Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июня 2020 г. N Ф08-1125/20 по делу N А32-29782/2019

г. Краснодар

09 июня 2020 г.

Дело N А32-29782/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 июня 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "СВП" (ИНН 2308136470, ОГРН 1072308010730) - Клочко В.А. (доверенность от 11.06.2019), от заинтересованных лиц - администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799) - Вострецовой Я. Ю. (доверенность от 24.12.2019), Департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310133029, ОГРН 1082310016580) - Вареникова Н.Н. (доверенность от 14.02.2020), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СВП" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2019 по делу N А32-29782/2019, установил следующее.

ООО "СВП" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрации) и Департаменту транспорта и дорожного хозяйства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) о признании недействительным приказа департамента от 19.06.2019 N 102 "Об отмене и изменении муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар" (далее - приказ N 102) в части: отмены с 31.12.2019 муниципального маршрута регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар (вид транспортных средств - автобус) N 183А ("Поселок Березовый - станица Елизаветинская, ул. Восточная"); изменения с 31.12.2019 схемы движения муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар N 121А ("Коттеджный поселок "Вишневый сад"" - Мегацентр "Красная площадь" - хутор Черников") и N 4 ("Микрорайон "Губернский"" - гипермаркет "Лента"); обязании департамента в течение десяти дней с момента вступления решения суда в законную силу отменить приказ N 102 в указанной части (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 02.10.2019 заявленные требования удовлетворены в части. Признан недействительным приказ N 102 в части: отмены с 31.12.2019 муниципального маршрута регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар (вид транспортных средств - автобус) N 183А (поселок Березовый - станица Елизаветинская, ул. Восточная"); изменения с 31.12.2019 схемы движения муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар N 121А ("Коттеджный поселок "Вишневый сад" - Мегацентр "Красная площадь" - хутор Черников") и N 4 ("Микрорайон "Губернский"" - гипермаркет "Лента"). В удовлетворении требования об обязании департамента в течение десяти дней с момента вступления решения суда в законную силу отменить приказ N 102 в обжалуемой части отказано.

В остальной части принял отказ от заявленных требований и производство по делу прекращено. С департамента в пользу общества взыскано 3 тыс. рублей судебных расходов по оплате государственной пошлины.

Судебный акт мотивирован тем, что внесение изменений в постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 26.09.2016 N 4541 "Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в границах муниципального образования город Краснодар на 2016 - 2020 годы" (далее - постановление N 4541) не влечет автоматическое аннулирование ранее выданных обществу свидетельств на осуществлении перевозок, поскольку положения части 3 статьи 12 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) обязывают департамент в случае отсутствия согласования изменения сроков перевозчиком принимать решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута не позднее, чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока действия свидетельства, которое вступает в силу только по окончании срока действия такого свидетельства.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 30.12.2019 решение суда от 02.10.2019 в обжалуемой части отменено. Обществу отказано в удовлетворении требований о признании недействительным приказа N 102 в части отмены с 31.12.2019 муниципального маршрута регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар (вид транспортных средств - автобус) N 183А ("Поселок Березовый - станица Елизаветинская, ул. Восточная"); изменения с 31.12.2019 схемы движения муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар N 121А ("Коттеджный поселок "Вишневый сад"" - Мегацентр "Красная площадь" - хутор Черников") и N 4 ("Микрорайон "Губернский"" - гипермаркет "Лента").

Судебный акт мотивирован тем, что правоотношения по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по маршрутам N 121А, 183А и 4 между администрацией и обществом на осуществление регулярных пассажирских перевозок возникли до внесения изменения в редакцию части 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ и внесения пункта 16.1 в Порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа в границах муниципального образования город Краснодар, утвержденного постановлением администрации муниципального округа город Краснодар от 02.11.2016 N 5280 (далее - Порядок N 5280). Решение об отмене автобусного маршрута N 183А принималось в порядке части 5 статьи 39 Закона N 220-ФЗ, а не части 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ. Права общества приказом N 102 не нарушены.

В кассационной жалобе общество просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда оставить в силе.

Заявитель кассационной жалобы указывает на наличие доказательств отказа обществу в согласовании изменения маршрутов N 4 и 121А, отмены маршрута N 183А. Документ планирования от 26.09.2016 не предусматривал отмену и изменение спорных маршрутов. Вывод суда апелляционной инстанции о возможности уполномоченного органа в любое время в течение действия свидетельств на осуществление маршрутных перевозок изменить или отменить маршруты всего лишь известив перевозчика об отмене (изменении) маршрута за 2018 дней является неверным. Положения Порядка N 5280 должны применяться с учетом положений части 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ.

