Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 июня 2022 г. N Ф08-5499/22 по делу N А32-2006/2021

г. Краснодар

30 июня 2022 г.

Дело N А32-2006/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 июня 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Драбо Т.Н. и Епифанова В.Е., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Гасанова Эланда Юнисовича (ИНН 231123817222, ОГРНИП 320237500052592) - Баландина Е.В. (доверенность от 28.12.2020), от органа, осуществляющего публичные полномочия - департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954) - Михайловой К.М. (доверенность от 28.12.2021), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия -администрации муниципального образования город Краснодар, извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.11.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2022 по делу N А32-2006/2021, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Гасанов Э.Ю. (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) и администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) о признании незаконным отказа департамента, приведенного в письме от 25.12.2020 N 29/16361, а также просил возложить на уполномоченный орган обязанность выдать разрешение на строительство объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0142044:1363, по адресу: г. Краснодар, Прикубанский округ, ул. 1-го Мая, 205.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 29.11.2021, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2022, заявленные требования удовлетворены. Признан незаконным отказ департамента, приведенный в письме от 25.12.2020 N 29/16361, в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0142044:1363. Суд возложил на администрацию обязанность рассмотреть вопрос о выдаче предпринимателю разрешения на строительство объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0142044:1363. Суды пришли к выводу о том, что заявитель представил в уполномоченный орган необходимые документы. Истребование иной документации недопустимо. Судебные инстанции также указали, что в соответствии с правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером 23:43:0142044:1363 расположен в зоне застройки многоэтажными жилыми домами "Ж2". Размещение медицинского консультативно-диагностического центра в данной территориальной зоне возможно.

В кассационной жалобе департамент, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение и постановление, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы полагает, что необходимые документы не были представлены в уполномоченный орган. Согласование строительства объекта с Южным МТУ Росавиации не получено. Размещение объекта заявителя на участке невозможно, поскольку в соответствии с действующей редакцией генерального плана муниципального образования город Краснодар земельный участок с кадастровым номером 23:43:0142044:1363 расположен в зоне транспортной инфраструктуры. Суды не приняли во внимание, что правила землепользования и застройки не должны противоречить функциональному зонированию, предусмотренному генеральным планом.

Предприниматель представил в суд отзыв, в котором указал на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

В заседании представитель департамента на удовлетворении кассационной жалобы настаивал. Представитель предпринимателя поддержал доводы отзыва.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение и постановление следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как видно из материалов дела, предприниматель является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:43:0142044:1363, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. 1-го Мая, 205.

Предприниматель обратился в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Медицинский консультативно-диагностический центр" на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0142044:1363.

Письмом департамента от 25.12.2020 N 29/16361-1 оформлен отказ в выдаче разрешения на строительство. Уполномоченный орган сослался на: отсутствие в представленных документах согласования строительства объекта с Южным МТУ "Росавиации"; отсутствие задания на проектирование, согласованного с органом социальной защиты населения; нахождение земельного участка в зоне транспортной инфраструктуры в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана (т. 1, л. д. 28, 29).

Предприниматель, полагая, что отказ в выдаче разрешения на реконструкцию не соответствует закону, обратился с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). Согласно статье 9 Кодекса лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган, к которому прилагаются документы, указанные в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. Не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в части 7 данной статьи документов (часть 10 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Уполномоченный орган в установленный срок со дня получения заявления: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны"; далее - Закон N 135-ФЗ) приаэродромная территория устанавливается решением уполномоченного Правительством Российской Федерации органа исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 N 1460 утверждены Правила установления приаэродромной территории, Правила выделения на приаэродромной территории подзон и Правила разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории.

В силу части 3 статьи 4 Закона N 135-ФЗ до установления приаэродромных территорий (с первой по шестую подзон) в порядке, предусмотренном Воздушным кодексом (в редакции Закона N 135-ФЗ), архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства, размещение радиотехнических и иных объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов, оказывать негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду, создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, установленного на аэродроме, объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, в границах приаэродромных территорий или полос воздушных подходов на аэродроме, санитарно-защитных зон аэродромов должны осуществляться при условии согласования размещения этих объектов в срок не более, чем тридцать дней: с организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации, - для аэродрома экспериментальной авиации; с организацией, уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, - для аэродрома государственной авиации; с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), - для аэродрома гражданской авиации.

