Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 мая 2022 г. N Ф08-3132/22 по делу N А15-4136/2020

г. Краснодар

06 мая 2022 г.

Дело N А15-4136/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 мая 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Герасименко А.Н. и Черных Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Абакарова Бийсолтана Садрутдиновича (ИНН 055200697206, ОГРНИП 314054632400027), заинтересованного лица - Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан (ИНН 0562066962, ОГРН 1070562000959), третьих лиц - Махачкалинского межрайонного природоохранного прокурора и общества с ограниченной ответственностью "Геомарксервис" (ИНН 0512012383, ОГРН 1030500864932), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 12.11.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2022 по делу N А15-4136/2020, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Абакаров Бийсолтан Садрутдинович (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан (далее - министерство) от 19.08.2020 N 23-ПП/05 о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 40 тыс. рублей штрафа (далее - постановление N 23-ПП/05), признании недействительным приказа министерства от 17.08.2020 N 185 "О прекращении права пользования недрами по лицензии серии МАХ 01282 вид ТЭ" (далее - приказ N 185) и взыскании с министерства 100 тыс. рублей представительских расходов, а также расходов по уплате госпошлины.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Махачкалинский межрайонный природоохранный прокурор (далее - прокурор) и ООО "Геомарксервис".

Решением суда от 12.11.2021, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 28.01.2022, признан недействительным приказ N 185, на министерство возложена обязанность устранить нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем восстановления действия лицензии МАХ N 01282 ТЭ на право пользования недрами; с министерства в пользу предпринимателя взыскано 300 рублей судебных расходов на оплату государственной пошлины. В остальной части в удовлетворении требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что досрочное прекращение действия выданной предпринимателю лицензии без предоставления ему возможности и срока для устранения нарушений, в отсутствие достоверных доказательств возникновения в результате его деятельности непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, противоречит положениям Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), нарушает права и законные интересы предпринимателя, ограничивает его правоспособность на занятие определенным видом деятельности. В части требований о признании незаконным и отмене постановления N 23-ПП/05 в удовлетворении заявления отказано со ссылкой на пропуск установленного частью 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока на обращение в суд и отсутствием уважительных причин и оснований для его восстановления. В части требования о взыскании 100 тыс. рублей судебных расходов суд указал на непредставление предпринимателем документов, подтверждающих несение таких расходов.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилось министерство с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить в части удовлетворения требований и в указанной части принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что прокурорская проверка проведена по обращению председателя Общественной палаты муниципального района "Кумторкалинский", для обеспечения полноты и объективности проверки к ее проведению могут привлекаться специалисты, следовательно, отраженная в техническом отчете маркшейдерская экспертиза ООО "Геомарксервис" может быть принята в качестве надлежащего и допустимого доказательства.

В части отказа предпринимателю в удовлетворении требований судебные акты не обжалуются.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предприниматель, прокурор и ООО "Геомарксервис" не представили в суд отзывы на кассационную жалобу.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, предпринимателю выдана лицензия сроком действия до 10.12.2034 на право пользования недрами серии МАХ N 01282 вид ТЭ (зарегистрирована 19.12.2014 N 02-3564) с целевым назначением и видами работ - "разведка и добыча строительных песков на части Кумторкалинского месторождения" (далее - спорная лицензия).

На основании обращения председателя Общественной палаты муниципального района "Кумторкалинский район" прокурор с привлечением специалистов министерства провел проверку соблюдения предпринимателем требований законодательства о недрах, в ходе которой (с учетом справки-заключения министерства от 08.07.2020) установил, что предприниматель осуществляет лицензируемую деятельность с нарушением требований статей 7, 22, 23.2 Закона о недрах и условий лицензионного соглашения, а именно: не представлены согласованный с уполномоченным органом (Управлением Ростехнадзора по Республике Дагестан) План развития горных работ на 2020 год, Технический проект разработки карьера, договор с организацией, имеющей лицензию на осуществление маркшейдерских работ, доказательства уплаты НДПИ за 2019 и 2020 годы, документы, уточняющие границы горного отвода, несвоевременно представлен в территориальный фонд геологической информации отчет по форме 5-Гр, маркшейдерская документация не ведется должным образом, не ведется журнал учета добычи полезных ископаемых, а также отходов.

Постановлением прокурора от 03.08.2020 в отношении предпринимателя возбуждено производство по делу об административном правонарушении по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В адрес министра природных ресурсов и экологии Республики Дагестан вынесено представление прокурора от 03.08.2020 N 02-04/01-20 об устранении нарушений законодательства об охране недр, которым предложено: 1) рассмотреть представление и принять меры к устранению выявленных в деятельности предпринимателя по недропользованию нарушений, причин и условий, им способствующих; 2) решить вопрос о направлении предпринимателю уведомления о допущении им существенных нарушений лицензионного соглашения к спорной лицензии и возможности прекращения права пользования недрами на основании спорной лицензии, в случае неустранения допущенных нарушений в трехмесячный срок; 3) по результатам рассмотрения представления сообщить прокурору в установленный законом месячный срок в письменной форме.

Постановление прокурора от 03.08.2020 вместе с материалами проверки направлены в министерство для рассмотрения и принятия решения.

По результатам рассмотрения материалов административного дела министерство вынесло постановление N 23-ПП/05 о привлечении предпринимателя к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 40 тыс. рублей штрафа.

Приказом N 185 прекращено право пользования недрами по спорной лицензии ввиду возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами в связи с нарушением существенных условий лицензии (представление прокурора от 03.08.2020 N 02-04/01-20). Уведомление от 18.08.2020 N 15-04/2-3513/20 о прекращении права пользования недрами с приложением приказа N 185 вручено предпринимателю под расписку 19.08.2020.

В соответствии со статьями 197, 198, 207 и 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предприниматель оспорил постановление и приказ министерства в арбитражном суде.

Признав недействительным приказ N 185, суды правильно указали, что в силу части 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, в т. ч. в случаях возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами регламентирован статьей 21 Закона о недрах.

Согласно части 3 статьи 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 4 части 2 и частью 3 статьи 20 Закона о недрах, пользование недрами прекращается непосредственно после принятия компетентным органом решения об этом с письменным уведомлением пользователя недр.

В случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части 2 статьи 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил нарушения (часть 4 статьи 21 Закона о недрах).

Таким образом, установленный Законом о недрах порядок прекращения права пользования недрами в случае нарушения пользователем существенных условий лицензии предполагает предварительное направление недропользователю письменного уведомления о допущенных нарушениях с предоставлением трехмесячного срока для их устранения. Право пользования недрами по этому основанию может быть прекращено лишь в том случае, если недропользователь (лицензиат), получивший уведомление о допущенных им нарушениях, не устранил их в установленный законом трехмесячный срок.

Без предварительного уведомления о допущенных нарушениях (непосредственно после выявления нарушения) право пользования недрами может быть прекращено в том случае, когда контролирующим органом установлен факт возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Наличие такого основания для прекращения права пользования недрами должно быть установлено надлежащими и достоверными доказательствами, полученными в установленном порядке.

Суды установили, что приказ N 185 издан по результатам прокурорской проверки, проведенной с привлечением специалистов министерства.

Основанием прекращения права пользования недрами в оспариваемом приказе значится "возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами в связи с нарушением существенных условий лицензии" со ссылкой на представление прокурора от 03.08.2020 N 02-04/01-20.

Однако в представлении прокурора от 03.08.2020 N 02-04/01-20 и справке-заключении от 08.07.2020 перечислены выявленные в ходе проверки нарушения условий лицензионного соглашения, выразившиеся в следующем: предприниматель не представил согласованный с уполномоченным органом План развития горных работ на 2020 год и согласованный Технический проект разработки карьера; документы, уточняющие границы горного отвода, и договор с организацией, имеющей лицензию на осуществление маркшейдерских работ; платежи по НДПИ за 2019 и 2020 годы; предприниматель не ведет должным образом маркшейдерскую документацию, журнал учета добычи полезных ископаемых и отходов, несвоевременно представляет отчет по форме 5-Гр.

Суды указали, что все приведенные в представлении и справке-заключении нарушения заключаются в ненадлежащем (или несвоевременном) документальном сопровождении предпринимателем деятельности при пользовании недрами. При этом нарушения, связанные с непосредственным осуществлением (выполнением) работ по разведке и добыче строительного песка и несоблюдением правил и техники безопасности выполнения таких работ, составленные прокурором и привлеченным к проверке специалистом министерства, материалы проверки не содержат, как не содержат и сведения о фактическом осуществлении предпринимателем лицензируемой деятельности на момент проверки.

Содержащийся в представлении прокурора от 03.08.2020 02-04/01-20 вывод о том, что "указанные нарушения приводят к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами" суды оценили как не обоснованный, подчеркнув отсутствие причинно-следственной связи между перечисленными в представлении нарушениями и возможностью наступления таких последствий. При этом суды отметили, что в постановлении прокурора от 03.08.2020 о возбуждении дела об административном правонарушении по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении (за те же нарушения) отсутствует вывод о возникновении в результате перечисленных нарушений угрозы жизни и здоровью людей.

Документально сведения о том, что указанные в представлении прокурора от 03.08.2020 02-04/01-20 нарушения условий лицензионного соглашения (в части оформления документов) привели к возникновению угрозы жизни и здоровью людей, в материалы дела не представлены.

Суды критически оценили доводы о возникновении в результате допущенных предпринимателем нарушений непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, основанные на Техническом отчете по проведению маркшейдерской проверки без даты и номера (дата проведения маркшейдерской экспертизы - 08.07.2020), составленный ООО "Геомарксервис" (лицензия на осуществление маркшейдерской деятельности от 14.07.2008 N ПМ-32-000391), указав, что Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положение о лицензировании производства маркшейдерских работ, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 N 1467 "О лицензировании производства маркшейдерских работ", не предусматривает осуществление маркшейдером проверочных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов в рамках государственного надзора.

Суды отметили, что в рассматриваемом случае вывод о нарушении предпринимателем требований к безопасному ведению работ по разработке карьера сделан коммерческой организацией - ООО "Геомарксервис" путем составления технического отчета, содержащего "экспертное заключение". Вместе с тем, наличие лицензии на осуществление маркшейдерской деятельности не наделяет коммерческую организацию функциями и полномочиями на осуществление государственного надзора в отношении другого хозяйствующего субъекта по соблюдению им Федеральных норм и правил в области безопасного ведения работ при пользовании недрами.

Суды указали, что из материалов проведенной в отношении предпринимателя проверки, а также содержания самого технического отчета не ясно, на основании каких документов (поручений) ООО "Геомарксервис" привлечено к проведению проверки в отношении предпринимателя (на разрабатываемом им участке недр), а именно: в качестве эксперта или с предоставлением ему полномочий на проверку деятельности предпринимателя в части соблюдения им Федеральных норм и Правил безопасности при ведении горных работ, которыми в силу статьи 38 Закона о недрах обладают федеральные органы исполнительной власти.

В пункте 1.1. Технического отчета по проведению маркшейдерской проверки карьера предпринимателя основанием для проведения маркшейдерской экспертизы указано требование прокурора от 02.07.2020 N 02-01/05-2020. При этом копия указанного требования в материалы дела не представлена, несмотря на то, что в определении от 19.10.2021 суд предлагал участвующим в деле лицам представить этот документ.

Установив, что ссылка на требование прокурора от 02.07.2020 N 02-01/05-2020 содержится в справке-заключении специалиста министерства от 08.07.2020, суды оценили данное обстоятельство как доказательство того, что требование прокурора от 02.07.2020 N 02-01/05-2020 адресовано министерству.

Кроме того, суды указали: из содержания справки-заключения от 08.07.2020 следует, что специалисты ООО "Геомарксервис" привлечены для определения соответствия координат места добычи и границ горного отвода и земельного участка, предоставленного для целей недропользования, а не для проверки соблюдения требований безопасности при осуществлении предпринимателем лицензируемого вида деятельности.

Как установлено частью 13 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), к участию в проведении проверки прокурором могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций. При этом Закон о прокуратуре не предусматривает возможность привлечения прокурором коммерческой организации для проведения проверки в отношении другого хозяйствующего субъекта.

Таким образом, суды сделали обоснованный вывод о том, что ООО "Геомарксервис" не может участвовать в проводимой в отношении предпринимателя проверке в качестве лица, уполномоченного на осуществление проверочных мероприятий, и делать выводы о нарушении предпринимателем федеральных норм и правил в области безопасного ведения лицензируемого вида осуществляемых им работ. Соответствующие выводы может сделать лишь орган государственной власти, уполномоченный на осуществление государственного надзора в данной сфере.

Суды отметили, что материалами дела также не подтверждено участие ООО "Геомарксервис" в проверке в качестве эксперта (специалиста), обладающего специальными знаниями в соответствующей сфере, поскольку не представлены доказательства привлечения его к проверке в качестве эксперта с постановкой для дачи заключения конкретного вопроса, требующего специальных знаний, разъяснения ему прав и обязанностей эксперта, предупреждения его об ответственности за дачу заведомо ложного заключения. При этом перед экспертом не могут быть поставлены вопросы правового характера. Даже в случае привлечения ООО "Геомарксервис" к проводимой проверке в качестве эксперта, итоговый документ по результатам проверки, содержащий выводы обо всех выявленных нарушениях, в том числе основанные на экспертном заключении, составляется органом государственной власти, уполномоченным на проведение соответствующей проверки, что в данном случае не сделано.

Суды указали, что из представленного технического отчета невозможно установить, присутствовали ли при проведении маркшейдерской проверки представители министерства и (или) прокурор, а также предприниматель (или его представитель), был ли он уведомлен о предстоящей проверке.

Суды также указали, что ни в одном из составленных министерством и прокурором в ходе проверки и производства по делу об административном правонарушении документов, в том числе в постановлении прокурора от 03.08.2020 о возбуждении дела об административном правонарушении, представлении прокурора от 03.08.2020 N 02-04/01-20, составленном по результатам проверки (через месяц после подготовки Технического отчета), а также в приказе N 185 не отражены результаты отчета по маркшейдерской проверке, не указаны приведенные маркшейдером нарушения в части безопасного ведения работ, нет ссылки на Технический отчет маркшейдера.

При таких обстоятельствах суды мотивированно не приняли подготовленный ООО "Геомарксервис" Технический отчет о маркшейдерской проверке в качестве надлежащего и допустимого доказательства допущенных предпринимателем нарушений при разработке карьера, повлекших непосредственную угрозу жизни и здоровью работников при добыче строительного песка.

Иные доказательства наступления в результате допущенных предпринимателем нарушений последствий в виде угрозы жизни и здоровью людей в результате осуществления предпринимателем лицензируемой деятельности в материалы дела не представлены.

Данные обстоятельства суды оценили как необходимые и достаточные для вывода об отсутствии предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах оснований для досрочного прекращения у предпринимателя права пользования недрами.

Кроме того, суды отметили, что представление от 03.08.2020 N 02-04/01-20 предполагает прекращение права пользования недрами в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 21 Закона о недрах по основанию, указанному в пункте 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах.

Однако в нарушение установленного Законом о недрах порядка министерство, не направив предпринимателю уведомления об устранении допущенных им нарушений, досрочно прекратило право пользования недрами приказом N 185 при отсутствии оснований, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах.

Суды учли содержащиеся в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 N 1862-О-О и от 09.03.2017 N 565-О разъяснения и указали, что в данном случае досрочное прекращение права пользования недрами на основании приказа N 185 лишило предпринимателя возможности в предусмотренный законом срок принять меры по устранению выявленных нарушений, в то время как в представлении от 03.08.2020 N 02-04/01-20 прокурор предлагал, в первую очередь, принять меры по устранению нарушений, причин и условий, способствующих их совершению.

Суды верно исходили из того, что прекращение права пользования недрами представляет собой государственную меру принудительного характера, которая должна отвечать требованиям справедливости и соразмерности последствиям нарушенного обязательства. В данном случае досрочное прекращение действия выданной предпринимателю лицензии без предоставления ему возможности и срока для устранения нарушений, при отсутствии однозначных и достоверных доказательств возникновения в результате его деятельности непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, противоречит положениям Закона о недрах, нарушает права и законные интересы предпринимателя, ограничивает его правоспособность на занятие определенным видом деятельности, что недопустимо.

На основании совокупной оценки представленных в материалы дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц суды мотивированно поддержали позицию предпринимателя и признали недействительным приказ министерства от 17.08.2020 N 185.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286, 287 Кодекса подлежат отклонению.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Основания для удовлетворения кассационной жалобы министерства отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 12.11.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2022 по делу N А15-4136/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

А.Н. Герасименко Л.А. Черных