Раздел I. Анализ федерального законодательства, регламентирующего основы туристской деятельности в Российской Федерации

Раздел I. Анализ федерального законодательства, регламентирующего основы туристской деятельности в Российской Федерации

1.1 Основные нормативные правовые акты, направленные на установление правовых основ туристского рынка в Российской Федерации

На территории Российской Федерации рынок туристических продуктов и услуг начал формироваться в начале 1990-х годов. В целях упорядочивания и контроля за деятельностью компаний, предоставляющих туристические и экскурсионные услуги, в регионах, прежде всего приграничных (Калининградская область, Приморский край), органы государственной власти стали принимать нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы регистрации и лицензирования туристических организаций. В конце 1993 года Правительством Российской Федерации принято постановление "О лицензировании международной туристской деятельности в Российской Федерации" *(4), после утверждения которого количество регионов, принявших в течение года соответствующие нормативные правовые акты, увеличилось практически до 20. Отметим, что в Томской области также было принято постановление Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 12.08.1994 N 326 "О лицензировании туристско-экскурсионной деятельности на территории Томской области".

В регионах стали разрабатывать и принимать и другие нормативные правовые акты, направленные на стимулирование, организацию и развитие туризма. Так в г. Москве, Республиках Бурятия и Дагестан, Алтайском и Краснодарском краях, Пермской и Ярославской областях принимались нормы, направленные на содействие развитию туризма. В Камчатском крае, в Астраханской, Волгоградской, Калининградской и Смоленской областях приняты акты по образованию в структуре органов власти отдельных управлений (комитетов, комиссий) по туризму. А в ряде регионов (г. Москва, Республика Хакасия, Приморский край, Калужская и Ярославская области) были утверждены концепции (программы) развития туризма.

Учитывая, что на федеральном уровне соответствующее правовое регулирование данной сферы на тот момент практически отсутствовало, за исключением вышеуказанного Постановления Правительства Российской Федерации о лицензировании международной туристской деятельности и Указа Президента Российской Федерации от 25.04.1994 N 813 "О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма", региональные органы власти самостоятельно стали разрабатывать и принимать законы, регулирующие вопросы туризма. Так, к 1996 году уже в 4-х субъектах Российской Федерации действовали соответствующие законы: Закон Республики Карелия от 26.11.1992 N XII-15/415 "О туризме"; Закон Республики Адыгея от 02.08.1995 N 30 "О туризме"; Закон Республики Бурятия от 21.11.1995 N 210-I "О туризме"; Закон Хабаровского края от 29.11.1995 N 20 "Об организации туризма в Хабаровском крае".

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1995 года "О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации" была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В Концепции дан анализ состояния сферы туризма, намечен ряд мер по активизации государственной политики, по созданию нормативно-правовой базы, соответствующей мировой практике, а также правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.

С учетом Концепции была разработана и 26 февраля 1996 года утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации Федеральная целевая программа "Развитие туризма в Российской Федерации", которая положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране.

Наблюдая за развитием туристической деятельности как одной из отраслей экономики и осознавая необходимость установления на федеральном уровне единых правил государственного регулирования туристской деятельности, был подготовлен и принят Федеральный закон от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 132-ФЗ).

Основным законодательным актом, регламентирующим вопросы туристской деятельности, определен понятийный аппарат (статья 1), установлены условия ведения туроператорской деятельности (статья 4.1), условия оказания услуг экскурсоводов (гидов) и инструкторов-проводников (статья 4.4), особенности формирования, продвижения и реализации туристского продукта (глава IV), создание объединений туроператоров и турагентов (глава V), определены условия обеспечения безопасности туризма, включая финансовое обеспечение ответственности туроператора (главы VII и VII.1), а также процедура государственного контроля (надзора) в сфере туристской деятельности (глава VIII).

В числе основных понятий закреплены: туристская деятельность, туристская индустрия, туристский продукт, туристический маршрут, туроператорская деятельность; отражены особенности внутреннего, выездного и въездного туризма, международного туризма, социального туризма, сельского туризма, детского туризма, а также другие понятия в сфере туристической деятельности.

С момента принятия и по настоящее время в Федеральный закон N 132-ФЗ внесено значительное количество изменений. В частности, расширен понятийный аппарат, определены полномочия органов государственной власти в сфере туризма, установлены условия ведения туроператорской деятельности, условия оказания услуг экскурсоводов (гидов) и инструкторов-проводников, особенности формирования, продвижения и реализации туристского продукта, формирования объединения туроператоров и турагентов, определены условия обеспечения безопасности туризма, включая финансовое обеспечение ответственности туроператора, а также регламентирован государственный контроль (надзор) в сфере туристской деятельности.

Согласно статье 2 действие Федерального закона N 132-ФЗ не распространяется на паломническую деятельность, осуществляемую религиозными организациями, и на совершение и организацию паломниками собственных паломнических поездок в соответствии с Федеральным законом от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях".

