, исходя из пункта "о" ст.71, относящего амнистию к ведению Российской Федерации, и ч.1 ст.76 Конституции РФ, Суд не исключил право федерального законодателя принять закон об общих условиях осуществления амнистии, хотя издание такого закона не является необходимым и обязательным. Во-вторых, в отсутствие такого закона именно нормативные предписания, содержащиеся в постановлении об амнистии, могут и должны выполнять функцию законодательного регулирования. В-третьих, все другие акты Государственной Думы, которые в соответствии со ст.103 Конституции РФ также принимаются в форме постановлений, имеют принципиально иной характер, являются индивидуальными правовыми актами. В-четвертых, постановление Государственной Думы об амнистии допускает отказ от реализации ранее примененных или подлежавших применению (в отношении названных в данном акте категорий лиц и преступных деяний) норм Уголовного кодекса РФ. А это не может быть осуществлено нормативным актом, не приравненным по уровню к закону, поскольку акты ниже уровня закона не должны ему противоречить, препятствуя его применению.

Таким образом, расширенное толкование термина "закон" в отношении подконтрольных Конституционному Суду актов привело к тому, что нормативные постановления Государственной Думы (какими являются акты об амнистии) стали признаваться законами в материальном смысле.

Пределы и последствия контроля по жалобе. Важным при обращении с конституционной жалобой является учет пределов проверки конституционности оспариваемого закона. Они аналогичны тем, что установлены ст.86 ФКЗ о Конституционном Суде для проверки конституционности нормативных актов и договоров. Поэтому гражданин может требовать проверки конституционности закона по содержанию норм, форме акта; по порядку подписания, принятия, опубликования и введения в действие; с точки зрения принципа разделения властей, установленного Конституцией РФ, а также разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и входящих в ее состав субъектов. Если оспариваемый закон принят до вступления в действие Конституции РФ, то пределы проверки на предмет его конституционности ограничены содержанием норм.

Рассмотрение жалобы гражданина Конституционным Судом оканчивается вынесением одного из двух решений: 1) закон или отдельные его положения признаются соответствующими Конституции РФ; 2) закон или отдельные его положения признаются не соответствующими Конституции РФ. Принятые за период с 1995 по 2002 год решения по жалобам показывают, что Конституционный Суд в одном и том же постановлении признавал одни положения закона неконституционными, а другие - конституционными; признавал неконституционной практику применения норм закона; не противоречащими Конституции РФ положения закона, которые не подлежат применению по отношению к определенным субъектам права (например, в Постановлении от 23 ноября 1999 г. N 16-П*(21) о проверке ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"). Данное постановление породило проблему: Суд может прекратить действие норм закона без признания их не соответствующими Конституции РФ. Не является ли это конституционной аномалией?

Признание неконституционным закона, примененного в конкретном деле, влечет за собой обязательный пересмотр данного дела компетентным органом в обычном порядке (ч.2 ст.100 ФКЗ о Конституционном Суде). Пересмотру подлежит не только дело, рассмотренное судом, но и другим уполномоченным органом в обычном порядке, определенном для судов в УПК, ГПК, АПК, а для других органов - в актах, регламентирующих их порядок деятельности. Отказ органа пересмотреть решение, основанное на неконституционном законе, - грубое нарушение ФКЗ о Конституционном Суде. Не являлась законной при этом ссылка на отсутствие в процессуальном законодательстве норм, аналогичных ч.2 ст.100 ФКЗ о Конституционном Суде. Длительное время российское процессуальное законодательство не предусматривало порядок пересмотра судебных решений, приговоров, постановлений, в основу которых был положен акт, признанный впоследствии неконституционным. Поэтому в исследованиях ставился резонный вопрос: в каком порядке должны пересматриваться такие решения?*(22) Вместе с тем юридическая сила федерального конституционного закона выше, чем различных процессуальных кодексов. В связи с этим судам надлежало руководствоваться положением ч.2 ст.100 ФКЗ о Конституционном Суде как достаточным для пересмотра дела. В Определении от 14 января 1999 г. Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой "пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам"*(23).

