Приложение. О результатах мониторинга правоприменения Закона Томской области от 19 ноября 1999 года N 33-ОЗ "О туристской деятельности на территории Томской области"

Приложение
к постановлению
Законодательной Думы
Томской области
от 28.09.2023 N 961

Законодательная Дума Томской области

Комитет по экономической политике

О результатах мониторинга правоприменения Закона Томской области от 19 ноября 1999 года N 33-ОЗ "О туристской деятельности на территории Томской области"

/отчет/

Томск - 2023

Оглавление

Введение		5
Раздел I. Анализ федерального законодательства, регламентирующего основы туристской деятельности в Российской Федерации		8
1.1.	Основные нормативные правовые акты, направленные на установление правовых основ туристского рынка в Российской Федерации	8
1.2.	Государственное регулирование туристской деятельности на федеральном уровне	15
1.3.	Развитие новых приоритетных направлений туристской деятельности	24
Раздел II. Практика правоприменения Закона Томской области от 19.11.1999 N 33-ОЗ "О туристской деятельности на территории Томской области"		32
2.1.	Обзор основных положений Закона Томской области от 19.11.1999 N 33-ОЗ "О туристской деятельности на территории Томской области". Обеспеченность Закона Томской области подзаконными правовыми актами	32
2.2.	Развитие туристской деятельности на территории Томской области	50
Заключение		60

Введение

Мониторинг правоприменения Закона Томской области от 19 ноября 1999 года N 33-ОЗ "О туристской деятельности на территории Томской области" проведен комитетом Законодательной Думы Томской области по экономической политике в соответствии с Положением о проведении мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области *(1), Планом мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области на 2023 год *(2), графиком мероприятий проведения мониторинга *(3) в соответствии с пунктом 11 Положения о мониторинге.

Проведение мониторинга обеспечено отделом по экономической политике аппарата Законодательной Думы Томской области и юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области.

Юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области проведена правовая и антикоррупционная экспертиза Закона Томской области от 19 ноября 1999 года N 33-ОЗ "О туристской деятельности на территории Томской области" (далее - Закон Томской области N 33-ОЗ), проведено изучение правового регулирования отношений в сфере туризма и туристской индустрии, а также отношений, возникающих при реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий.

Отделом по экономической политике аппарата Законодательной Думы Томской области запрошена, обобщена и проанализирована информация, представленная Администрацией Томской области, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области, прокуратурой Томской области, Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Томской области, Администрацией Города Томска, Ассоциацией "Совет муниципальных образований Томской области", юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области. Кроме того, использованы сводные материалы, находящиеся в свободном доступе, подготовленные Правительством Российской Федерации, Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, Российским союзом туриндустрии, Ассоциацией некоммерческих организаций "Национальные приоритеты".

Целью проведения мониторинга является повышение эффективности законодательной и нормативной правовой деятельности органов власти Томской области, выявление отдельных противоречий между нормативными правовыми актами в сфере туризма и туристской индустрии и подготовка предложений по их устранению, а также формирование рекомендаций органам государственной власти Томской области, направленных на повышение эффективности правоприменительной практики и совершенствование правового регулирования данной сферы.

Отчет о проведении мониторинга состоит из введения, основной части, включающей два раздела, и заключения.

Во введении обозначены структура настоящего отчета, основание, цель проведения мониторинга.

Основная часть данного отчета состоит из двух разделов, в которых проводится подробный анализ федерального и регионального законодательства, регламентирующего правоотношения в области туристской деятельности.

В первом разделе определены федеральные нормативные правовые акты, устанавливающие компетенции федеральных и региональных органов государственной власти в рассматриваемой сфере, структурированы основные требования, предъявляемые к ведению туристской деятельности.

Во втором разделе подробно рассмотрены положения Закона Томской области N 33-ОЗ, включая используемый понятийный аппарат, распределение и реализацию предоставленных полномочий, а также меры государственной поддержки субъектов туристской деятельности.

Проведен анализ текущего состояния и перспектив развития приоритетных направлений туристской деятельности на территории Томской области, предложены новые приоритетные направления: научно-популярный и промышленный туризм.

В заключении подведены итоги мониторинга, представлены рекомендации по совершенствованию Закона Томской области N 33-ОЗ и региональных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере, которые предлагается рассмотреть совместно с Администрацией Томской области.

Материалы отчета предназначены для использования в своей деятельности органами государственной власти Томской области, органами местного самоуправления Томской области и иными заинтересованными сторонами.

Заключение

1. Закон Томской области от 19.11.1999 N 33-ОЗ "О туристской деятельности на территории Томской области" является базовым региональным законом и создает основу для реализации Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года, а именно цели N 1 - "Реализация модели интенсивного развития, включая развитие высокотехнологичных производств на основе потенциала научно-образовательного комплекса, создание условий для инвестиций, развитие предпринимательства".