В соответствии со статьей 3 Федерального закона N 132-ФЗ основными принципами государственного регулирования туристской деятельности являются:

- содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее развития;

- определение и поддерживание приоритетных направлений туристской деятельности;

- формирование представления о России как стране, благоприятной для туризма;

- осуществление поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Статьей 3.2 Федерального закона N 132-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъектах Российской Федерации относятся:

- определение основных задач в сфере туризма и приоритетных направлений;

- развитие туризма в субъектах Российской Федерации;

- разработка, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования в сфере туризма по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации;

- создание благоприятных условий для развития туристской индустрии в субъектах Российской Федерации;

- создание и обеспечение благоприятных условий для беспрепятственного доступа туристов (экскурсантов) к туристским ресурсам, находящимся на территориях субъектов Российской Федерации, и средствам связи, а также получения медицинской, правовой и иных видов неотложной помощи;

- реализация мер по созданию системы навигации и ориентирования в сфере туризма на территориях субъектов Российской Федерации;

- содействие в продвижении туристских продуктов соответствующего субъекта Российской Федерации на внутреннем и мировом туристских рынках;

- реализация мер по поддержке приоритетных направлений развития туризма в субъектах Российской Федерации, в том числе социального туризма, сельского туризма, детского туризма и самодеятельного туризма;

- реализация комплекса мер по организации экскурсий и путешествий с культурно-познавательными целями для обучающихся в общеобразовательных организациях;

- организация и проведение мероприятий в сфере туризма на региональном и межмуниципальном уровне;

- участие в реализации межправительственных соглашений в сфере туризма;

- участие в информационном обеспечении туризма, создание в субъектах Российской Федерации туристских информационных центров и обеспечение их функционирования;

- создание аттестационной комиссии для аттестации экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, внесение сведений об экскурсоводах (о гидах) и о гидах-переводчиках в единый федеральный реестр экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков;

- утверждение формы нагрудной идентификационной карточки экскурсовода (гида) или гида-переводчика;

- организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) за деятельностью организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, применяющих специальный налоговый режим, которые оказывают услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и (или) инструкторов-проводников, а также утверждение положения о данном виде контроля (надзора).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма вправе:

- участвовать в реализации государственной политики в сфере туризма;

- участвовать в реализации стратегий развития туризма, государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых и иных программ развития туризма;

- участвовать в организации и проведении международных мероприятий в сфере туризма, мероприятий в сфере туризма на всероссийском и межрегиональном уровне;

- участвовать в организации профессионального образования, дополнительного образования и профессионального обучения в сфере туризма;

- участвовать в организации проведения научных исследований в сфере туризма;

- осуществлять взаимодействие с некоммерческими организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма, включая объединение туроператоров в сфере выездного туризма, в том числе по приоритетным направлениям развития туризма, вопросам обеспечения безопасности туризма, защиты прав и законных интересов туристов;

- оказывать содействие в определении приоритетных направлений развития туризма, в том числе путем поддержки развития объектов туристской индустрии на территориях муниципальных образований.

Основными целями государственного регулирования туристской деятельности согласно статье 4 Федерального закона N 132-ФЗ являются:

- обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

- охрана окружающей среды;

- создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

- развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

В целях реализации Федерального закона N 132-ФЗ на федеральном уровне принят ряд подзаконных нормативных правовых актов, в том числе постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а также ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы туристской деятельности. В числе основных подзаконных актов, регулирующих туристскую деятельность на федеральном уровне, следует выделить:

- Указ Президента Российской Федерации от 20.10.2022 N 759 "О некоторых вопросах государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 25.01.2013 N 43 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 30.08.2013 N 752 "Об утверждении требований к критериям отбора кредитных организаций, в которых допускается размещение средств резервного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2016 N 1474 "Об установлении требований к кредитным организациям, в которых допускается размещение средств фонда персональной ответственности туроператора в сфере выездного туризма";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2017 N 252 "О некоторых вопросах обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 08.06.2019 N 748 "Об утверждении требований к использованию документов в электронной форме туроператором, турагентом и туристом и (или) иным заказчиком при реализации туристского продукта и Правил обмена информацией в электронной форме между туроператором, турагентом и туристом и (или) иным заказчиком при реализации туристского продукта";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2020 N 461 "Об утверждении Правил возврата туристам и (или) иным заказчикам уплаченных ими за туристский продукт денежных сумм из денежных средств фонда персональной ответственности туроператора";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 11.08.2020 N 1209 "Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам и Правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из резервного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 23.09.2020 N 1532 "Об утверждении Правил возмещения реального ущерба туристам и (или) иным заказчикам туристского продукта из денежных средств фонда персональной ответственности туроператора в сфере выездного туризма";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 18.11.2020 N 1852 "Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1086 "О федеральном государственном контроле (надзоре) за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 29.11.2021 N 2086 "Об утверждении Правил определения национальных туристских маршрутов";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2021 N 2439 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие туризма";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2021 N 2577 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации комплекса мер, направленных на повышение доступности и популяризацию туризма для детей школьного возраста";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 07.05.2022 N 833 "Об утверждении Положения об аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2023 N 846 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений акта Правительства Российской Федерации" (утверждает правила предоставления субсидий субъектам Российской Федерации для реализации мер по повышению доступности и популяризацию туризма для детей школьного возраста, а также субсидий на программы по проектированию туристского кода центра города);

