Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 сентября 2021 г. N Ф08-8599/21 по делу N А32-39706/2020

г. Краснодар

20 сентября 2021 г.

Дело N А32-39706/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 сентября 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Калуцких Р.Г. и Соловьева Е.Г., при участии в судебном заседании от заявителя - министерства природных ресурсов Краснодарского края (ИНН 2312161984, ОГРН 1092312004113) - Крохмаль Д.А. (доверенность от 25.12.2020), заинтересованных лиц: межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея (ИНН 2308171570, ОГРН 1102308008330) - Возжикова А.А. (доверенность от 29.12.2020), администрации муниципального образования город Горячий Ключ Краснодарского края (ИНН 2305011360, ОГРН 1022301070230) - Исаковой С.В. (доверенность от 15.06.2021), третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "Прогресс-Инвест" - Шалай А.В. (доверенность от 10.09.2020), в отсутствие третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: департамента лесного хозяйства по Южному федеральному округу, муниципального бюджетного учреждения "Городской парк культуры и отдыха 30-летия Победы" муниципального образования город Горячий Ключ, индивидуального предпринимателя Бесчастной Светланы Владимировны, управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы министерства природных ресурсов Краснодарского края и департамента лесного хозяйства по Южному Федеральному округу на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 по делу N А32-39706/2020, установил следующее.

Министерство природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к межрегиональному территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея (далее - территориальное управление) и администрации муниципального образования город Горячий Ключ Краснодарского края (далее - администрация), в котором просило:

- признать недействительным распоряжение территориального управления от 05.07.2019 N 432-р "О безвозмездной передаче имущества из федеральной собственности в собственность муниципального образования город Горячий Ключ";

- признать недействительным постановление администрации от 26.07.2019 N 1391 "О прекращении права постоянного (бессрочного) пользования муниципального бюджетного учреждения "Городской парк культуры и отдыха 30-летия Победы" муниципального образования город Горячий Ключ на земельный участок с кадастровым номером 23:41:0707001:31". Министерство также просило указать, что судебный акт является основанием для аннулирования в ЕГРН записи N 23:41:0707001:31-23/010/2019-6.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены департамент лесного хозяйства по Южному федеральному округу (далее - департамент), МБУ "Городской парк культуры и отдыха 30-летия Победы" муниципального образования город Горячий Ключ (далее - учреждение), ООО "Прогресс-Инвест" (далее - общество), индивидуальный предприниматель Бесчастная С.В. и управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2021, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021, в удовлетворении заявленных требований отказано со ссылкой на избрание министерством ненадлежащего способа защиты нарушенного права и отсутствие полномочий на обращение в суд в защиту нарушенного права на лесной участок.

В кассационной жалобе министерство, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, просит отменить решение и апелляционное постановление, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что оспариваемые акты привели к выбытию земель лесного фонда из собственности Российской Федерации. При включении в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда проект документа территориального планирования подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (Федеральным агентством лесного хозяйства). Отсутствие соответствующих согласований с уполномоченным органом свидетельствует о нарушении порядка принятия оспариваемых ненормативных правовых актов. Министерством избран надлежащий способ защиты нарушенного права.

В кассационной жалобе департамент просит отменить решение и апелляционное постановление, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Департамент указывает, что министерством избран надлежащий способ защиты нарушенного права. При переводе спорного лесного участка в земли населенных пунктов допущены нарушения процедуры, предусмотренной градостроительным законодательством.

Администрация и общество представили в суд округа отзывы, в которых указали на отсутствие оснований для отмены (изменения) состоявшихся по делу судебных актов.

В судебном заседании представитель министерства на удовлетворении кассационной жалобы настаивал. Представители администрации, территориального управления и общества полагали, что выводы судов основаны на содержании представленных в дело доказательств и нормах действующего законодательства.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение и апелляционное постановление следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как видно из материалов дела, Российской Федерации на праве собственности принадлежит участок лесного фонда площадью 23 044 га (условный номер 23-23-10/061/2009-147), расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Горячий Ключ, Горячеключевское лесничество, Ключевское участковое лесничество, кварталы 1А - 82А, 1Б - 51Б, 1В - 15В (т. 1, л. д. 49).

На основании приказа министерства от 10.07.2018 N 1054 учреждению в постоянное (бессрочное) пользование предоставлен участок из состава земель лесного фонда площадью 1,3870 га с кадастровым номером 23:41:0707001:31, расположенный в квартале 26А, части выделов 2, 3, 8 Ключевского участкового лесничества Горячеключевского лесничества (т. 1, л. д. 27 - 37).