В нарушение требований Закона N 220-ФЗ при наличии отказа общества в согласовании меньших сроков, чем те, которые указаны в свидетельствах об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, заканчивающих свое действие в 2023 году, документом планирования запланирован, а приказом N 102 отменен маршрут N 183А и изменены маршруты N 121А и 4. На момент принятия департаментом решения об отмене и изменении спорных маршрутов Закон N 220-ФЗ существовал в действующей редакции. Обстоятельства дела N А32-35460/2017 отличны от рассматриваемого.

В отзыве на кассационную жалобу департамент просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения как законный и обоснованный, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, считает, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что общество зарегистрировано в качестве юридического лица и осуществляет регулярные пассажирские перевозки в границах муниципального образования город Краснодар (вид транспортного средства - автобус) на основании лицензии от 14.06.2019 N АК-23-001629:

- по муниципальному маршруту регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар N 4 ("Микрорайон "Губернский"" - гипермаркет "Лента") на основании свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 000001 N 000026, действительного с 01.01.2018 по 01.01.2023 (регистрационный номер в реестре маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар - 34);

- по муниципальному маршруту регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар N 121А ("Коттеджный поселок "Вишневый сад"" - Мегацентр "Красная площадь" - хутор "Черников") на основании свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 000001 N 000017, действительного с 01.01.2018 по 01.01.2023 (регистрационный номер в реестре маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар - 110);

- по муниципальному маршруту регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар N 183А ("Поселок Березовый - станица Елизаветинская, ул. Восточная") на основании свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 000001 N 000071, действительного с 16.08.2018 по 15.08.2023 (регистрационный номер в реестре маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар - 145).

Департамент издал приказ N 102 об отмене маршрута N 183А и изменении маршрутов N 4 и 121А.

Общество обжаловало приказ департамента в названной части в арбитражный суд.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Законом N 220-ФЗ.

Частью 1 статьи 11 Закона N 220-ФЗ установлено, что муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

В соответствии с положениями пунктов 3, 7 части 1 статьи 3, части 1 статьи 11, части 1 статьи 12, части 1 статьи 14, части 1 статьи 25, части 1 статьи 26 Закона N 220-ФЗ органы местного самоуправления в сфере организации регулярных перевозок наделены полномочиями по установлению, изменению, отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок; определению порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок; ведению соответствующих реестров муниципальных маршрутов регулярных перевозок, в которых отражаются сведения об установлении, изменении, отмене муниципальных маршрутов; организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам путем заключения муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В силу части 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений Закона N 220-ФЗ:

в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя либо муниципальными нормативными правовыми актами; в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Если меньшие сроки не согласованы с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или уполномоченным участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, в течение срока действия такого свидетельства решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута по инициативе установивших его уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления принимается не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока действия такого свидетельства и вступает в силу по окончании срока действия такого свидетельства (часть 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ).

В течение шестидесяти дней со дня принятия уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления предусмотренного частью 3 настоящей статьи решения об изменении муниципального маршрута регулярных перевозок, межмуниципального маршрута регулярных перевозок юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, уполномоченный участник договора простого товарищества, которым выданы свидетельства об осуществлении перевозок по данным маршрутам, обязаны обратиться в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления с заявлениями о продлении действия таких свидетельств и карт данных маршрутов на следующий срок в соответствии с принятым решением (часть 3.1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ).

Муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются отмененными со дня исключения сведений о данных маршрутах соответственно из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок, реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (часть 4 статьи 12 Закона N 220-ФЗ).

Порядок N 5280 разработан в соответствии с Законом N 220-ФЗ, Законом Краснодарского края от 07.07.99 N 193-КЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Краснодарском крае" и регулирует вопросы установления, изменения муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа в границах муниципального образования город Краснодар, изменения маршрутных графиков на маршрутах регулярных перевозок, отмены маршрутов регулярных перевозок (пункт 1).

Согласно пункту 4 Порядка N 5280 решение об установлении, изменении маршрута регулярных перевозок, изменении маршрутных графиков на маршрутах регулярных перевозок принимается департаментом транспорта на основании:

а) потребности населения в перевозках, подтвержденной обследованием пассажиропотока, с учетом технико-экономического обоснования целесообразности их установления (в том числе при введении в эксплуатацию новых жилых зон и массивов или их сносе, изменении дорожной и градостроительной ситуации, создании либо ликвидации крупных предприятий торговли, медицинских учреждений, спортивных объектов, баз отдыха и иных социально значимых и культурных объектов), возможности обеспечения безопасных условий перевозки; б) обоснованных предложений органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества; в) обращений физических лиц или коллективных обращений физических лиц по существу Порядка в рамках постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 10.02.2015 N 915 "О порядке рассмотрения обращений граждан в администрации муниципального образования город Краснодар".