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.09.2019 N 2129-р "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года";

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05.05.2018 N 872-р "Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019-2025 годы)";

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05.07.2021 N 1802-р "Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года";

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05.04.2022 N 744-р "Об утверждении перечня видов туристских маршрутов, требующих сопровождения инструктором-проводником, категорий их сложности и критериев отнесения туристского маршрута к соответствующей категории сложности, в том числе с учетом обеспечения безопасности туристов";

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.08.2022 N 2321-р "Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года";

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.05.2022 N 1369-р "О распределении субсидий, предоставляемых в 2022-2024 годах бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению создания инженерной и транспортной инфраструктуры в целях развития туристских кластеров в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие туризма";

- Приказ Минсельхоза России от 10.02.2022 N 68 "Об утверждении порядка проведения конкурсного отбора проектов развития сельского туризма";

- Концепция развития научно-популярного туризма в Российской Федерации на период до 2035 года (утв. Минобрнауки России 25.01.2023 N ВФ/1-Кн);

- Методические рекомендации по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма (утв. Минкультуры России 06.05.2015);

- Приказ Ростуризма от 05.07.2022 N 307-Пр-22 "Об утверждении перечня видов объектов туристской индустрии".

Также при государственном регулировании правоотношений в данной сфере применяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей".

По итогам проведенного юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области анализа вышеуказанных актов сделан вывод о полноте регулирования на федеральном уровне отношений, непосредственно связанных организацией и осуществлением туристской деятельности.

1.2 Государственное регулирование туристской деятельности на федеральном уровне

Государственное регулирование туристской деятельности связано с необходимыми и достаточными требованиями, отражающими интересы общества в целом. Среди основных целей государственного регулирования превалируют основные конституционные принципы и постулаты, реализации которых призваны служить все нормативные правовые акты Российской Федерации.

Ключевые документы стратегического планирования на федеральном уровне разработаны с учетом требований к политике субъектов Российской Федерации в сфере туризма в соответствии с Указами Президента Российской Федерации (от 21 июля 2020 года N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года"; от 2 июля 2021 года N 400 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации").

В числе основных национальных целей развития Российской Федерации следует отметить:

- возможность для самореализации и развития талантов;

- достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;

- комфортная и безопасная среда для жизни;

- сохранение населения, здоровье и благополучие людей;

- цифровая трансформация.

Документом федерального уровня, направленным на комплексное развитие внутреннего и въездного туризма в России за счет создания условий для формирования и продвижения качественного и конкурентоспособного туристского продукта на внутреннем и международном туристских рынках, является Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года *(5) (далее - Стратегия).

В основе Стратегии - комплексный подход к планированию и развитию туристских территорий по таким значимым направлениям, как транспортная доступность, туристская и обеспечивающая инфраструктура, качество и сервис услуг, безопасность туристской деятельности.

Реализация целей Стратегии направлена на увеличение социальной и экономической роли туризма в развитии страны и отдельных субъектов Российской Федерации. Социальная роль туризма реализуется через удовлетворение потребности населения в отдыхе, впечатлениях и личностном развитии. Среди важных социальных следствий развития туризма для населения наибольшее большое значение имеют оздоровление, рост продолжительности жизни, укрепление института семьи, интеллектуальное, духовное, творческое развитие, патриотическое воспитание за счет развития детского и юношеского туризма, социальная адаптация и формирование уважения к культурному и религиозному многообразию страны.

Экономическая роль туризма проявляется, прежде всего, в ускорении экономического роста страны, обеспечении занятости населения. Туризм является одной из отраслей с наибольшими мультипликативными эффектами для экономики. Инвестиции в туристские индустрии формируют добавленную стоимость в транспорте, торговле и сфере услуг, строительстве и производстве строительных материалов, и других видах экономической деятельности. Важным социально-экономическим эффектом развития туризма для населения, участвующего в формировании и оказании услуг, является рост занятости и доходов населения, формирование предпринимательской культуры.

Для решения задач Стратегии необходимо руководствоваться принципами, определяющими социальную значимость развития туризма в Российской Федерации, в том числе использование комплексного подхода, учитывающего экономические, социальные, культурные, экологические и другие аспекты развития туристской деятельности.

Выделение приоритетных видов туризма должно осуществляться для туристских территорий Российской Федерации индивидуально с учетом туристских ресурсов и особенностей социально-экономического развития. Значительное развитие получают туристские продукты, основанные на сочетании нескольких видов туризма.