После принятия новых Уголовно-процессуального и Арбитражного процессуального кодексов в процессуальном законодательстве был зафиксирован порядок пересмотра судебных решений, в основу которых был положен акт, признанный впоследствии неконституционным. Только новый Гражданский процессуальный кодекс 2002 г. прямо не закрепил подобный порядок. Правда, в новом процессуальном законодательстве не был применен единообразный подход к регулированию такого порядка. УПК РФ 2001 г. рассматривает факт признания неконституционным закона, примененного судом в данном уголовном деле, к новым обстоятельствам как основание возобновления производства по уголовному делу (п.1 ч.4 ст.413). Новый АПК РФ 2002 г. к основаниям пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам отнес "признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации" (п.6 ст.311).

Следовательно, различие заключается в том, что факт признания неконституционным закона в одном случае (УПК РФ) определяется как новое обстоятельство, а в другом (АПК РФ) - как вновь открывшееся обстоятельство. В отличие от других процессуальных кодексов новый ГПК 2002 г. указал только общее основание для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решения или определения суда, вступивших в законную силу. Таким основанием является отмена решения, приговора или определения суда либо постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия решения или определения суда (п.4 ч.2 ст.392). Для других правоприменительных органов признание акта неконституционным означает невозможность его применения при новом рассмотрении дела.

Ограничения, связанные с конкретным нормоконтролем, породили следующую проблему. Первоначальное толкование предполагало, что обжаловать можно только такой вид правового акта, как закон, притом затрагивающий конституционные права и свободы. После Постановления Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. под понятие "закон" стали подводиться постановления Государственной Думы об амнистии. Вместе с тем новое понимание термина "закон" не решило проблему подконтрольности Конституционному Суду в порядке конкретного нормоконтроля других нормативно-правовых актов, являющихся законами в материальном смысле слова. Так, в российской правовой системе значительный удельный вес занимает указное нормотворчество Президента РФ и, в частности, указы с временной силой закона. Подобные акты длительное время не могли быть обжалованы гражданами ни в орган конституционной юстиции, ни в Верховный Суд РФ в силу ст.116 старого ГПК. Такой пробел справедливо рассматривался как ограничение конституционного права на судебную защиту. ГПК 2002 г. восполнил существовавший пробел, и в настоящее время согласно п.2 ч.1 ст.27 ГПК Верховный Суд РФ вправе рассматривать в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти (министерств, ведомств, Центрального банка РФ), затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Если нормативные акты Центрального банка РФ ограничивают права юридических лиц, возлагая на них дополнительные расходы, они также подлежат обжалованию в Верховный Суд РФ*(24). Подобные дела отнесены к делам, возникающим из публичных правоотношений, и рассматриваются по специальной процедуре в соответствии с положениями гл.24 ГПК.

Жалоба граждан и других лиц в Конституционный Суд РФ является самостоятельным средством защиты конституционных прав и свобод. Однако оно имеет правовые связи с другими элементами механизма обеспечения прав и свобод личности. Следует различать и понимать взаимосвязь между конституционной жалобой и жалобой в суд общей юрисдикции на решения и действия, нарушающие права и свободы граждан*(25). Порядок подачи и предмет жалобы граждан в суд общей юрисдикции регулируются Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.)*(26).

Жалоба в суд общей юрисдикции касается решений и действий правоприменительного характера, в результате которых нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия для их осуществления; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он привлечен к какой-либо ответственности. Жалоба в суд общей юрисдикции может быть тем конкретным делом, которое дает право задействовать механизм конституционной жалобы. Если жалоба в суд общей юрисдикции оспаривает правоприменительные акты (или действия) как незаконные, то конституционная жалоба оспаривает особую форму нормативно-правового акта - закон, то есть в конечном счете деятельность законодательных органов государственной власти как неконституционную. Институт обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, может быть использован для пересмотра решений иных (кроме судов) правоприменительных органов, основанных на неконституционных положениях закона.