Решение об установлении, изменении маршрута регулярных перевозок, изменении маршрутных графиков на маршруте регулярных перевозок может приниматься департаментом транспорта по собственной инициативе, на основании следующих документов: в случае установления маршрута регулярных перевозок - согласно подпунктам "б", "в" пункта 6, подпунктам "б", "е", "и" пункта 6.1 раздела II Порядка, в случае изменения маршрута регулярных перевозок - согласно подпункту "б" пункта 7, подпунктам "д", "е" пункта 7.1 раздела II Порядка; - в случае изменения маршрутных графиков на маршруте регулярных перевозок - согласно подпункту "б" пункта 8, подпункту "г" пункта 8.1 раздела II Порядка.

Пунктом 11 Порядка N 5280 установлено, что в целях подготовки решения об установлении, изменении маршрута регулярных перевозок департамент транспорта организует комиссионное обследование маршрутов регулярных перевозок.

Комиссия по обследованию муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар осуществляет свою деятельность на основании Положения о комиссии по обследованию муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар согласно приложению N 1 к Порядку. По результатам комиссионного обследования маршрутов регулярных перевозок комиссией составляется акт комиссионного обследования муниципального маршрута регулярных перевозок согласно приложению N 2 к Порядку.

Согласно пункту 12 Порядка N 5280 по итогам рассмотрения заявления об установлении, изменении маршрута регулярных перевозок, изменении маршрутных графиков на маршруте регулярных перевозок и приложенных к нему документов в соответствии с пунктами 6.1, 7.1, 8.1 раздела II Порядка департаментом транспорта в срок, не превышающий тридцати дней со дня приема заявления и приложенных к нему документов принимается решение: а) об установлении, изменении маршрута регулярных перевозок, изменении маршрутных графиков на маршруте регулярных перевозок.

При этом в случае принятия решения об изменении маршрутных графиков на маршруте регулярных перевозок класс транспортных средств на дополнительные маршрутные графики определяется с учетом: характеристик транспортных средств, влияющих на качество регулярных перевозок, если такие характеристики предусмотрены муниципальным контрактом, требованиями к осуществлению регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам либо конкурсной заявкой юридического лица, индивидуального предпринимателя или уполномоченного участника договора простого товарищества; изменений пассажиропотока на маршруте регулярных перевозок, исключающих использование транспортных средств с превышением номинальной вместимости; вместимости используемых транспортных средств; б) об отказе в установлении, изменении маршрута регулярных перевозок, изменении маршрутных графиков на маршруте регулярных перевозок.

В случае принятия решения об установлении, изменении маршрута регулярных перевозок, изменении маршрутных графиков на маршруте регулярных перевозок департамент транспорта в течение трех рабочих дней со дня принятия решения вносит сведения об установлении, изменении маршрута регулярных перевозок, изменении маршрутных графиков на маршруте регулярных перевозок в реестр (пункт 14 Порядка N 5280).

Пункты 16.1 и 16.2 Порядка N 5280 предусматривают, что если меньшие сроки не согласованы с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или уполномоченным участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, в течение срока действия такого свидетельства решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута регулярных перевозок по инициативе департамента транспорта принимается не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока действия такого свидетельства и вступает в силу по окончании срока действия такого свидетельства. В течение шестидесяти дней со дня принятия департаментом транспорта предусмотренного пунктом 16.1 раздела II Порядка решения об изменении маршрута регулярных перевозок юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, уполномоченный участник договора простого товарищества, которым выданы свидетельства об осуществлении перевозок по данным маршрутам, обязаны обратиться в департамент транспорта с заявлениями о продлении действия таких свидетельств и карт данных маршрутов на следующий срок в соответствии с принятым решением.

Предложения по отмене маршрута регулярных перевозок могут вноситься в департамент транспорта органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, уполномоченным участником договора простого товарищества (пункт 18 Порядка N 5280).

В соответствии с пунктом 15 Порядка N 5280 основанием для отмены маршрута регулярных перевозок является: отсутствие потребности населения в перевозках (отсутствие устойчивого пассажиропотока), если количество пассажиров, следующих из начального в конечный остановочный пункт составляет менее 25 процентов от вместимости транспортного средства; мероприятия по развитию маршрутов регулярных перевозок с учетом разработанной мультимодальной транспортной модели для определения объема пассажиропотоков и оптимизации маршрутной сети общественного транспорта муниципального образования город Краснодар; отсутствие возможности обеспечить безопасность движения на маршруте регулярных перевозок; получение от государственных или судебных органов соответствующего предписания (вступившего в законную силу решения) об отмене маршрута регулярных перевозок; расторжение договора, наличие которого явилось основанием для выдачи юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю карт маршрута регулярных перевозок в соответствии с частью 3 статьи 39 Закона N 220-ФЗ до окончания их срока действия, либо это юридическое лицо или этот индивидуальный предприниматель отказались от осуществления регулярных перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок; признание несостоявшимся открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок в связи с тем, что по окончании срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе не подано ни одной такой заявки или по результатам рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе все такие заявки были признаны не соответствующими требованиям конкурсной документации.