Стратегией определены отдельные виды туризма, для развития которых требуется формирование специальных мер государственной поддержки, снятие административных и социально-экономических ограничений развития. К таким видам туризма отнесены: детский, культурно-познавательный, горнолыжный, круизный, экологический и деловой.

Необходимо отметить, что приведенный в разделе I Стратегии понятийный аппарат и указанные в нем понятия "не пересекаются" с терминами, изложенными в статье 1 Федерального закона N 132-ФЗ.

В числе важных туристических направлений для развития выделены деловой туризм, научный туризм, культурно-познавательный туризм, молодежный туризм, а также промышленный туризм. Стратегией закреплены понятия вышеперечисленных туристических направлений:

"Деловой туризм" - путешествие в профессионально-деловых целях (командировки, конференции, конгрессы, выставки, встречи, деловые мероприятия и пр.), включающее в себя предоставление услуг проезда, проживания, организации встреч, питания, культурного, музейного, досугового характера и т.п.;

"Научный туризм" - путешествие без извлечения туристом материальной выгоды в целях сбора научной информации, проведения научных исследований, посещения научных мероприятий;

"Культурно-познавательный туризм" - путешествие с познавательными целями, которое знакомит туриста с историко-культурными и природными ценностями, традициями и обычаями, в том числе посредством осуществления экскурсионной деятельности и проведения событийных мероприятий;

"Молодежный туризм" - туризм лиц в возрасте от 18 до 35 лет;

"Промышленный туризм" - посещения и мероприятия на объекте, позволяющие посетителям понять процессы и секреты производства, относящиеся к прошлому, настоящему или будущему (ГОСТ Р ИСО 13810-2016 "Туристские услуги. Промышленный туризм. Предоставление услуг").

Особое внимание уделено развитию внутреннего и въездного делового туризма. К этому виду туризма относятся конференции, форумы, конгрессы, ротируемые мероприятия зарубежных ассоциаций, деловые поездки, выставки, встречи разного уровня и другое. По данным Всемирной туристской организации, Россия занимает менее 1 процента мирового рынка делового туризма. В 2018 году Россия занимала 42-е место в рейтинге Всемирной ассоциации организаторов конгрессов.

Институтами развития делового туризма являются городские и региональные конгресс-бюро, которые занимаются развитием конгрессно-выставочной инфраструктуры, продвижением на зарубежных рынках, представлением территорий и привлечением в свои города международных ротируемых событий. Деловой туризм вносит ощутимый вклад в валовой внутренний продукт страны. По данным конгрессно-выставочного бюро г. Москвы, деловые туристы за сутки пребывания в России тратят около 23 тыс. рублей (включая расходы на проживание, перелет, личные нужды).

В целях обеспечения реализации Стратегии принят соответствующий план мероприятий *(6), которым предусматривается развитие и благоустройство туристских территорий, включая совершенствование коммунальной и транспортной инфраструктуры, строительство и реконструкция объектов магистральной инфраструктуры (в рамках реализации Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года *(7) и государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" *(8)).

Также большое внимание уделено вопросу повышения уровня сервиса и качества услуг в туризме. Основа - развитие системы подготовки и переподготовки кадров, работающих в туристской индустрии, распространение лучших практик и стандартов сервиса, обновление туристской инфраструктуры, создание цифровых платформ, повышающих удобство и предоставляющих широкий выбор (в том числе при планировании поездки). Поскольку реализация вышеуказанных планов предполагает значительный объем финансирования, внимание в Стратегии уделено также и созданию условий для роста объемов инвестиций в туризм, стимулированию инвестиционной активности предпринимателей и формированию современных инвестиционных проектов.

На достижение целей Стратегии ориентирована государственная программа "Развитие туризма" *(9) (далее - ГП "Развитие туризма"), которая, в первую очередь, подготовлена для использования исполнительными органами власти и устанавливает правила предоставления и распределения субсидий на поддержку реализации различных инициатив, направленных на развитие туристической инфраструктуры в субъектах Российской Федерации. ГП "Развитие туризма" основана на положениях Стратегии, в соответствии с которыми определены ключевые цели и задачи, отмечены существенные возможности для ускорения развития туризма и увеличения его роли в социально-экономическом развитии страны, а также факторы, которые будут этому способствовать.

Согласно подразделу 3 раздела I ГП "Развитие туризма" в числе основных целей и задач следует выделить:

- совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере туризма, а также создание территориальных планов развития туризма;

- формирование условий, обеспечивающих доступность для граждан поездок по стране в условиях комфортной и безопасной транспортной и туристской инфраструктуры, в том числе за счет предоставления субсидий в целях снижения стоимости турпродукта для конечного потребителя, разработка комплекса мер, направленных на совершенствование стандартов в сфере туризма;

- создание и внедрение системы грантовой поддержки общественных и предпринимательских инициатив, направленных на развитие внутреннего туризма, предоставление субсидий субъектам Российской Федерации на формирование центров городов и создание (модернизацию) обеспечивающей инфраструктуры, субсидирование части процентной ставки по кредитам на строительство (реконструкцию) объектов туристской инфраструктуры;

- разработка и запуск цифровых решений, расширяющих гражданам доступ к информации о возможностях отдыха внутри страны и обеспечивающих защиту прав потребителей, развитие цифровых сервисов в сфере туризма на основе единой платформы национального туристского портала;

- реализация мероприятий по цифровизации государственного управления в сфере туризма, повышение прозрачности отрасли, совершенствование системы сбора, обработки и анализа данных и статистического учета.

Решение указанных задач обеспечивается посредством реализации системы мероприятий, предусмотренных федеральными проектами "Совершенствование управления в сфере туризма", "Развитие туристической инфраструктуры", "Повышение доступности туристических продуктов", которые в свою очередь входят в состав национального проекта "Туризм и индустрия гостеприимства" (далее - Национальный проект).

В качестве основных целей Национального проекта до 2030 года предлагаются: 140 млн внутренних туристических поездок (с 65 млн поездок в 2019 году или в 2,2 раза); 4,7 млн рабочих мест в отрасли (с 2,5 млн в 2019 году или в 1,9 раза); объем экспорта туристических услуг в размере 22,3 млрд долл. (с 11,0 млрд долл. в 2019 году или в 2 раза).

Достижение указанных целей возможно посредством решения задач по созданию благоприятных условий для развития предпринимательской и инвестиционной деятельности в сфере туризма и стимулирования создания качественных и разнообразных российских туристских продуктов; продвижению и повышению уровня информированности российских и иностранных туристов о туристском потенциале Российской Федерации, повышению доступности туристских продуктов; повышению качества государственного управления сферой туризма.

В рамках Национального проекта предполагается создание условий для:

- строительства новых и реконструкции действующих гостиничных и санаторно-курортных объектов, многофункциональных комплексов, в первую очередь, под международными и федеральными брендами;

- строительства новых круглогодичных туристических "магнитов" (парки развлечений, этно-парки и т.п.);

- развития туристической инфраструктуры для активного туризма и комфортного отдыха на природе;

- строительства новых и благоустройства существующих пляжей у моря и на пресных водоемах;

- строительства модульных некапитальных средств размещения (кемпингов, автокемпингов и т.п.);

- создания и развития национальных брендовых туристических маршрутов;

- развития туристически привлекательных деревень и сельских поселений;

- популяризации и повышения узнаваемости российских туристических направлений на внутреннем и внешнем рынках;

- повышения доступности поездок по стране для российских граждан, включая детские культурно-познавательные поездки;

- увеличения количества иностранных туристов, путешествующих по стране;

- проведения стимулирующих туристические потоки ежегодных событийных мероприятий федерального и регионального масштаба;

- совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере туризма и индустрии гостеприимства (в том числе разработка нового федерального закона, регулирующего отношения в сфере туризма);

- координации усилий по развитию туризма на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) путем совершенствования системы управления отраслью туризма;

- развития цифровых сервисов в сфере туризма на основе единой цифровой платформы;

- цифровизации госуправления в сфере туризма, совершенствования сбора данных и статистического учета;

- повышения качества сервиса и кадрового потенциала туристической отрасли, включая разработку и внедрение новых практико-ориентированных образовательных программ в туризме, а также повышения престижа отраслевых профессий и др.

В качестве результатов Национального проекта указаны следующие целевые значения показателей на 2024 год в таблице N 1.

Таблица 1. Целевые значения показателей Национального проекта

N	Наименование показателя	Значение показателя на 2024 год
1.	Количество номеров в классифицированных средствах размещения	783,9 тыс. единиц
2.	Количество предпринимательских инициатив, направленных на развитие туризма, обеспеченных грантовой поддержкой	2 765 условных единиц
3.	Число туристских поездок	75,49 млн человек
4.	Число посещений Национального туристического портала	5,55 млн единиц
5.	Средняя численность работников туристической индустрии	2,9 млн человек
6.	Число въездных туристских поездок иностранных граждан в Россию	24,52 млн человек
7.	Экспорт туристских услуг	10 167,17 млн долларов

Предполагается, что реализация мероприятий в рамках ГП "Развитие туризма" будет способствовать достижению к 2024 году значений показателей, представленных в таблице 2.

Необходимо отметить, что несмотря на тесную взаимосвязь между ГП "Развитие туризма" и Национальным проектом значение одного из целевых показателей ("Число посещений Национального туристического портала") значительно различается. Так, в ГП "Развитие туризма" его планируемое значение в 2024 году установлено на уровне 3,76 млн единиц, а в Национальном проекте -5,55 млн единиц.

Проблемы туризма изначально связаны не только с развитием самой сферы, главными проблемами являются медленное развитие инфраструктуры и некачественные услуги. Во многом инфраструктура связана с такими важными связями коммуникаций, как электричество, водопровод, отопление и т.д. Все подобные глобальные стройки осуществимы только за счет или с поддержкой государства. Поддержка является точечной и неполноценной, так как уделяется внимание только уже развитым или активно развивающимся регионам.

Также стоит проблема частного бизнеса и предпринимательства. Многие граждане боятся работать в сфере туризма на внутреннем направлении, так как этот сегмент туристского рынка еще не устойчив и, например, открытие новых гостиниц для предпринимателей требует дополнительных финансовых вложений, но не гарантирует возмещения понесенных затрат. Решение проблем с авиаперевозками также зависит от политики государства, так как в основном крупные компании занимают большую часть авиаперевозок в стране.

Таблица 2. Целевые значения показателей ГП "Развитие туризма"

N	Наименование показателя	Значение показателя на 2024 год
1.	Количество отобранных заявок субъектов Российской Федерации о поддержке региональных программ по проектированию туристского кода центра города	52 единицы
2.	Количество номерного фонда, отобранного для реконструкции и создания с государственной поддержкой в форме льготного кредитования	19,53 тыс. единиц
3.	Количество инвестиционных проектов, поддержанных путем софинансирования строительства (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости	183 единицы
4.	Количество общественных инициатив, направленных на развитие туризма	745 условных единиц
5.	Количество предпринимательских инициатив, направленных на развитие туризма, обеспеченных грантовой поддержкой	2 515 условных единиц
6.	Число туристских поездок	75,49 млн человек
7.	Количество событийных массовых спортивных и культурно-зрелищных мероприятий, получивших поддержку в рамках мероприятий	36 штук
8.	Число посещений Национального туристического портала	3,76 млн единиц
9.	Число въездных туристских поездок иностранных граждан в Российскую Федерацию	24,52 млн человек
10.	Средняя численность работников туристской индустрии	2,9 млн человек
11.	Количество ключевых показателей туризма, рассчитываемых в автоматизированном виде и доступных для анализа государственными органами и предпринимателями	70 штук
12.	Количество новых и обновленных государственных стандартов в сфере туризма	65 штук

1.3 Развитие новых приоритетных направлений туристской деятельности

Рост сегментации туристских продуктов и популяризация самостоятельно организованного туризма способствуют усилению разнообразия видов туризма на территории Российской Федерации. Значительное развитие получают туристские продукты, основанные на сочетании нескольких видов туризма. Эти факторы определяют необходимость гибкого подхода к выделению видов туризма.

Как уже было отмечено ранее, Стратегией развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года расширен понятийный аппарат туристических направлений и в числе важных для развития выделены: деловой туризм, научный туризм, культурно-познавательный туризм, молодежный туризм, а также промышленный туризм.

Выделение приоритетных видов туризма на региональном уровне должно осуществляться для туристских территорий Российской Федерации индивидуально с учетом туристских ресурсов и особенностей социально-экономического развития.

Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" в числе основных национальных целей определена возможность для самореализации и развития талантов.

Целевыми показателями, характеризующими достижение национальной цели, являются:

- формирование эффективной системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи, основанной на принципах справедливости, всеобщности и направленной на самоопределение и профессиональную ориентацию всех обучающихся;

- создание условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций;

- увеличение числа посещений культурных мероприятий в три раза по сравнению с показателем 2019 года.

На достижение вышеуказанных целевых показателей и национальной цели направлены мероприятия государственной программы Российской Федерации "Научно-технологическое развитие Российской Федерации", в рамках которой реализуется национальный проект "Наука и университеты". В единый национальный проект включены как новые результаты, направленные на достижение национальной цели, так и результаты национального проекта "Наука" и федеральных проектов в части компетенций Минобрнауки России национального проекта "Образование". Структура национального проекта сформирована путем концентрации и перераспределения ресурсов, интеграции результатов и мероприятий действующих национальных проектов с учетом анализа практики реализации действующих проектов, мировых тенденций по интеграции науки и высшего образования, а также изменившейся экономической и эпидемиологической ситуации.

Реализация комплекса мероприятий национального проекта "Наука и университеты" способствует достижению приоритетной задачи обеспечения технологического суверенитета, поставленной Президентом Российской Федерации, а также общественно значимых результатов - улучшению качества жизни людей, получению качественного образования в университетах, повышению привлекательности карьеры в сфере науки и высшего образования, внедрению результатов отечественных исследований и разработок в экономику и социальную сферу.

Национальный проект "Наука и университеты" включает четыре федеральных проекта: "Развитие интеграционных процессов в сфере науки, высшего образования и индустрии", "Развитие масштабных научных и научно-технологических проектов по приоритетным исследовательским направлениям", "Развитие инфраструктуры для научных исследований и подготовки кадров", "Развитие человеческого капитала в интересах регионов, отраслей и сектора исследований разработок", "Создание сети современных кампусов".

Указом Президента Российской Федерации от 25 апреля 2022 года N 231 "Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия науки и технологий" определены основные задачи проведения Десятилетия науки и технологий в период с 2022 по 2031 годы:

- привлечение талантливой молодежи в сферу исследований и разработок;

- содействие вовлечению исследователей и разработчиков в решение важнейших задач развития общества и страны;

- повышение доступности информации о достижениях и перспективах российской науки для граждан Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.07.2022 N 2036-р (ред. от 14.03.2023) утвержден план проведения в Российской Федерации Десятилетия науки и технологий, реализация которого осуществляется с целью усиления роли науки и технологий в решении важнейших задач развития общества и страны.

В план проведения Десятилетия науки и технологий включены 18 перспективных инициатив и проектов, сформированных Министерством науки и высшего образования Российской Федерации совместно с оператором проведения Десятилетия науки и технологий на основании обобщения и систематизации 2 935 предложений, поступивших от заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, государственных корпораций, научных, образовательных и иных организаций. Реализация внесенных в план проектов и инициатив позволит на системном уровне сформировать комплекс мероприятий, направленных на достижение основных задач Десятилетия науки и технологий.

Повышению доступности информации о достижениях и перспективах российской науки для граждан Российской Федерации, привлечению талантливой молодежи в сферу исследований и разработок способствует реализация таких инициатив, как "Наука для всей семьи", "Научно-популярный туризм", "Наука как искусство", "Инфраструктура для популяризации науки, создание контента" и другие.

Инициатива "Научно-популярный туризм" направлена на повышение доступности информации о достижениях и перспективах российской науки, а также на вовлечение молодежи в сферу исследований и разработок. Инициатива рассчитана на широкую аудиторию внутреннего туризма всех возрастов. В результате реализации инициативы будут разработаны научно-популярные маршруты, связанные с исследовательскими объектами, обеспечена подготовка специалистов, организующих и проводящих мероприятия научно-популярного туризма.

Инициатива направлена на создание уникальных и увлекательных комплексных туров по России для аудитории всех возрастов. Каждый маршрут призван стать настоящим приключением: туристы будут посещать уникальные научные объекты, многие из которых до сих пор были закрыты для широкой публики. Оригинальные программы позволят не просто прикоснуться к науке, а ощутить себя полноценными ее участниками, взглянуть с неожиданной стороны на науку и погрузиться в увлекательный мир открытий и перспектив будущего. Это создаст новые точки притяжения в отечественном туризме, повысит туристический потенциал регионов, в которых расположены ключевые научные объекты, популяризует науку и вовлечет в научную сферу широкую аудиторию.

Концепцией развития научно-популярного туризма в Российской Федерации на период до 2035 года (далее - Концепция) закреплено понятие научно-популярного туризма (НПТ) как временных выездов (путешествий) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в познавательных, профессионально-деловых и иных целях, осуществляющихся по утвержденным маршрутам с посещением объектов инфраструктуры организаций, сопряженных с научной, инновационной, образовательной, просветительской деятельностью, с соблюдением требований безопасности и режима охраны указанных объектов, способствующих популяризации достижений российской науки и технологий.

Следует отметить ведущую роль образовательных организаций и научно-исследовательских центров в формировании продуктов научного и научно-популярного туризма. Научно-исследовательские институты и организации, ведущие научно-исследовательскую деятельность, выступают центрами притяжения для студентов и молодых ученых, участвуют в формировании продукта и организации мероприятий научно-популярного туризма.

Целью научно-популярного туризма является повышение информированности о достижениях и перспективах российской науки и привлечение талантливой молодежи в сферу исследований и разработок, формирование гражданско-патриотической идентичности туристов, стимулирование развития внутреннего туризма, направленного на обмен научным и патриотическим опытом за счет участия молодежи в научно-просветительских мероприятиях в рамках путешествий, маршруты которых включают объекты научно-исследовательской, производственной и инновационной инфраструктуры для развития интеллектуального и профессионального потенциала населения.

Научно-популярный туризм позволит широкой аудитории погрузиться в атмосферу научных исследований, поможет обрести ясное представление о работе ученого и популяризирует данную область в целом. Научно-популярный туризм открыт для граждан всех возрастов Российской Федерации, но нацелен на молодых людей, еще только начинающих свой профессиональный путь. Данное туристическое направление будет способствовать привлечению молодежи в науку, увеличению количества молодых ученых и внесет вклад в научно-технологическое развитие России.

Объектами научно-популярного туризма выступают научная и научно-исследовательская инфраструктура образовательных организаций высшего образования, научные объекты, научно-исследовательские институты, научно-производственные учреждения, высокотехнологичные, градообразующие и значимые производства и их лаборатории, места проведения полевых научных исследований (археологические, палеонтологические раскопки, геологические и биологические экспедиции и др.), музеи, наукограды и иные объекты, которые осуществляют научно-исследовательскую, просветительскую, образовательную или высокотехнологичную производственную деятельность, включенную в маршруты научно-популярного туризма.