На основании распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 31.07.2020 N 150-р образована межведомственная рабочая группа по анализу соблюдения градостроительного и земельного законодательства в области сохранения зеленого фонда на территории муниципального образования город Горячий Ключ.

Межведомственной рабочей группой установлено, что территориальное управление приняло распоряжение от 05.07.2019 N 432-р "О безвозмездной передаче имущества из федеральной собственности в собственность муниципального образования город Горячий Ключ", в соответствии с которым из федеральной собственности в муниципальную собственность передан земельный участок категории "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования - отдых (рекреация), площадью 13 871 кв. м (кадастровый номер 23:41:0707001:31), местоположение которого установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: Краснодарский край, г. Горячий Ключ, Горячеключевское лесничество, Ключевское участковое лесничество, квартал 26А, части выделов 2, 3, 8 (т. 1, л. д. 41 - 43).

В отношении названного участка 12.07.2019 осуществлена государственная регистрация права собственности муниципального образования г. Горячий Ключ Краснодарского края (запись о регистрации N 23:41:0707001:31-23/010/2019-4; т. 1, л. д. 69).

На основании постановления администрации от 26.07.2019 N 1391 прекращено право постоянного (бессрочного) пользования учреждения на земельный участок с кадастровым номером 23:41:0707001:31 (т. 1, л. д. 45, 46).

Министерство, указывая, что принятие оспариваемых ненормативных правовых актов привело к незаконному выбытию земельного участка с кадастровым номером 23:41:0707001:31 из земель лесного фонда, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права истца (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).

Согласно пунктам 52 и 56 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - постановление от 29.04.2010 N 10/22) оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРН. Зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 24 Кодекса, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что 12.07.2019 в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:41:0707001:31 зарегистрировано право собственности муниципального образования город Горячий Ключ. При этом данный участок обременен сервитутом до 14.10.2068 в пользу общества. С учетом обстоятельств, установленных в рамках дела N А32-36871/2019, а также разъяснений, приведенных в пунктах 52, 56 постановления от 29.04.2010 N 10/22, суды пришли к выводу о том, что министерством избран ненадлежащий способ защиты нарушенного права, поскольку признание оспариваемых ненормативных правовых актов незаконными не устранит наличие зарегистрированных прав (обременений) на спорный участок. Заявленные требования направлены в защиту интересов Российской Федерации в области охраны лесных отношений, поэтому суды также указали на отсутствие у министерства соответствующих полномочий и признали его ненадлежащим заявителем.

В то же время, отказывая в удовлетворении требований министерства по приведенным основаниям, судебные инстанции не учли следующее.

В соответствии со статьей 214 Гражданского кодекса государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность). Отнесение государственного имущества к федеральной собственности осуществляется в порядке, установленном законом.

Согласно статье 17 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами.

На основании статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

В соответствии со статьей 101 Земельного кодекса к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения международных обязательств, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (Постановления от 9 января 1998 года N 1-П и от 7 июня 2000 года N 10-П, Определение от 27 июня 2000 года N 92-О).

При этом правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению части лесного фонда, утраченной в результате хозяйственной деятельности.

В силу статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Согласно статье 9 Лесного кодекса право постоянного (бессрочного) пользования лесным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, Земельным кодексом, если иное не установлено данным Кодексом, другими федеральными законами.

В силу части 7 статьи 111 Лесного кодекса запрещается изменение целевого назначения лесных участков, на которых расположены защитные леса, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с представленной в материалы дела выпиской из ЕГРН от 14.06.2018 земельный участок с кадастровым номером 23:41:0707001:31, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Горячий Ключ, Горячеключевское лесничество, Ключевское участковое лесничество, квартал 26А, части выделов 2, 3, 8, относился к землям лесного фонда, имел вид разрешенного использования - для ведения лесного хозяйства, категория лесов - защитные леса (т. 1, л. д. 56 - 63).

В выписке из ЕГРН по состоянию на 26.08.2020 указано, что земельный участок с кадастровым номером 23:41:0707001:31 относится к землям населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования "отдых (рекреация)" (т. 1, л. д. 64 - 79).

В материалы дела представлен акт натурного обследования данного участка от 04.08.2020, в котором указано на отсутствие сведений о переводе участка из состава земель лесного фонда в земли иных категорий, а также на включение участка в состав арендованной лесной территории АО "ПДК "Апшеронск"" по договору от 17.09.2009 (т. 1, л. д. 51 - 55).