Граждане и их объединения свое право на конституционную жалобу используют пока недостаточно. За 1995-2001 гг. всего рассмотрено 60 дел о проверке конституционности по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан*(27). Предстоит весьма сложный и длительный процесс освоения нового права, прежде чем механизм защиты прав и свобод заработает более эффективно.

И.А. Кравец,

заместитель директора по науке

Новосибирского юридического института Томского госуниверситета,

доцент, старший научный сотрудник Института философии и права

Сибирского отделения РАН, доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 8, август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1447. Большое внимание исследованию конституционной жалобы уделено в работах: Лазарев Л.В. Гражданин и Конституционный Суд // Российская Федерация. 1995. N 18. С.55-57; Тиунов О.И. О решениях Конституционного Суда Российской Федерации в связи с жалобами граждан на нарушение их конституционных прав и свобод // Российский юридический журнал. 1996. N 2. С.48-62; Овсепян Ж.И. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации // Российская юстиция. 1996. N 1. С.10-12; Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998; Кравец И.А. Конституционная жалоба в механизме гарантий прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Проблемы развития и совершенствования российского законодательства: Сб. статей / Под ред. В.Ф. Воловича. Ч.1. Томск, 1999. С.101-105.

*(2) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 30. Ст.1017.

*(3) См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998. С.299.

*(4) См.: Там же. С.300.

*(5) См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С.87.

*(6) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст.708.

*(7) См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С.236.

*(8) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст.5202.

*(9) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст.5211.

*(10) См.: Абросимова Е. Проблемы свободного доступа к правосудию в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. N 3. С.174.

*(11) См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст.4472.

*(12) См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст.1011.

*(13) См.: Определение КС РФ от 17 октября 2001 г. "По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Н.Н. Чипурды частью второй статьи 336 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР" // СЗ РФ. 2001. N 50. Ст.4821.

*(14) См.: Определение КС РФ от 12 марта 2002 г. N 40-О "По ходатайству Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 года по делу о проверке Постановления Государственной Думы "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" // СЗ РФ. 2002. N 20. Ст.1914.

*(15) См.: Осипян С. Система защиты конституционной законности в сфере федеративных отношений: предпосылки и реальность // Право и жизнь. М., 2000. N 30. С.57.

*(16) См.: Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия. Томск, 1999. С.181.

*(17) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой" // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст.1708.

*(18) См.: Определение КС РФ от 15 ноября 2001 г. N 243-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Павлова Алексея Ефимовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и статьи 7 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" // ВКС РФ. 2002. N 2.

*(19) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2001 г. N 299-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Нащекина Константина Игоревича на нарушение его конституционных прав частями первой, третьей и четвертой статьи 228 Уголовного кодекса Российской Федерации" // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. Дайджест. М., 2002. N 3. С.83-86.

*(20) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. "По делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-III ГД "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст.3059.

*(21) См.: СЗ РФ. 1999. N 51. Ст.6363.

*(22) См.: Уткина И. Новые подходы к определению понятия вновь открывшихся обстоятельств // Право и жизнь. М., 1999. N 22. С.27.

*(23) Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1999 / Отв. ред. Т.Г. Морщакова. М., 2000. С.219.

*(24) См.: Рыжаков А.П. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ. М., 2003. С.73.

*(25) В юридической литературе предлагается деление обращений граждан, имеющих целью защиту их прав, свобод и законных интересов, на две группы: 1) жалобы и заявления в органы законодательной или исполнительной власти; 2) исковые заявления и жалобы в судебные органы. См.: Лучин В.О., Доронина О.Н. Указ. соч. С.14.

*(26) См.: Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст.685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст.4970.

*(27) См.: Деятельность Конституционного Суда РФ в цифрах (ноябрь 1991 г. - июль 2001 г.) // Российская юстиция. 2001. N 10. С.43.