В числе основных мероприятий научно-популярного туризма - событийные массовые научные мероприятия (форумы, конференции, симпозиумы и т.д.) международного, федерального, межрегионального уровня на территориях субъектов Российской Федерации, а также молодежные фестивали с включением посещения объектов научно-исследовательской инфраструктуры и лабораторий образовательных организаций.

Образовательные организации, осуществляющие деятельность в сфере научно-популярного туризма, при участии молодых ученых, волонтеров, преподавателей могут осуществлять просветительскую деятельность и проводить просветительские мероприятия, опираясь на опыт и успешные практики ведения научно-просветительской деятельности, направленной на привлечение молодежи в сферу исследований и разработок, в том числе в рамках НПТ, для повышения уровня и качества доступности информации о достижениях и перспективах российской науки среди молодежи.

В перспективе научно-популярный туризм может выступить в качестве инструмента формирования полноценной воспитательной среды и стать частью единой программы гражданско-патриотического и общественно-полезного молодежного туризма.

Планом мероприятий ("Дорожной картой") по развитию научно-популярного туризма Российской Федерации, разработанным в целях привлечения талантливой молодежи в сферу исследований и разработок, а также повышения доступности информации о достижениях и перспективах российской науки, утвержденным заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Д. Чернышенко от 19 декабря 2022 года N 15406п-П8, утвержден перечень инициатив, в числе которых "Создание реестра объектов научно-популярного туризма", "Формирование туристских маршрутов научно-популярной тематики в рамках акселератора АНО "Россия - страна возможностей", "Разработка национального стандарта в сфере научно-популярного туризма", "Проведение мероприятий, направленных на обучение заинтересованных сторон по вопросу формирования и организации туристских услуг научно-популярной направленности".

Развитие НПТ сопряжено с использованием инфраструктурных ресурсов. Создание реестра объектов НПТ, расположенных в субъектах Российской Федерации и доступных для посещения туристами, а также размещение информации об указанных объектах на существующих информационных туристских порталах (Russia.Travel, RussPass, наука.РФ, Science ID, morethantrip.ru и др.) будет способствовать повышению уровня и качества управленческих, материально-технических, финансовых, информационных, кадровых, консультационных и организационных услуг, необходимых для привлечения молодежи в сферу исследований и разработок, увеличению аудитории, осведомленной о достижениях и перспективах российской науки. Всю совокупность инфраструктурных ресурсов, задействованных в НПТ, можно разделить на основные (содержательные) и вспомогательные объекты.

В перечень основных инфраструктурных объектов научно-популярного туризма внесены:

- образовательные организации всех уровней и направленности, осуществляющие научно-образовательные и просветительские мероприятия по продвижению российской науки и инновационных достижений Российской Федерации;

- отдельные объекты научно-исследовательской и образовательной инфраструктуры, включая научно-исследовательские институты на базе образовательных организаций и установки мега-сайнс;

- федеральные научные центры, научно-исследовательские институты, лаборатории, организации реального сектора экономики;

- промышленные предприятия, научно-производственные учреждения и комплексы: высокотехнологичные, градообразующие и значимые производства и их лаборатории, наукограды и иные объекты, которые осуществляют научно-исследовательскую, просветительскую, образовательную или высокотехнологичную производственную деятельность;

- коммерческие организации, обладающие лучшими практиками в организации внутрифирменных инновационных систем и процессов, а также ведущие деятельность в сфере НПТ;

- инфраструктурные, административные и иные способствующие развитию НПТ ресурсы профильных ведомств, органов местного самоуправления, культурно-досуговых учреждений и иных организаций, обеспечивающих управление объектами, задействованными в НПТ или отвечающими за реализацию мероприятий и программ в сфере НПТ, привлечение молодежи в исследовательскую деятельность, а также ведущие культурно-просветительские мероприятия, информирующие о достижениях и перспективах российской науки, включая зрелищно-развлекательные мероприятия в Российской Федерации;

- места проведения полевых научных исследований: археологические, палеонтологические раскопки, геологические и биологические экспедиции и другие;

- особо охраняемые природные территории, на которых осуществляется научная, образовательная и просветительская деятельность (заповедники, ботанические сады и другие);

- музеи, выставочные объекты, на базе которых можно организовывать интерактивные программы (квесты и мастер-классы) в рамках маршрутов НПТ;

- организации инновационной инфраструктуры (технопарки, бизнес-инкубаторы, инновационные центры и т.п.);

- объекты туристского показа с научной составляющей (планетарии, зоопарки и т.п.).

Наличие в регионах территорий, обладающих высоким научно-техническим, образовательным и производственным потенциалом, является базой для развития направлений научно-популярного и промышленного туризма. Активное вовлечение научно-исследовательских центров в туристскую деятельность позволит повысить привлекательность регионов России для молодых людей, находящихся в поиске пути профессионального развития.