Документом федерального уровня, направленным на комплексное развитие внутреннего и въездного туризма в России за счет создания условий для формирования и продвижения качественного и конкурентоспособного туристского продукта на внутреннем и международном туристских рынках, является Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года *(17) (далее - Стратегия).

Стратегией в числе важных для развития выделены деловой туризм, научный туризм, культурно-познавательный туризм, молодежный туризм, а также промышленный туризм. При этом выделение приоритетных видов туризма на региональном уровне должно осуществляться индивидуально с учетом туристских ресурсов и особенностей социально-экономического развития.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 апреля 2022 года N 231 "Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия науки и технологий" распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.07.2022 N 2036-р утвержден план проведения в Российской Федерации Десятилетия науки и технологий (далее - План).

Одна из инициатив, включенных в План, - "Научно-популярный туризм" - направлена на повышение доступности информации о достижениях и перспективах российской науки, а также на вовлечение молодежи в сферу исследований и разработок.

При этом ведущая роль в формировании продуктов научно-популярного туризма отводится образовательным организациям и научно-исследовательским институтам, выступающим центрами притяжения для студентов и молодых ученых.

Учитывая вышесказанное, а также наличие мощного научного образовательного комплекса и инновационных компаний в регионе, предлагаем Администрации Томской области изучить лучшие практики субъектов Российской Федерации по поддержке научно-популярного и промышленного туризма в целях развития таких направлений на территории Томской области.

2. В соответствии с преамбулой Закона Томской области N 33-ОЗ настоящий Закон устанавливает правовые основы деятельности в сфере туризма и туристской индустрии, регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий.

Учитывая, что в соответствии с преамбулой Федерального закона от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ данный федеральный закон регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, предлагаем дополнить преамбулу Закона Томской области N 33-ОЗ словами "в Томской области".

3. В действующей редакции Закона Томской области N 33-ОЗ понятийный аппарат представлен в статье 1 и состоит из двух понятий: "субъект туристской деятельности" и "туристский поток", другие понятия используются в значениях, установленных Федеральным законом N 132-ФЗ и Стратегией развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года (далее - Стратегия).

В Стратегии понятие "туристский поток" определено как "совокупность внутренних и въездных туристов, прибывших на туристскую территорию".

В то же время в Законе Томской области N 33-ОЗ под "туристским потоком" понимается "количество въездов или выездов туристов за определенный промежуток времени", то есть это понятие несет в себе количественную характеристику с учетом установленного периода (например, за год, за квартал, за месяц). Непосредственно в тексте самого Закона Томской области N 33-ОЗ данное понятие используется только один раз - в третьем абзаце статьи 16:

"Субъекты туристской деятельности информируют в установленном порядке Администрацию Томской области об объемах и направлениях формируемых туристских потоков в Томской области.".

При этом если в данном абзаце использовать предложенную в понятийном аппарате расшифровку данного термина, то предложение теряет смысл.

Принимая во внимание, что указанный в данном абзаце порядок осуществления информирования Администрацией Томской области не установлен, при этом обязанность предоставления исполнительному органу субъекта Российской Федерации указанной информации Федеральным законом N 132-ФЗ не предусмотрена, предлагаем Администрации Томской области рассмотреть вопрос о корректировке понятия "туристический поток", либо отказаться от его использования и внести изменения непосредственно в третий абзац статьи 16 Закона Томской области N 33-ОЗ, либо признать данные положения утратившими силу.

4. Мероприятия по развитию туризма и гостеприимства включены в план реализации Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года *(18), поскольку в соответствии с системой стратегического планирования разработка региональных отраслевых стратегий, включая стратегию развития внутреннего и въездного туризма, не предусматривается;

Вместе с тем необходимо отметить, что полномочия Администрации Томской области, указанные в пункте 1 статьи 7 Закона Томской области N 33-ОЗ, являются "более широкими" и не соответствуют полномочиям, закрепленным за Администрацией Томской области в "профильном" Законе Томской области от 12.03.2015 N 24-ОЗ "О стратегическом планировании в Томской области". Редакция данной нормы допускает отнесение к полномочиям Администрации Томской области утверждение всех документов стратегического планирования в сфере туризма по вопросам, отнесенным к полномочиям Томской области. Вместе с тем в соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 64 Устава (Основного Закона) Томской области основной стратегический документ Томской области - Стратегию социально-экономического развития Томской области - утверждает Законодательная Дума Томской области. Данная стратегия регулирует и вопросы туризма (развитие индустрии гостеприимства и создание современного креативного кластера). Таким образом, редакция данной нормы требует уточнения.