Принятие решения об отмене маршрута регулярных перевозок и обоснование целесообразности его принятия осуществляется департаментом транспорта на основании следующих документов: актов обследования пассажиропотока (листов опроса населения) в случае отмены маршрута регулярных перевозок по подпункту "а" пункта 19 раздела III Порядка; заключения об оптимизации маршрутной сети общественного транспорта муниципального образования город Краснодар (подготовленного по результатам данных, разработанных мультимодальной транспортной моделью) в случае отмены маршрута регулярных перевозок по подпункту "б" пункта 19 раздела III Порядка; акта обследования дорожных условий маршрута регулярных перевозок в случае отмены маршрута регулярных перевозок по подпункту "в" пункта 19 раздела III Порядка; предписания (вступившего в законную силу решения) об отмене маршрута регулярных перевозок полученного от государственных или судебных органов в случае отмены маршрута регулярных перевозок по подпункту "г" пункта 19 раздела III Порядка (пункт 20 Порядка N 5280).

Решение об отмене маршрута регулярных перевозок может быть принято в случае, если в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута, в соответствии с Законом N 220-ФЗ (пункт 21 Порядка N 5280).

Департамент транспорта обязан уведомить об указанном решении юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту регулярных перевозок, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу (пункт 23 Порядка N 5280).

Судебные инстанции установили, что департамент проводит оптимизацию маршрутной сети общественного транспорта муниципального образования город Краснодар в рамках исполнения постановления N 4541. Основными целями оптимизации маршрутной является уменьшение транспортной нагрузки на основные магистральные улицы города Краснодара за счёт проведения мероприятий, направленных на снижение дублирования маршрутов и обеспечения приоритетных условий движения общественного транспорта большой вместимости (включая трамвайные и троллейбусные маршруты).

Постановление N 4541 в редакции от 26.09.2016 не предусматривало отмену и изменение спорных маршрутов. В связи с этим обществу выданы свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 000001 N 000140, 000081 и 000071 сроком действия до 2023 года.

Вместе с тем, 14.06.2019 администрация вынесла постановление N 2588 "О внесении изменений в постановление N 4541" (постановление N 2588), которым предусмотрена отмена с 31.12.2019 муниципального маршрута регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар (вид транспортных средств - автобус) N 183А ("Поселок Березовый - станица Елизаветинская, ул. Восточная") (пункт 35 Приложения N 2) и изменение с 31.12.2019 схемы движения муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар N 121А ("Коттеджный поселок "Вишневый сад"" - Мегацентр "Красная площадь" - хутор Черников") (пункт 36 Приложения N 2) и N 4 ("Микрорайон "Губернский"" - гипермаркет "Лента") (пункт 35 Приложения N 2).

Департамент по исполнение постановления N 2588 издал приказ N 102, которым с 31.12.2019 отменил маршрут N 183А. В отношении маршрутов N 4 и 121А указано на необходимость переоформить свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок.

Департамент письмом от 20.06.2019 N 6760/39 довел до сведения общества об отмене и изменении маршрутов регулярных перевозок, которое оно получило 24.06.2019. Заместитель директора общества в тексте письма указал, что с учетом части 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ не согласовывает более ранние срок изменения и отмены маршрутов.

Отклоняя доводы администрации и департамента том, что отмена свидетельств об осуществлении регулярных перевозок, выданных без проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок на основании заключенных с органом местного самоуправления договоров об осуществлении регулярных перевозок, порождает право заинтересованных лиц на отмену маршрутов регулярных перевозок, а также изменение пути следования (схемы движения) муниципальных маршрутов регулярных перевозок, и отмена самих свидетельств об осуществлении регулярных перевозок, выданных без проведения открытого конкурса, возможна на основании части 4 статьи 39 Закона N 220-ФЗ вследствие их выдачи без проведения процедуры открытого конкурса в так называемый "переходный период", что допускает при принятии решения об отмене маршрута регулярных перевозок только условие по извещению перевозчика за 180 дней до вступления такого решения в силу, суд первой инстанции исходил из следующего.

Положения статьи 39 Закона N 220-ФЗ направлены на обеспечение реализации положений Закона N 220-ФЗ, предусматривающего как выдачу свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по результатам открытого конкурса, так и выдачу свидетельств об осуществлении регулярных перевозок лицам, осуществляющим на момент вступления в силу данного закона, перевозки по маршрутам регулярных перевозок на основании заключенных с органом местного самоуправления договоров об осуществлении регулярных перевозок

Согласно части 5 статьи 39 Закона N 220-ФЗ указанные в части 4 статьи 39 Закона N 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 статьи 39 Закона N 220-ФЗ. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть уведомлены об отмене маршрута регулярных перевозок, изменении вида регулярных перевозок не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня вступления соответствующего решения в силу.

Анализируя эту норму, суд первой инстанции отметил, что если документом планирования, принятым до даты выдачи свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту, запланировано изменение, либо отмена данного маршрута, то свидетельства об осуществлении перевозок могут выдаваться до указанной в документе планирования даты, то есть на срок менее пяти лет. Кроме того, законодатель предусмотрел обязанность административного органа уведомить перевозчика об отмене маршрута регулярных перевозок, изменении вида регулярных перевозок не позднее, чем за сто восемьдесят дней до дня вступления соответствующего решения в силу. Такой вывод согласуется с частью 5 статьи 19 Закона N 220-ФЗ,

При этом суд первой инстанции указал, что исходя из правовой природы оснований отмены (замены, изменения маршрута следования) свидетельств об осуществлении регулярных перевозок, выданных по результатам открытого конкурса, ничем не отличаются от оснований выдачи (замены, изменения) свидетельств об осуществлении регулярных перевозок, выданных без проведения открытого конкурса на основании заключенных с органом местного самоуправления договоров об осуществлении регулярных перевозок, что следует из части 5.1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ.

Отклоняя ссылки департамента на исследования пассажиропотока маршрутно-транспортной сети муниципального образования город Краснодар с 10.11.2018 по 19.11.2018 и в период с 25.03.2019 по 08.04.2019, по итогам которого принят оспариваемый приказ департамента, суд первой инстанции отметил, что Порядок N 5280 определяет общие положения о принятии административным органом соответствующих решений с учетом положений части 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ, где предусмотрено, что, если меньшие сроки не согласованы с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или уполномоченным участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, в течение срока действия такого свидетельства решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута по инициативе установивших его уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления принимается не позднее, чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока действия такого свидетельства и вступает в силу по окончании срока действия такого свидетельства.

Отклоняя ссылки департамента на часть 7 статьи 27 Закона N 220-ФЗ в части установления обязанности переоформления свидетельств об осуществлении перевозок, выданных на маршруты регулярных перевозок N 4 и N 121А с определением срока по текущей схеме движения до 31.12.2019, поскольку по такой схеме движения возможно осуществление регулярных перевозок до 31.12.2019, суд первой инстанции отметил, что эта норма содержит лишь перечень действий административного органа, связанных с оформлением, переоформлением свидетельств об осуществлении перевозок на основании принятых решений, и не регулирует порядок такого переоформления.

По этим причинам суд первой инстанции счел, что внесение постановлением N 2588 изменений в постановление администрации N 4541 не влечет автоматического аннулирования ранее выданных обществу свидетельств об осуществлении перевозок, поскольку часть 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ обязывает заинтересованное лицо в случае отсутствия согласования изменения сроков перевозчиком принимать решение об изменении либо отмене соответствующего маршрута не позднее, чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока действия свидетельства, которое вступает в силу только по окончании срока действия такого свидетельства.

Данные выводы явились основанием для признания судом первой инстанции приказа N 102" недействительным в оспариваемой части.

Признавая выводы суда первой инстанции ошибочными, судебная коллегия отметила следующее.

В суд апелляционной инстанции представлен отчет Голицыского филиала ФАУ "РосдорНИИ" о проведении экспертизы выполненной научно- исследовательской работы по теме "Разработка программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, комплексных схем организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом и комплексных схем организации дорожного движения в границах муниципального образования город Краснодар".

Научно-исследовательская работа проведена Федеральным государственным образовательным учреждением высшего образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"" (далее - НИУ ВШЭ) в рамках заключенного муниципального контракта на выполнение научно-исследовательских работ для муниципальных нужд муниципального образования город Краснодар, предметом которого является выполнение научно-исследовательской работы "Разработка программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, комплексных схем организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом и комплексных схем организации дорожного движения в границах муниципального образования город Краснодар".

В ходе проведения названной работы установлено, что в течение последних лет в области транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Краснодар произошли определенные изменения, приведшие к возникновению ряда серьезных проблем в организации регулярных перевозок, в том числе: перенасыщение парка подвижного состава пассажирского автомобильного транспорта транспортными средствами малого класса, что является причиной несоответствия организации регулярных перевозок уровню потребности населения муниципального образования город Краснодар в перевозках транспортными средствами большого класса, а также совпадение участков путей следования большинства троллейбусных и автобусных маршрутов, что приводит к концентрации большого количества транспортных средств на одних направлениях, неэффективному использованию улично-дорожной сети и снижению безопасности перевозок.

