Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 июля 2020 г. N Ф08-1998/20 по делу N А32-24119/2019

г. Краснодар

06 июля 2020 г.

Дело N А32-24119/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 июля 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) - Администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799) - Бахшян Г.С. (доверенность от 20.12.2019), от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар - Бахшян Г.С. (доверенность от 18.12.2019), публичного акционерного общества "Сбербанк России" - Возняк И.А. (с использованием системы веб-конференции (в режиме онлайн); доверенность от 20.02.2020, выдана в порядке передоверия по доверенностям от 17.01.2020, от 01.02.2020), в отсутствие представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Парусный" (ОГРН 1142310007201), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу публичного акционерного общества "Сбербанк России" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.09.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2019 по делу N А32-24119/2019, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Парусный" (далее - общество, ООО "Парусный") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) в лице Главы муниципального образования город Краснодар, в котором просило:

- признать незаконными действия Главы муниципального образования город Краснодар по вынесению постановления от 09.04.2019 N 1453 "О подготовке проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар" (далее - постановление от 09.04.2019 N 1453).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены Департамент архитектуры и градостроительства администрации (далее - департамент архитектуры) и публичное акционерное общество "Сбербанк России" (далее - банк; т. 1, л. д. 1 - 3).

Решением от 20.09.2019, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 06.12.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебное решение мотивировано следующим. Заявитель является собственником земельного участка площадью 152 079 кв. м с кадастровым номером 23:43:0426011:4010, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Парусная, 24, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - многоэтажные и среднеэтажные жилые дома, в том числе с встроенно-пристроенными на 1-ом этаже помещениями общественного назначения (далее также - земельный участок с кадастровым номером 23:43:0426011:4010; запись о государственной регистрации права от 11.02.2015). В отношении указанного земельного участка на основании договора ипотеки от 13.08.2016 зарегистрировано (28.09.2016) обременение в пользу банка. В границах спорного участка расположены принадлежащие заявителю на праве собственности и находящиеся в залоге у банка, объекты недвижимости: сооружение (трасса дрэг-рейсинга) площадью 27 190,6 кв. м и нежилое здание площадью 169,3 кв. м. Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар (далее - ИСОГД) спорный земельный участок расположен в нескольких функциональных зонах. Постановлением от 09.04.2019 N 1453 на департамент архитектуры возложена обязанность до 27.06.2019 разработать и представить в Комиссию по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар проект внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:43:0426011:4010. Подготовка проекта внесения изменений в генеральный план городского округа относится к вопросам местного значения и предполагает соблюдение установленной законом многостадийной процедуры. Орган местного самоуправления, являющийся заинтересованным лицом по делу, не обладает правом на внесение изменений в генеральный план города. Решение главы местной администрации о внесении изменений в генеральный план является лишь инициативой, возможность оспаривания которой действующим законодательством не предусмотрена. В соответствии с частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке. Нарушение оспариваемым постановлением от 09.04.2019 N 1453 прав и законных интересов общества заявителем не доказано.

Апелляционный суд выводы суда первой инстанции поддержал полностью.

В кассационной жалобе банк просит решение от 20.09.2019 и апелляционное постановление от 06.12.2019 отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

По мнению подателя жалобы, суды неполно исследовали обстоятельства дела, не применили статьи 60, 61 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), положения антикоррупционного законодательства. Оспариваемое постановление от 09.04.2019 N 1453 создает угрозу нарушения прав ООО "Парусный" и банка, поскольку в результате его издания органами местного самоуправления проводятся работы по изменению зоны функционального назначения, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 23:43:0426011:4010, и это приведет к невозможности осуществления на данном участке строительства многоэтажных и среднеэтажных жилых домов (пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса), снижению его инвестиционной привлекательности и рыночной стоимости. Документы территориального планирования и разрешенное использование земельного участка, ограничения прав на земельные участки, которые могут возникнуть на основании документов территориального планирования/внесения изменений в документы территориального планирования, являются основными характеристиками (ценообразующими факторами) земельных участков, зданий и сооружений при кадастровой оценке. Кадастровая стоимость земельного участка с кадастровым номером 23:43:0426011:4010 составляет 1 609 185 399,1 руб. Реализация заложенного имущества по максимальной цене соответствует законным интересам банка как залогодержателя, данный интерес подлежит правовой защите. Изменение функциональной зоны, то есть распространение спортивно-рекреационной зоны на весь участок с кадастровым номером 23:43:0426011:4010, приведет к существенному снижению его рыночной стоимости, нарушению прав и законных интересов банка как залогодержателя указанного земельного участка. Обжалуемые действия создают угрозу нарушения права на землю. В рассматриваемом случае главой местного самоуправления дано поручение на внесение изменений в генеральный план не в отношении ряда земельных участков, находящихся в нескольких функциональных зонах, а лишь в отношении конкретного спорного участка. Внесение изменений в документы территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает произвольных действий данных органов (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2017 N 46-АПГ17-15). Положения пункта 3 статьи 4 Решения городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (далее - Правила землепользования и застройки, решение городской Думы от 30.01.2007), согласно которым решения о подготовке проекта генерального плана, о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план принимаются главой муниципального образования город Краснодар, содержат неопределенность относительно условий или оснований для принятия таких решений, следовательно, такой нормативный акт и принятые на его основании решения, не отвечают требованиям антикоррупционного законодательства. Суды фактически признали за главой муниципального образования ничем не ограниченное и не мотивированное право на подачу предложений по внесению изменений в генеральный план. В оспариваемом решении не указано, какая часть земельного участка с кадастровым номером 23:43:0426011:4010 находится в функциональной зоне рекреационного назначения, не обоснована целесообразность приведения земельного участка именно к указанной функциональной зоне. Суды указанный вопрос также не исследовали. Обстоятельства, связанные с установлением оснований для принятия главой муниципального образования оспариваемого решения, имеют существенное значение для принятия законного и обоснованного решения по результатам его рассмотрения.

Отзывы на кассационную жалобу в суд округа не поступили.

Определением окружного суда от 06.05.2020 разбирательство по кассационной жалобе банка откладывалось, ввиду невозможности проведения судебного заседания в назначенное определением от 25.02.2020 время, соответствующая информация размещена на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

В судебном заседании, состоявшемся 18.06.2020 в режиме онлайн с использованием системы веб-конференции, представитель банка на удовлетворении кассационной жалобы настаивал, представитель администрации и департамента архитектуры просил жалобу отклонить.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс) кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителей администрации, департамента архитектуры и банка, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Следует из норм статьи 24 Градостроительного кодекса, что генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1); решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2); подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3).

В силу части 17 статьи 24 Градостроительного кодекса внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с названной статьей и статьями 9, 25 Градостроительного кодекса.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 Градостроительного кодекса).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции установили, что глава муниципального образования город Краснодар вправе инициировать внесение изменений в генеральный план города; пришли к выводу об отсутствии доказательств нарушения оспариваемым постановлением от 09.04.2019 N 1453 прав и законных интересов ООО "Парусный", в связи с чем, отклонили требования общества.

Возражения подателя жалобы о том, что постановление от 09.04.2019 N 1453 создает угрозу нарушения прав ООО "Парусный" и банка, поскольку в результате его издания органами местного самоуправления проводятся работы по изменению зоны функционального назначения, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 23:43:0426011:4010, посредством распространения на весь участок спортивно-рекреационной зоны, и это приведет к невозможности осуществления на данном участке строительства многоэтажных и среднеэтажных жилых домов (пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса), снижению его инвестиционной привлекательности и рыночной стоимости; в оспариваемом решении не указано, какая часть земельного участка с кадастровым номером 23:43:0426011:4010 находится в функциональной зоне рекреационного назначения, не обоснована целесообразность приведения земельного участка именно к указанной функциональной зоне; реализация заложенного имущества по максимальной цене соответствует законным интересам банка как залогодержателя, данный интерес подлежит правовой защите, окружным судом не принимаются.

Видно из текста постановления от 09.04.2019 N 1453, что какие-либо конкретные указания в пользу выбора для спорного участка определенной функциональной зоны в нем отсутствуют.

Применительно к доводам заявителя жалобы о поручении спорным постановлением N 1453 на внесение изменений в генеральный план не в отношении ряда земельных участков, находящихся в нескольких функциональных зонах, а лишь в отношении конкретного участка, окружной суд отмечает, что в рамках настоящего дела документально подтверждено расположение в соответствии с генеральным планом муниципального образования город Краснодар одновременно в нескольких функциональных зонах именно спорного земельного участка.

В силу требований пунктов 2, 3 статьи 85 Земельного кодекса, части 4 статьи 30, частей 1, 2 статьи 34 Градостроительного кодекса, границы территориальных зон, устанавливаемые с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне; для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

Таким образом, приведение генерального плана, которому должны соответствовать правила землепользования и застройки (части 1, 3 статьи 9, статья 18, часть 3 статьи 31, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса), в части земельного участка с кадастровым номером 23:43:0426011:4010 в соответствие с вышеназванными правилами функционального и территориального зонирования, отвечает интересам как правообладателя, так и залогодержателя спорного участка.

Приведенные в жалобе аргументы, обусловленные наличием неопределенности относительно условий или оснований для принятия главой муниципального образования город Краснодар решений о подготовке проекта генерального плана, о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план, следует признать несостоятельными.

Генеральные планы поселений и городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований, которыми определяются границы и функциональное назначение определенных зон (пункт 5 статьи 1, часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса).

Регламентация градостроительной деятельности, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28.03.2017 N 10-П, имеющая целью, в первую очередь, обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Генеральный план, определяя назначение территории исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности (определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 56-АПГ17-7).

Прямо закрепленному в части 2 статьи 24 Градостроительного кодекса, в решении городской Думы от 30.01.2007, праву главы муниципального образования город Краснодар принимать решения о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план, корреспондируют нормативно установленные требования к процедуре подготовки, согласования, утверждения изменений в генеральный план, право заинтересованных лиц оспорить в судебном порядке генеральный план и изменения к нему.

Согласно преамбуле постановления от 09.04.2019 N 1453, оно принято в целях определения назначения территории муниципального образования город Краснодар, исходя из социальных, экономических, экологических и иных факторов, для обеспечения устойчивого развития территории, учета интересов граждан и их объединений, в соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса, статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 45 Устава муниципального образования город Краснодар.

Правомерность приведенного обоснования, с учетом представленной в материалы дела выкопировки из генерального плана муниципального образования город Краснодар (т. 1, л. д. 93 - 94, 96), подателем жалобы не опровергнута.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения от 20.09.2019 и апелляционного постановления от 06.12.2019 по доводам кассационной жалобы не имеется. Судебные инстанции с достаточной полнотой установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, основанные на всесторонне исследованных ими доказательствах выводы, переоценке окружным судом кассационной инстанции не подлежат (статьи 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса).

Нормы материального права применены судами верно, нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

Расходы по уплате государственной пошлины при подаче кассационной жалобы относятся на заявителя по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.09.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2019 по делу N А32-24119/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий судья

Н.С. Мазурова

Судьи

В.Е. Епифанов И.В. Сидорова