5. Статьей 16 Закона Томской области N 33-ОЗ предусмотрено, что Администрацией Томской области в установленном порядке может быть создан туристский информационный центр. При этом согласно данным, размещенным в информационно-справочной системе "Консультант Плюс", нормативного правового акта, регламентирующего создание туристского информационного центра в регионе, Администрацией Томской области не принималось.

Вместе с тем на территории Томской области функционируют 2 туристско-информационных центра (далее ТИЦ) ТИЦ города Томска и Информационный центр Томского отделения Томское областное отделение Всероссийской общественной организации "Русское географическое общество", включенных в "Реестр Туристско-Информационных Центров Российской Федерации" (https://www.nbcrs.org/tic/list/).

6. В ряде статей Закона Томской области N 33-ОЗ содержатся положения о возможности реализации Администрацией Томской области ряда полномочий в сфере туристской деятельности, часть из которых по своей сути является конкретизацией (расшифровкой) полномочий, указанных в статье 7 Закона Томской области N 33-ОЗ. Отдельные нормы Закона Томской области N 33-ОЗ носят декларативный характер, так как аналогичные нормы (охватывающие и туристскую деятельность) уже содержатся в федеральных законах и законах Томской области (статьи 11, 12, 13, 16).

7. Статьей 10 Закона Томской области N 33-ОЗ предусмотрена возможность создания Администрацией Томской области общественного координационного совета по туризму. В декабре 2006 года в целях развития сферы туризма и гостеприимства в регионе создан Координационный совет по развитию туризма и гостеприимства в Томской области *(19), который существовал до 2013 года и был упразднен в соответствии с распоряжением Губернатора Томской области от 18.10.2013 N 389-р *(20). Позднее к вопросу создания данного координационного совета вновь возвращались в 2018-2019 годах в рамках формирования и реализации Плана мероприятий повышения инвестиционной привлекательности и развития сферы внутреннего и въездного туризма, качества оказания туристских услуг на территории Томской области до 2020 года *(21). Однако вновь координационный совет так и не был создан.

Принимая во внимание, что с момента упразднения Координационного совета по развитию туризма и гостеприимства в Томской области прошло уже почти 10 лет, а также учитывая создание в апреле текущего года нового экспертно-совещательного органа - Проектного комитета по направлению "Туризм и индустрия гостеприимства", предлагаем Администрации Томской области рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в статью 10 Закона N 33-ОЗ.

8. Статьей 17 Закона Томской области N 33-ОЗ за Администрацией Томской области закреплено право устанавливать порядок присвоения объектам туристского показа, стоянкам туристского транспорта и иным объектам туристской индустрии единой туристской символики.

Согласно данным, размещенным в информационно-справочной системе "Консультант Плюс", положения о разработке и утверждении региональной туристской символики содержатся в законодательстве 10 субъектов Российской Федерации, а также в ряде нормативных правовых актов Правительства Севастополя и Администрации города Хабаровска. При этом туристская символика разработана и утверждена только в Кабардино-Балкарской Республике, Самарской области, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и городе Хабаровске.

Принимая во внимание, что с 1999 года до настоящего времени единая туристская символика Томской области не разработана, а также учитывая, что аналогичные положения закона Санкт-Петербурга *(22) уже признаны утратившими силу, предлагаем Администрации Томской области рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения данных положений в Законе Томской области N 33-ОЗ.

9. Статья 20 Закона Томской области N 33-ОЗ регламентирует вопросы, связанные с подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации специалистов для туристской индустрии, при этом используется термин "образовательные учреждения". Вместе с тем в Федеральном законе N 132-ФЗ (например, статья 4.4) и Федеральном законе от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" используется термин "образовательная организация".

Кроме того, статьей 4.6 Федерального закона N 132-ФЗ к организациям, уполномоченным на проведение аттестации инструкторов-проводников, предъявляется ряд дополнительных требований, не указанных в статье 20 Закона Томской области N 33-ОЗ. В этой связи Администрации Томской области предлагается рассмотреть вопрос о внесении в статью 20 Закона Томской области N 33-ОЗ следующих изменений:

- слова "образовательных учреждений" заменить словами "образовательных организаций";

- после слов "государственной аккредитации" дополнить словами ", а также соответствия иным требованиям, установленным Федеральным законом от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

10. Статья 30 Закона Томской области N 33-ОЗ регламентирует вопросы, связанные с международной и внешнеэкономической деятельностью Томской области и сотрудничеством с другими субъектами Российской Федерации в сфере туризма. При этом в самой статье указано, что Администрация Томской области "заключает с органами государственной власти иных субъектов Российской Федерации, субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти иностранных государств соглашения по вопросам туризма...".