Основными целями оптимизации маршрутной сети муниципального образования город Краснодар является уменьшение транспортной нагрузки на основные магистральные улицы города Краснодара за счет проведения мероприятий, направленных на снижение дублирования маршрутов и обеспечения приоритетных условий движения общественного транспорта большой вместимости (включая трамвайные и троллейбусные маршруты).

Так, по итогам указанной научно-исследовательской работы НИУ ВШЭ разработана мультимодальная модель по организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом, которой предусмотрена оптимизация маршрутной сети.

Экспертизой ФАУ "РосдорНИИ" дано положительное заключение в отношении указанных мероприятий.

В целях оценки мероприятий, предложенных НИУ ВШЭ для включения в постановление N 4541, определения потребности населения в перевозках, транспортной подвижности населения, а также эффективного использования подвижного состава на маршрутах департаментом транспорта проведено дополнительное обследование пассажиропотоков на маршрутах в период с 25.03.2019 по 08.04.2019 путем комбинированного использования визуального (глазомерного) и анкетного методов обследования пассажиропотоков.

В материалы дела представлена пояснительная записка по результатам анализа обследования пассажиропотока на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар от 12.04.2019, согласно которой по результатам обследования пассажиропотока в поселке Березовом на ул. им. Скульптора Коломийцева установлено, что данный район является районом с крайне низким и неустойчивым пассажиропотоком (в часы утренних максимальных пиковых нагрузках наполнение автобусов составляет менее 10% от их номинальной вместимости), что приводит к нерациональной эксплуатации транспортных средств по двум маршрутам (помимо маршрута N 183А, перевозка пассажиров осуществляется автобусным маршрутом N 58 "Комсомольский микрорайон - поселок Березовый". По результатам анкетного опроса пассажиров (за три дня) установлено отсутствие потребности в регулярных перевозках до станицы Елизаветинской, при этом большинство респондентов заявили, что осуществляют поездки с одной пересадкой.

В настоящее время маршрут N 183А соединяет два отдаленных населенных пункта: поселок Березовый и станицу Елизаветинскую. При этом фактически пригородный автобусный маршрут N 183А пассажирами используется в основном для перемещений в городской черте и основной объем перевозок формируется на участках маршрута, проходящих по ул. им. Дзержинского, ул. им. Тургенева и ул. Красных Партизан, с организованным движением троллейбусных и автобусных маршрутов, по которым эксплуатируется подвижной состав большой и средней вместимости, что приводит к возникновению недобросовестной конкуренции.

В то же время транспортное обеспечение населенных пунктов, входящих в зону обслуживания автобусного маршрута N 183А, имеет альтернативные маршруты, в том числе со стороны станицы Елизаветинской.

Суд апелляционной инстанции посчитал, что в рамках своих полномочий департамент действовал в целях оптимизации маршрутной сети муниципального образования город Краснодар, уменьшения транспортной нагрузки на основные магистральные улицы города Краснодара за счет проведения мероприятий, направленных на снижение дублирования маршрутов и обеспечения приоритетных условий движения общественного транспорта большой вместимости (включая трамвайные и троллейбусные маршруты).

Судебная коллегия отметила, что редакция части 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ, на которую сослался суд первой инстанции, действует в редакции Федерального закона от 29.12.2017 N 480-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"" (далее - Закон N 480-ФЗ), вступившего в силу 28.06.2018, а в ранее действующей редакции отсутствовали слова "и вступает в силу по окончании срока действия такого свидетельства".

Аналогичные сведения изложены в пункте 16.1 Порядка N 5280, введенном постановлением администрации от 29.08.2018 N 3653 "О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 02.11.2016 N 5280 "Об утверждении порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа в границах муниципального образования город Краснодар"", вступившем в силу 30.08.2018.

Ссылаясь на представленные в материалы дела договоры на осуществление регулярных пассажирских перевозок на муниципальных городских и муниципальных пригородных маршрутах регулярного сообщения от 07.07.2015 N 014-2015, 07.07.2015 N 013-2015, 15.08.2011 N 039-2/2011, дополнительные соглашения, свидетельства об осуществлении перевозок в порядке пункта 1 части 4 статьи 39 Закона N 220-ФЗ, выданные по автобусным маршрутам N 4 и 121А с началом действия с 01.01.2018, а по маршруту N 183А - с 16.08.2018, судебная коллегия сочла, что правоотношения по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по спорным маршрутам между администрацией и обществом на осуществление регулярных пассажирских перевозок возникли до внесения изменения в часть 3 статьи 12 Закона N 220-Ф и внесения пункта 16.1 Порядка N 5280.

Между тем, судебная коллегия не учла, что изменения в часть 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ, внесенные подпунктом "в" пунктом 9 статьи 1 Закона N 480-ФЗ, вступили в силу в день официального его опубликования - 29.12.2017 (часть 1 статьи 3 Закона N 480-ФЗ), то есть до выдачи свидетельств по спорным автобусным маршрутам.

Суд апелляционной инстанции согласился с доводами департамента о том, что решение об отмене автобусного маршрута N 183А принималось в порядке части 5 статьи 39 Закона N 220-ФЗ, а не части 3 статьи 12 Закона N 220-ФЗ, сослался на подпункты "а" и "б" пункта 19 Порядка N 5280, судебные акты по делу N А32-35460/2017, признал действия департамента направлены на оптимизацию маршрутной сети муниципального образования город Краснодар, уменьшения транспортной нагрузки на основные магистральные улицы города Краснодара за счет проведения мероприятий, направленных на снижение дублирования маршрутов и обеспечения приоритетных условий движения общественного транспорта большой вместимости (включая трамвайные и троллейбусные маршруты).

Однако, при этом правовая позиция суда первой инстанции этого довода департамента не опровергнута.

Кроме того, обстоятельства дела N А32-35460/2017 различны с обстоятельствами настоящего дела, поскольку в рамках указанного дела маршруты отменены после истечения сроков действия договоров на право осуществления регулярных пассажирских перевозок. В настоящем же деле отмена маршрутов произведена в период действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок без согласования с обществом меньших сроков, чем указанных в этих свидетельствах (до 2023 года).

Суд апелляционной инстанции отметил, что приказ N 102 определил действия, которые должны быть совершены в связи с изменениями, внесенными в постановление N 2588, которое (в части пунктов 35 - 37 приложения N 2) являлось предметом обжалования в Первомайском районном суде города Краснодара от 13.11.2019 по делу N 2а-10558/2019, которым обществу отказано в удовлетворении требований к администрации, департаменту о признании недействующими пунктов 35 - 37 приложения N 2 к постановлению N 2588.

В связи с этим судебная коллегия отметила, что на момент принятия решения судом первой инстанции постановление N 2588 в названной части не признано недействительным.

Суд апелляционной инстанции счел обоснованными доводы департамента о том, что права общества приказом N 102 не нарушены, поскольку на момент обращения общества в суд, исключение сведений о маршруте N 183А, а также изменение сведений маршрутов N 4 и 121А не осуществлялись, поскольку доказательства внесения изменений в реестр не представлены.

Апелляционная инстанция отметила, что департамент в рамках оптимизации маршрутной сети на территории муниципального образования город Краснодар с учетом положений социального стандарта транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденного распоряжением министерства транспорта Российской Федерации от 31.01.2017 N НА-19-Р, научно-исследовательской работы, проведенной НИУ ВШЭ, проведенного департаментом транспорта анализа пассажиропотока, принял приказ N 102 во исполнении постановления N 2588.

Судебная коллегия также отметила, что регулярные пассажирские перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар осуществляются в интересах населения муниципального образования город Краснодар, а не только в коммерческих интересах предприятий, осуществляющих такие перевозки.

С учетом изложенного апелляционная инстанция сочла выводы суда первой инстанции ошибочными, отказав обществу в удовлетворении требований в обжалуемой части.

С учетом статьи 26.3-3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регулирующее воздействие нормативных правовых актов не должно вводить избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности, а также положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности. Следовательно, выводы суда первой инстанции об отсутствии у департамента законных оснований издавать приказ об изменении (отмене) вида регулярных перевозок до истечения срока действия прежних свидетельств об осуществлении перевозок, выданных на основании части 3 статьи 39 Закона N 220-ФЗ.

Частями 1 и 2 статьи 18 Закона N 220-ФЗ закреплено, что изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

Однако суд установил и участвующими в деле лицами не оспаривается, что обществу в порядке части 2 статьи 18 Закона N 220-ФЗ после вступления его в силу вследствие отсутствия решения об изменении вида регулярных перевозок после ста восьмидесяти дней до дня вступления Закона в силу в порядке части 10 статьи 39 Закона не принималось.

Статьей 39 Закона N 220-ФЗ урегулированы переходные положения, обеспечивающие реализацию Закона, в том числе частью 1 статьи 39 Закона установлены сроки для выявления тех из осуществлявших регулярные перевозки в соответствии с ранее действовавшим порядком перевозчиков, желающих продолжать осуществление этой деятельности в соответствии с условиями Закона. С этой целью перевозчикам следовало в установленный указанной нормой срок направить в уполномоченный орган сведения, предусмотренные частью 1 статьи 26 Закона N 220-ФЗ.

На основании пункта 1 части 4 статьи 39 Закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган местного самоуправления до окончания срока действия указанных в части 3 настоящей статьи карт: выдают их владельцам свидетельство об осуществлении регулярных перевозок по данному маршруту и новые карты данного маршрута.

Указанные в части 4 статьи 5 Закона N 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи (часть 5 статьи 39 Закона).

Из совокупного анализа положений статьи 39 Закона N 220-ФЗ следует, что перевозчики, осуществлявшие до момента опубликования Закона регулярные перевозки, должны были пройти установленную им процедуру перерегистрации существовавших маршрутов и продолжить осуществлять перевозки по ним в порядке, установленном статьей 39 Закона N 220-ФЗ. Условиями дальнейшего осуществления деятельности в этом порядке, в том числе получение свидетельства и карт маршрутов без проведения конкурса, названо последовательное соблюдение порядка и сроков, названных в этой статье для каждого этапа. Например, свидетельство об осуществлении регулярных перевозок и карты маршрута могли быть выданы обществу при условии включения в реестр соответствующих маршрутов регулярных перевозок сведений о маршруте, предусмотренных частью 1 статьи 26 Закона N 220-ФЗ, в том числе о перевозчиках, которые поданы в соответствии с частью 1 статьи 39 Закона.

Поскольку обществу после вступления Закона N 220-ФЗ выданы свидетельства об осуществлении перевозок со сроками действиями, много позже оспариваемого приказа департамента, суд первой инстанции на основе системного толкования Закона сделал обоснованный вывод о том, что перевозчик, осуществляющий регулярные перевозки по маршруту, включенный в реестр маршрутов и намеревающийся продолжить осуществлять перевозки, мог и осуществлял в дальнейшем перевозки в порядке реализации переходных положений, установленных статьей 39 Закона N 220-ФЗ, вплоть до окончания срока выданных ему после вступления в силу Закона N 220-ФЗ свидетельств.

При выдаче этих свидетельств департамент в силу установленных статьей 39 Закона N 220-ФЗ обязанностей и полномочий проводил проверку сохранения действующей на момент вступления в силу Закона маршрутной сети, включая обслуживающих ее перевозчиков, последние обязаны направить уполномоченному органу сведения об обслуживаемых ими маршрутах в объеме, необходимом для формирования нового реестра, а департамент - проверить представленные сведения, принять решение о включении или об отказе во включении сведений в соответствующий реестр.

В силу части 4.1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ, если договор, наличие которого явилось основанием для выдачи юридическому указанных в части 3 настоящей статьи карт маршрута, будет расторгнут до окончания их срока действия либо это юридическое лицо откажется от осуществления регулярных перевозок по соответствующему маршруту, уполномоченный орган вправе:

- отменить соответствующий маршрут или провести открытый конкурс, предметом которого является право на получение свидетельства об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, в порядке, установленном Законом;

- на период, необходимый для проведения открытого конкурса, предметом которого является право на получение свидетельства об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, но не более чем один раз на срок, который не может превышать сто восемьдесят дней, выдать иному юридическому лицу или иному индивидуальному предпринимателю без проведения такого открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту и карты соответствующего маршрута.

Однако, как установил суд, из материалов дела не имеется оснований для вывода о том, что соответствующие договоры расторгнуты до окончания срока их действия или что общество отказалось от осуществления перевозок по спорным маршрутам.

Указанные в части 4 статьи 39 Закона N 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту. Юридическое лицо должно быть уведомлено об отмене маршрута регулярных перевозок, изменении вида регулярных перевозок не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня вступления соответствующего решения в силу (часть 5 статьи 39 Закона N 220-ФЗ).

Муниципальный маршрут регулярных перевозок считается отмененным со дня исключения сведений о данном маршруте из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок (часть 4 статьи 12 Закона N 220-ФЗ). Основания отказа в выдаче обществу свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок на меньший срок, в частности, в связи с истечением указанного срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок и возможной отмене (изменении) спорных маршрутов, из материалов дела не следуют. Напротив, как установил суд, спорные маршруты включены в реестр и обществу выданы свидетельства на право перевозок. При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии в рассматриваемом случае предусмотренных статьей 39 Закона N 220-ФЗ оснований для отмены (изменения) спорных маршрутов, доказательством чего расценен факт выдачи обществу свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок не на меньший, а установленный частью 4 статьи 5 Закона N 220-ФЗ срок. Этот вывод основа на правильном толковании частей 3, 4, 5 статьи 39 Закона N 220-ФЗ.

С учетом изложенного выводы суда первой инстанции основаны на правильном применении норм права к конкретным обстоятельствам, выводы о наличии которых соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам, соответствуют базовому правовому принципу о разумных правовых ожиданиях субъекта предпринимательской деятельности от поведения и принимаемых государством и органами местного самоуправления решений.

По этим причинам постановление апелляционной инстанции подлежит отмене как основанное на неправильном применении норм права, а решение суда первой инстанции - оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2019 по делу N А32-29782/2019 в обжалуемой части отменить.

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.10.2019 по делу N А32-29782/2019 в обжалуемой части оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.Н. Драбо Т.В. Прокофьева