В статье 11 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) предусмотрены основания для перевода земель лесного фонда в другую категорию в связи с: организацией особо охраняемых природных территорий; установлением или изменения границы населенного пункта; размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; созданием туристско-рекреационных особых экономических зон.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 Земельного кодекса). Нарушение установленного Земельным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельным кодексом).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса, в том числе путем неприменения судом акта органа местного самоуправления, противоречащего закону. В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснена возможность неприменения судом при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, противоречащего закону акта органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

Противоречие акта органа местного самоуправления нормативному акту, в том числе закону, имеющему большую юридическую силу, исключает возможность применения такого акта органа местного самоуправления, независимо от того, был ли этот акт объектом оспаривания в судебном порядке (соответствующая правовая позиция приведена Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 04.02.2016 N 308-КГ15-13732).

Документы, подтверждающие включение в границы населенного пункта спорного лесного участка, соблюдение процедуры согласования проекта документа территориального планирования с Федеральным агентством лесного хозяйства (далее - Рослесхоз; часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации), суды не исследовали. В то же время исследование и оценка названных обстоятельств необходимы, как для определения наличия у министерства соответствующей компетенции, так и для проверки на предмет соответствия закону оспариваемого распоряжения о передаче участка из федеральной собственности в муниципальную собственность (подпункт 2 пункта 2 статьи 39.30 Земельного кодекса), а также определения у администрации полномочий для принятия решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования учреждения (пункт 3 статьи 53 Земельного кодекса). При этом основания и порядок безвозмездной передачи федеральных земельных участков в муниципальную собственность установлены статьями 39.30 - 39.32 Земельного кодекса.

При оценке доводов министерства о наличии у него права на обращение в суд с заявлением об оспаривании названных ненормативных правовых актов территориального управления и администрации судебные инстанции не учли следующее.

Согласно пункту 5.20(3) Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 736 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 07.10.2017 N 1223), Рослесхоз наделен полномочиями по осуществлению от имени Российской Федерации защиты, в том числе в судебном порядке, имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений. В силу пункта 5.4.19 данного Положения Рослесхоз осуществляет функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в области лесных отношений, установленные Лесным кодексом, в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В отношении спорного лесного участка министерство осуществляло полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 83 Лесного кодекса. Сведения об изъятии у него в установленном порядке соответствующих полномочий в деле отсутствуют.

Привлеченный к участию в деле департамент является территориальным органом Рослесхоза, действующим на территории Южного федерального округа. В отзыве департамент поддержал требования министерства в полном объеме (т. 1, л. д. 161, 162), что согласуется с положениями частей 1, 9 и 13 статьи 83 Лесного кодекса.

Относительно вывода судебных инстанций об избрании ненадлежащего способа защиты нарушенного права необходимо указать следующее.

В заявлении министерство указывало на необходимость исключения из ЕГРН записи о государственной регистрации права на участок (т. 1, л. д. 14). Основания для включения названной записи в реестр, иные обстоятельства, необходимые для правильной квалификации судом данного требования и определения порядка его рассмотрения (в частности, утрата владения участком) не установлены. Представитель муниципального образования (администрация) и общество привлечены к участию в деле. При этом оспаривание в самостоятельно определенном судом процессуальном порядке акта государственного органа, послужившего основанием для внесения в реестр записи о праве на участок ответчика, одновременно с требованием, направленным на восстановление нарушенного права, отвечает задачам судопроизводства в арбитражных судах (статья 2 Кодекса) и не противоречит положениям статей 1 и 12 Гражданского кодекса.

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Поскольку суды первой и апелляционной инстанций не установили обстоятельства, необходимые для правильного разрешения требований министерства, решение и апелляционное постановление не могут быть признаны законными и обоснованными, принятыми на основе всестороннего, полного и объективного исследования материалов дела.

В силу части 2 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по установлению дополнительных обстоятельств и исследованию доказательств, поэтому решение от 18.02.2021 и постановление от 03.06.2021 следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

При новом рассмотрении суду необходимо устранить отмеченные недостатки, предложить министерству уточнить заявленные требования, на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных доказательств установить обстоятельства, требуемые для правильного разрешения возникшего спора (основания и порядок включения лесного участка в границы населенного пункта, изменение целевого назначения лесного участка, на котором расположены защитные леса), правильно квалифицировать требования министерства и определить надлежащий субъектный состав участвующих в деле лиц, после чего на основании полного и всестороннего исследования всех представленных сторонами доказательств и приведенных ими доводов разрешить возникший спор в соответствии с нормами действующего законодательства.

Министерство и департамент освобождены от уплаты государственной пошлины при подаче кассационных жалоб на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.02.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 по делу N А32-39706/2020 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

Р.Г. Калуцких Е.Г. Соловьев