Вместе с тем в соответствии с законами Томской области от 05.09.2017 N 98-ОЗ "О соглашениях Томской области об осуществлении международных и внешнеэкономических связей" и от 08.07.2015 N 98-ОЗ "О договорах Томской области с другими субъектами Российской Федерации об осуществлении межрегиональных связей" правом заключать вышеуказанные соглашения (договора) наделены также и иные органы власти Томской области.

Предлагаем Администрации Томской области рассмотреть вопрос о совершенствовании положений статьи 30 Закона Томской области N 33-ОЗ с учетом представленной информации.

11. Статьей 31 Закона Томской области N 33-ОЗ предусмотрено, что "нарушение законодательства о туристской деятельности влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Томской области".

При этом статьей 20 Федерального закона N 132-ФЗ установлено, что ответственность за "нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации". Учитывая, что в настоящее время дополнительных мер ответственности за нарушение законодательства о туристской деятельности нормативными правовыми актами Томской области не предусмотрено, предлагаем Администрации Томской области скорректировать положения данной статьи Закона Томской области N 33-ОЗ.

12. В статьях 10, 12, 16 Закона Томской области N 33-ОЗ предусмотрено, что Администрацией Томской области может быть создан общественный координационный совет по туризму, может быть оказана информационная поддержка и содействие по участию в туристских выставках, ярмарках, конференциях, встречах, конкурсах на получение целевой финансовой поддержки и иных мероприятиях, может быть создан туристский информационный центр.

Полагаем, что данные нормы требуют редакционной корректировки и исключения слов "может быть" либо установления критериев, в каких случаях данные нормы реализуются Администрацией Томской области.

-------------------------------------------

*(1) Постановление Законодательной Думы Томской области от 25.06.2015 N 2768 "Об утверждении Положения о проведении мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области".

*(2) Постановление Законодательной Думы Томской области от 22.12.2022 N 618 "О плане мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области, на 2023 год".

*(3) Решение комитета Законодательной Думы Томской области по экономической политике от 14.12.2022 N РКЭП7-13-78 "О графике мероприятий по проведению мониторинга правоприменения Закона Томской области от 19 ноября 1999 года N 33-ОЗ "О туристской деятельности на территории Томской области".

*(4) Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.1993 N 1343 "О лицензировании международной туристской деятельности в Российской Федерации".

*(5) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.09.2019 N 2129-р "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года".

*(6) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.08.2022 N 2321-р "Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года".

*(7) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.09.2018 N 2101-р "Об утверждении комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года".

*(8) Постановление Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 N 1596 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

*(9) Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2021 N 2439 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие туризма".

*(10) Постановление Администрации Томской области от 07.12.2015 N 445а "Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года".

*(11) Постановление Администрации Томской области от 01.03.2023 N 94а "Об утверждении Порядка определения объема и предоставления субсидии автономной некоммерческой организации "Центр инжиниринга и инноваций Томской области" на продвижение туристских ресурсов, туристской индустрии и туристского продукта Томской области на российский и международный рынок, повышение уровня компетенции, взаимодействия участников туристического рынка и повышение качества оказываемых ими услуг".

*(12) Распоряжение Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 05.12.2006 N 647-р "О Координационном совете по развитию туризма и гостеприимства в Томской области".

*(13) Распоряжением Губернатора Томской области от 18.10.2013 N 389-р "О признании утратившими силу отдельных правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Томской области, Губернатора Томской области".

*(14) Распоряжение Администрации Томской области от 17.10.2018 N 696-ра "Об утверждении Плана мероприятий ("Дорожной карты") повышения инвестиционной привлекательности и развития сферы внутреннего и въездного туризма, качества оказания туристских услуг на территории Томской области до 2020 года".

*(15) Распоряжение Губернатора Томской области от 07.04.2023 N 99-р "О создании проектного комитета по направлению "Туризм и индустрия гостеприимства".

*(16) Закон Санкт-Петербурга от 09.07.2003 N 409-52 "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге.

*(17) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.09.2019 N 2129-р "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года".

*(18) Постановление Администрации Томской области от 07.12.2015 N 445а "Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года".

*(19) Распоряжение Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 05.12.2006 N 647-р "О Координационном совете по развитию туризма и гостеприимства в Томской области".

*(20) Распоряжением Губернатора Томской области от 18.10.2013 N 389-р "О признании утратившими силу отдельных правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Томской области, Губернатора Томской области".

*(21) Распоряжение Администрации Томской области от 17.10.2018 N 696-ра "Об утверждении Плана мероприятий ("Дорожной карты") повышения инвестиционной привлекательности и развития сферы внутреннего и въездного туризма, качества оказания туристских услуг на территории Томской области до 2020 года".

*(22) Закон Санкт-Петербурга от 09.07.2003 N 409-52 "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге.