Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2022 г. N 16АП-8/21 по делу N А15-4136/2020

г. Ессентуки

28 января 2022 г.

Дело N А15-4136/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 24.01.2022.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.01.2022.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей Жукова Е.В., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Руковицкой Е.О., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Абакарова Бийсолтана Садрутдиновича (ОГРНИП 314054632400027), заинтересованного лица - Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан, третьих лиц: Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры и ООО "Геомарксервис", надлежащим образом извещенных о дате, времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 12.11.2021 по делу N А15-4136/2020,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Абакаров Бийсолтан Садрутдинович (далее - заявитель, ИП Абакаров Б.С.) обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Республики Дагестан (далее - заинтересованное лицо, министерство) с требованиями:

о признании незаконным постановления от 19.08.2020 N 23-ПП/05 о назначении административного наказания по ч. 2 ст. 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

о признании незаконным приказа от 17.08.2020 N 185 "О прекращении права пользования недрами по лицензии серии МАХ N 01282 вид ТЭ",

о взыскании 100000 руб. представительских расходов, а также расходов по оплате госпошлины.

Решением суда от 12.11.2021 требования удовлетворены частично.

Суд признал незаконным приказ министерства от 17.08.2020 N 185 "О прекращении права пользования недрами по лицензии серии МАХ N 01282 ТЭ", выданной индивидуальному предпринимателю и обязал министерство устранить нарушения прав и законных интересов заявителя путем восстановления действия лицензии МАХ N 01282 ТЭ на право пользования недрами. С министерства в пользу индивидуального предпринимателя взысканы расходы на оплату государственной пошлины в размере 300 руб. В остальной части в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, министерство обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда в части признания недействительным приказа министерства от 17.08.2020 N 185 "О прекращении права пользования недрами по лицензии серии МАХ N 01282 ТЭ" отменить, в удовлетворении заявленных требований предпринимателя в данной части отказать, в остальной части решение суда оставить без изменения.

В отзыве на апелляционную жалобу предприниматель просит оставить без изменения решение суда.

Лица, участвующие в деле, явку в судебное заседание не обеспечили, извещены надлежащим образом. Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Возражений относительно проверки законности и обоснованности судебного акта суда первой инстанции только в обжалуемой части не заявлено.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, министерством по результатам аукциона на получение права пользования недрами (приказ N 467 от 11.12.2014) индивидуальному предпринимателю Абакарову Б.С. выдана лицензия серии МАХ N 01282 вид ТЭ (зарегистрирована 19.12.2014 N 02-3564) на право пользования недрами с целевым назначением и видами работ "Разведка и добыча строительных песков на части Кумторкалинского месторождения". Срок действия лицензии - до 10.12.2034.

По обращению председателя Общественной палаты МР "Кумторкалинский район" от 23.07.2020 N оп-49 Махачкалинской природоохранной прокуратурой с привлечением специалистов Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан проведена проверка соблюдения предпринимателем Абакаровым Б.С. требований законодательства о недрах.

Согласно справке-заключению консультанта отдела геологического надзора Управления недропользования Минприроды РД от 08.07.2020 ИП Абакаров Б.С. в процессе деятельности по добыче силикатных песков допустил следующие нарушения обязательных требований:

- несвоевременно представил в территориальный фонд геологической информации и в Минприроды РД отчет по форме 5-Гр;

- не представил договор или лицензию на осуществление маркшейдерских работ;

- не представил согласованный с уполномоченным органом План развития горных работ на 2020 год в нарушение лицензионного соглашения;

- не представил платежи по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) за 2018, 2019 и 2020 годы;

- маркшейдерская документация не ведется должным образом, не ведется журнал учета добычи полезных ископаемых, а также отходов в нарушение лицензионного соглашения;

- не представлены документы, уточняющие границы горного отвода;

- не представлен согласованный технический проект разработки карьера.

Заместителем Махачкалинского межрайонного природоохранного прокурора вынесено постановление от 03.08.2020 о возбуждении в отношении предпринимателя Абакарова Б.С. дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, из которого следует, что недропользователь в нарушение требований статей 7, 22 и 23.2 Закона "О недрах" и условий Лицензионного соглашения:

не представил согласованный с уполномоченным органом (Управлением Ростехнадзора по РД) План развития горных работ на 2020 год;

не представил согласованный технический проект разработки карьера;

отсутствуют документы, уточняющие границы горного отвода;

несвоевременно представил в территориальный фонд геологической информации отчет по форме 5-Гр;

не представил договор с организацией, имеющей лицензию на осуществление маркшейдерских работ;

не представил платежи по налогу на добычу полезных ископаемых за 2019 и 2020 годы;

маркшейдерская документация не ведется должным образом, не ведется журнал учета добычи полезных ископаемых, а также отходов.

В адрес Министра природных ресурсов и экологии Республики Дагестан заместителем Махачкалинского межрайонного природоохранного прокурора вынесено представление от 03.08.2020 N 02-04/01-20, в котором предложено:

1. рассмотреть представление и принять меры к устранению выявленных в деятельности ИП Абакарова Б.С. по недропользованию нарушений, причин и условий, им способствующих;

2. решить вопрос о направлении ИП абакарову Б.С. уведомления о допущении им существенных нарушений лицензионного соглашения к лицензии МАХ 01282 ТЭ и возможности прекращения права пользования недрами на основании выданной лицензии серии МАХ 01282 ТЭ в случае неустранения им допущенных нарушений в установленный законом трехмесячный срок;

3. по результатам рассмотрения представления сообщить в Махачкалинскую межрайонную природоохранную прокуратуру в установленный законом месячный срок в письменной форме.

На основании полученных их природоохранной прокуратуры материалов Минприроды РД вынесено постановление от 19.08.2020 N 23-ПП/05, которым ИП Абакаров Б.С. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа 40000 (сорок тысяч) рублей.

Кроме того, приказом от 17.08.2020 N 185 Минприроды РД прекратило право пользования недрами по лицензии серии МАХ N 01282 вид ТЭ, выданной индивидуальному предпринимателю Абакарову Б.С. Основание: возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами в связи с нарушением существенных условий лицензии (представление Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры от 03.08.2020 N 02-04/01-20). Уведомление от 18.08.2020 N 15-04/2-3513/20 о прекращении права пользования недрами с приложением приказа от 17.08.2020 N 185 вручено Абакарову Б.С. под расписку 19.08.2020.

Не согласившись с указанными приказом Минприроды РД о прекращении действия лицензии и постановлением о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, Абакаров Б.С. обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Согласно пункту 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 6 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Согласно статье 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

В силу части 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случае:

возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами (пункт 1);

нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2).

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами регламентирован статьей 21 Закона о недрах.

Согласно части 3 статьи 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 4 части второй и частью третьей статьи 20 настоящего Закона, пользование недрами прекращается непосредственно после принятия компетентным органом решения об этом с письменным уведомлением пользователя недр.

В случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части второй статьи 20 настоящего Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения (часть 4 статьи 21 Закона о недрах).

Таким образом, установленный Законом о недрах порядок прекращения права пользования недрами в случае нарушения пользователем существенных условий лицензии предполагает предварительное направление недропользователю письменного уведомления о допущенных им нарушениях с предоставлением трехмесячного срока для их устранения. Право пользования недрами по этому основанию может быть прекращено лишь в том случае, если недропользователь (лицензиат), получивший уведомление о допущенных им нарушениях, не устранил их в установленный законом трехмесячный срок.

Без направления уведомления о допущенных нарушениях (сразу после выявления нарушения) право пользования недрами может быть прекращено в том случае, когда контролирующим органом установлен факт возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Наличие такого основания для прекращения права пользования недрами должно быть установлено надлежащими и достоверными доказательствами, полученными в установленном порядке.

Судом первой инстанции установлено и не оспаривается сторонами, оспариваемый приказ Минприроды РД от 17.08.2020 N 185 издан на основании результатов проверки, проведенной Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратурой с привлечением специалистов Минприроды РД.

В приказе от 17.08.2020 в качестве основания для прекращения права пользования недрами указано "возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами в связи с нарушением существенных условий лицензии", при этом приведена ссылка на представление Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры от 03.08.2020 N 02-04/01-20.

В справке-заключении от 08.07.2020 и в означенном представлении прокурора от 03.08.2020 перечислены выявленные в ходе проверки нарушения условий Лицензионного соглашения, выразившиеся в том, что недропользователь не представил согласованный с уполномоченным органом план развития горных работ на 2020 год; согласованный технический проект разработки карьера; документы, уточняющие границы горного отвода; несвоевременно представил отчет по форме 5-Гр; не представил договор с организацией, имеющей лицензию на осуществление маркшейдерских работ; платежи по налогу на добычу полезных ископаемых за 2019 и 2020 годы; не ведет должным образом маркшейдерскую документацию, журнал учета добычи полезных ископаемых и отходов.

Все приведенные в представленные и в справке-заключении нарушения заключаются в ненадлежащем (или несвоевременном) документальном сопровождении деятельности Абакарова Б.С. при пользовании недрами. Однако каких либо нарушений, связанных в непосредственным осуществлением (выполнением) работ по разведке и добыче строительного песка на карьере согласно лицензии МАХ 01282 ТЭ, соблюдением правил и техники безопасности выполнения таких работ, материалы проверки, составленные прокуратурой и (или) привлеченным к проверке специалистом министерства не содержат, равно как и не содержат сведений о фактическом осуществлении Абакаровым Б.С. лицензируемой деятельности на момент проверки.

Приведенный в представлении прокуратуры от 03.08.2020 вывод о том, что "указанные нарушения приводят к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами" не содержит какого-либо обоснования с приведением причинно-следственной связи между перечисленными в представлении нарушениями и возможностью наступления таких последствий. В то же время в постановлении прокурора от 03.08.2020 о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ (за эти же нарушения) вывода о возникновении в результате перечисленных нарушений угрозы жизни и здоровью людей, не содержится.

Каких-либо документально подтвержденных сведений о том, что указанные в представлении нарушения условий лицензионного соглашения (в части оформлении документов) привели к возникновению угрозы жизни и здоровью людей, ни заинтересованным лицом, ни третьим лицом в ходе судебного разбирательства не представлены.

В обоснование вывода о возникновении в результате допущенных Абакаровым Б.С. нарушений непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, представитель министерства и прокуратуры в отзывах на заявление ссылаются на Технический отчет по проведению маркшейдерской проверки карьера ИП Абакарова Б.С. без даты и номера (дата проведения маркшейдерской экспертизы 08.07.2020), составленный ООО "Геомарксервис" (лицензия на осуществление маркшейдерской деятельности от 14.07.2008 N ПМ-32-000391).

В означенном техническом отчете в разделе "Экспертное заключение" указано, что при производстве экспертизы по определению площади и определения фактических границ территории, на которой проводились работы по добыче строительных песков установлено следующее:

- площадь и координаты участка, отведенное ИА Абакарову Б.С. для добычи строительных песков соответствует лицензионному соглашению;

- разработка месторождения карьер осуществляется с грубым нарушением Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности при ведении горных работ и переработке твердых полезных ископаемых", Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности "Правила безопасности при взрывных работах" и другими нормативными документами, регламентирующими правила ведения работ в карьерах, порядок действия трудящихся в случае возникновения аварийной ситуации. Погрузочная техника (автопогрузчик "Амкадор") работает под козырьком (навес полезного ископаемого), что чревато трагическими последствиями для работников. На предприятии в период проверки отсутствовал план ликвидации аварии, которым определяется система оповещения трудящихся об аварии, и регламентируется их действия в аварийной ситуации. Нет журнала проведения инструктажа по технике безопасности на открытых горных работах_ Таким образом, отработка месторождения на участке ИП Абакарова Б.С. ведется с одним уступом автопогрузчиком "Амкадор" с неконтролируемым и опасным обрушением навеса П/И (песка), что является грубым нарушением и создает угрозу жизни и здоровью работникам при добыче строительного песка.

В силу пункта 43 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ ("О лицензировании отдельных видов деятельности" производство маркшейдерских работ является предпринимательской деятельностью, на осуществление которой требуется получение лицензии.

Согласно пункту 3 Положения о лицензировании производства маркшейдерских работ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 N 1467 "О лицензировании производства маркшейдерских работ" лицензируемая (маркшейдерская) деятельность включает в себя выполнение следующих работ и услуг:

а) создание маркшейдерских опорных и съемочных сетей;

б) создание маркшейдерских сетей для наблюдения за сдвижением земной поверхности, деформациями горных выработок, зданий, сооружений и объектов при осуществлении работ, связанных с пользованием недрами;

в) пространственно-геометрические измерения горных разработок и объектов, связанных с пользованием недрами, зданий и сооружений, определение их параметров, местоположения и соответствия проектной документации, а также наблюдения за состоянием горных отводов;

г) учет и обоснование объемов горных разработок;

д) ведение горной графической документации;

е) обоснование границ горных отводов, определение опасных зон горных разработок, мер по охране горных разработок, зданий, сооружений и объектов от воздействия работ, связанных с пользованием недрами;

ж) проектирование маркшейдерских работ.

Исходя из приведенных положений законодательства о лицензировании, производство маркшейдерских работ не предусматривает осуществление маркшейдером проверочных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов в рамках государственного надзора.

Статьей 38 Закона о недрах (в редакции, действовавшей на момент проведения проверки в отношении Абакарова Б.С.) установлено, что задачами государственного горного надзора являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр, требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами. Государственный горный надзор осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Полномочия органов государственного горного надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

В рассматриваемом случае вывод о нарушении предпринимателем Абакаровым Б.С. требований к безопасному ведению работ по разработке карьера сделан коммерческой организацией - ООО "Геомарксервис" путем составления технического отчета, содержащего "экспертное заключение". Вместе с тем, наличие лицензии на осуществление маркшейдерской деятельности, не наделяет коммерческую организацию функциями и полномочиями на осуществление государственного надзора в отношении другого хозяйствующего субъекта по соблюдению им Федеральных норм и правил в области безопасного ведению работ при пользовании недрами. Из материалов проверки, проведенной в отношении ИП Абакарова Б.С., а также содержания самого технического отчета не ясно, на основании каких документов (поручений) ООО "Геомарксервис" привлечено к проведению проверки в отношении Абакарова Б.С. (на принадлежащем ему участке недр) в качестве эксперта или с предоставлением ему полномочий на проверку деятельности предпринимателя в части соблюдения им Федеральных норм и правил "Правила безопасности при ведении горных работ", которыми в силу статьи 38 Закона о недрах обладают федеральные органы исполнительной власти.

В пункте 1.1. технического отчета основанием для проведения маркшейдерской экспертизы указано требование Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры N 02-01/05-2020 от 02.07.2020. При этом копия указанного требования ни заинтересованным лицом, ни третьими лицами, в материалы дела не представлена, хотя суд в определении от 19.10.2021 суд предлагал лицам, участвующим в деле, представить указанный документ.

Вместе с тем ссылка на это же требование прокурора N 02-01/05-2020 от 02.07.2020 "О выделении специалистов и даче заключения по факту нарушений законодательства об охране и рациональном использовании недр на административной территории Кумторкалинского района РД" приведена в справке-заключении специалиста Минприроды РД от 08.07.2020. Данное обстоятельство указывает на то, что требование прокурора от 02.07.2020 N 02-01/05-2020 было адресовано Министерству природных ресурсов и экологии РД.

Кроме того, из содержания справки-заключения от 08.07.2020 следует, что специалисты ООО "Геомарксервис" были привлечены для определения соответствия координат места добычи и границ горного отвода и земельного участка, предоставленного для целей недропользования, а не для проверки соблюдения требований безопасности при осуществлении предпринимателем своей деятельности.

Частью 13 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что к участию в проведении проверки прокурором могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций. При этом Закон о прокуратуре не предусматривает возможность привлечения прокурором коммерческой организации для проведения проверки в отношении другого хозяйствующего субъекта.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 23.04.2020 N 858-О, участие в проведении прокурорской проверки представителей (сотрудников) других государственных органов допускается именно в целях осуществления вспомогательных (экспертно-аналитических) функций и не предполагает самостоятельного осуществления ими проверочных действий в интересах соответствующих государственных органов, равно как и иных отступлений от установленных законодательством ограничений периодичности проводимых ими плановых контрольных мероприятий в отношении некоммерческих организаций.

Данный вывод не ставит под сомнение координирующую роль прокуратуры Российской Федерации в сфере государственного контроля (надзора) и не исключает установления правового регулирования, в рамках которого возможно осуществление органами прокуратуры и иными государственными органами, на которые возложены функции государственного контроля (надзора), согласованных (совместных) контрольно-надзорных мероприятий в отношении некоммерческих организаций с соблюдением предъявляемых к соответствующим государственным органам специального (ведомственного) государственного контроля (надзора) требований.

Таким образом, ООО "Геомарксервис" не может участвовать в проводимой в отношении ИП Абакарова Б.С. проверке в качестве лица, уполномоченного на осуществление проверочных мероприятий, и делать выводы о нарушении предпринимателем Федеральных норм и правил в области безопасного ведения горных работ. Соответствующие выводы может сделать лишь орган государственной власти, уполномоченный на осуществление государственного надзора в данной сфере.

Участие ООО "Геомарксервис" в означенной проверке в качестве эксперта (специалиста), обладающего специальными знаниями в соответствующей сфере, материалами дела также не подтверждено, поскольку не представлены доказательства привлечения его к проверке в качестве эксперта с постановкой для дачи заключения конкретного вопроса, требующего специальных знаний, разъяснения ему прав и обязанностей эксперта, предупреждения его об ответственности за дачу заведомо ложного заключения.

Кроме того, из представленного технического отчета невозможно установить, присутствовали ли при проведении означенной маркшейдерской проверки представители министерства и (или) прокуратуры, а также предприниматель Абакаров Б.С. (или его представитель), был ли он уведомлен о предстоящей проверке.

При этом перед экспертом не могут быть поставлены вопросы правового характера. Даже в случае привлечения ООО "Геомарксервис" к проводимой проверке в качестве эксперта, итоговый документ по результатам проверки, содержащий выводы о всех выявленных нарушениях, в том числе основанные на экспертном заключении, составляется органом государственной власти, уполномоченным на проведение соответствующей проверки, что в данном случае не сделано.

Ни в одном из составленных министерством и прокуратурой в ходе проверки и производства по делу об административном правонарушении документов, в том числе в постановлении прокурора от 03.08.2020 о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, в представлении прокурора от 03.08.2020, составленным по результатам проверки (спустя почти месяц после подготовки указанного технического отчета), а также в приказе Минприроды РД от 17.08.2020 не отражены результаты отчета по маркшейдерской проверке, не указаны приведенные маркшейдером нарушения в части безопасного ведения работ, нет ссылки на технический отчет маркшейдера.

С учетом совокупности вышеизложенных обстоятельств подготовленный ООО "Геомарксервис" Технический отчет о маркшейдерской проверке карьера Абакарова Б.С. суд первой инстанции правомерно указал, что не может быть принят судом в качестве надлежащего и допустимого доказательства совершения предпринимателем нарушений при разработке карьера, повлекших непосредственную угрозу жизни и здоровью работников при добыче строительного песка.

Других доказательств наступления последствий в виде угрозы жизни и здоровью людей в результате осуществления Абакаровым Б.С. лицензируемой деятельности материалы дела не содержат и заинтересованным лицом, а также третьими лицами не представлены.

Следовательно, предусмотренные пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах основания для досрочного прекращения права пользования недрами в данном случае отсутствовали.

На это же указывает и содержание выданного прокуратурой министерству представления от 03.08.2020, в котором предложено решить вопрос о направлении ИП Абакарову Б.С. уведомления о допущении им существенных нарушений лицензионного соглашения и возможности прекращения права пользования недрами на основании выданной лицензии серии МАХ 01282 ТЭ в случае не устранения указанных нарушений в трехмесячный срок. То есть выданное прокуратурой представление от 03.08.2020 предполагает прекращение права пользования недрами предпринимателя Абакарова Б.С. в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 21 Закона о недрах по основанию, указанному в пункте 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах.

Однако Минприроды РД в нарушение установленного приведенными нормами Закона о недрах порядка, не направив предпринимателю Абакарову Б.С. уведомления об устранении допущенных им нарушений, досрочно прекратило право пользования недрами приказом от 17.08.2020 N 185 при отсутствии оснований, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах.

В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 N 1862-О-О и от 09.03.2017 N 565-О сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой предусмотренный законодателем правовой механизм прекращения действия лицензии на право пользования недрами обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела. Соответственно, решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования.

Рассматривая дела, связанные с прекращением права пользования недрами, арбитражные суды, как правило, ориентируются на содержащуюся в указанном Определении правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости учитывать фактические обстоятельства, которые повлияли на способность недропользователя выполнить условия лицензии на пользование недрами (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2012 года N 9662/12; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17 апреля 2015 года N Ф09-1654/15, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 июля 2016 года N Ф08-4555/2016 и др.).

Досрочное прекращение права пользования недрами приказом от 17.08.2020 лишило Абакарова Б.С. возможности в предусмотренный законом срок принять меры по устранению выявленных нарушений, хотя в представлении прокуратуры предлагалось в первую очередь принять меры по устранению нарушений, причин и условий, способствующих их совершении.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 12.05.1998 N 14-П, от 21.11.2002 N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, определениях от 14.12.2000 N 244-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.02.2002 N 16-О, свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности может быть ограничена федеральным законом лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства; при этом применяемые ограничительные меры должны соответствовать характеру совершенного правонарушения, размеру причиненного вреда, степени вины правонарушителя и не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Введение законодателем судебного порядка разрешения вопроса об аннулировании лицензии означает, что в каждом конкретном случае суд вправе и обязан оценить обстоятельства, являющиеся основанием для аннулирования лицензии с учетом соответствующих доказательств, подтверждающих наличие таких оснований, степени опасности, характера нарушения, его последствий, наличия либо отсутствия фактов устранения таких последствий.

Прекращение права пользования недрами представляет собой государственную меру принудительного характера, которая должна отвечать требованиям справедливости и соразмерности последствиям нарушенного обязательства. Досрочное прекращение действия выданной предпринимателю Абакарову Б.С. лицензии без предоставления ему возможности и срока для устранения нарушений, при отсутствии однозначных и достоверных доказательств возникновения в результате его деятельности непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, противоречит положения Закона о недрах, нарушает права и законные интересы заявителя, ограничивает его правоспособность на занятие определенным видом деятельности, что является недопустимым.

Учитывая все вышеизложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что приказ Минприроды РД N 185 от 17.08.2020 о прекращении действия лицензии МАХ 01282 ТЭ следует признать незаконным, как не соответствующий требованиям Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" с учетом вышеприведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

Судебная коллегия не усматривает оснований для переоценки указанных выводов суда первой инстанции.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться, в том числе указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В рассматриваемом случаем устранение нарушений прав и законных интересов заявителя возможно путем восстановления действия выданной Абакарову Б.С. лицензии на право пользования недрами серии МАХ N 01282 Т

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Фактов, которые могли бы повлиять на законность и обоснованность принятого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит. В связи с этим доводы апеллянта признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку сводятся только к несогласию с оценкой обстоятельств судом первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 12.11.2021 по делу N А15-4136/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Е.В. Жуков И.А. Цигельников