Согласно части 4 статьи 4 Закона N 135-ФЗ указанное выше согласование осуществляется при наличии положительного санитарно-эпидемиологического заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о соответствии размещения объектов требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Особые условия использования территории устанавливаются, прежде всего, в публичных интересах (в целях обеспечения безопасности населения, права граждан на благоприятную окружающую среду, охраны значимых для жизнедеятельности государства объектов и т.д.), поэтому соответствующие ограничения, должны соблюдаться и являются приоритетными по отношению к установленному разрешенному использованию земельного участка.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы Российской Федерации, обеспечивает стратегические интересы Российской Федерации и имеет свои особенности, обусловливающие его повышенную значимость для общества и государства, предназначен, в том числе удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан Российской Федерации, то есть в публичных интересах (постановления от 20.12.2011 N 29-П и от 16.07.2018 N 32-П, определение от 29.01.2019 N 249-О).

С учетом установленного законодателем особого порядка ведения строительства (реконструкции) объектов недвижимости в границах приаэродромной территории, который предполагает соблюдение установленных законом ограничений на такое строительство, он должен учитываться уполномоченным органом при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) в соответствии с частью 3 статьи 51 Градостроительного кодекса.

Статья 5 Закона Краснодарского края от 27.04.2007 N 1229-КЗ "Об обеспечении беспрепятственного доступа маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, информации и связи в Краснодарском крае", разработанного в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и Градостроительным кодексом, устанавливает, что при подготовке проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктур независимо от форм собственности объектов должны предусматриваться все необходимые мероприятия по обеспечению беспрепятственного доступа к ним маломобильных граждан в соответствии со строительными нормами и правилами Российской Федерации. Задания на проектирование объектов социальной инфраструктуры согласовываются в установленном порядке с территориальными органами социальной защиты населения. Порядок согласования заданий на проектирование с органами социальной защиты населения определяется высшим исполнительным органом власти Краснодарского края. Приведенное требование согласуется с положениями пункта 3 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса, в силу которой материалы проектной документации должны содержать перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к определенным объектам в случае их строительства, реконструкции при условии, что экспертиза проектной документации не проводилась в соответствии со статьей 49 данного Кодекса.

Из материалов дела следует, что заявитель просил предоставить разрешение на строительство объекта капитального строительства (медицинский консультативно-диагностический центр) на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке (т. 1, л. д. 119, 120). Состав представленных в уполномоченный орган документов отражен в расписке (т. 1, л. д. 118).

Суды установили, заявитель обращался в органы социальной защиты населения и получил соответствующее согласование (т. 1, л. д. 90 - 94), что свидетельствует о выполнении им требований Порядка, утвержденного постановлением главы администрации Краснодарского края от 08.10.2007 N 950 "О порядке согласования заданий на проектирование объектов социальной инфраструктуры при их строительстве, реконструкции и капитальном ремонте с органами социальной защиты населения Краснодарского края в части обеспечения беспрепятственного доступа к ним маломобильных граждан".

В то же время иные доводы уполномоченного органа надлежащей судебной оценки не получили.

Так, согласно градостроительному плану земельного участка, выданному в целях размещения на нем многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями (т. 1, л. д. 61), участок находится в 15,3 км от контрольной точки аэродрома, в зоне разворота воздушного транспорта аэродрома (т. 1, л. д. 63, 64). В материалы дела представлено письмо от 09.12.2020 N 19/98 старшего авиационного начальника Краснодарского высшего военного авиационного училища летчиков, в котором указано, что строительство объекта на безопасность полетов не влияет (т. 2, л. д. 76). Из заключения предварительного рассмотрения материалов строительства от 20.11.2020 N 21/2987, утвержденного международным аэропортом "Краснодар" (далее - аэропорт), следует, что строительство объекта возможно. При этом строительство объекта должно быть согласовано с Южным МТУ Росавиации; заключение о согласовании в течение 3-х дней после получения следует представить в аэропорт (т. 1, л. д. 88). Сведения о согласовании строительства объекта с уполномоченным органом (пункт 3 части 3 статьи 4 Закона N 135-ФЗ) в материалах дела отсутствуют, соответствующие доводы департамента суды надлежащим образом не оценили.

Задачами планирования развития территорий являются, в том числе установление функциональных зон, определение планируемого размещения объектов федерального, регионального, местного значения (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (статья 9 Градостроительного кодекса).

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

Генеральный план является документом территориального планирования поселений и городских округов (пункты 2, 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Приведенные разъяснения содержатся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2020 N 631-О указано, что возможность принятия органом местного самоуправления решений об изменении градостроительного зонирования территорий и градостроительных регламентов должна быть уравновешена необходимыми гарантиями для лиц, которые на законных основаниях приобрели права на земельные участки до принятия и вступления в силу указанных изменений и вправе были рассчитывать, что их правовой статус, неразрывно связанный с правовым режимом земельных участков, будет уважаться государством, а также органами местного самоуправления как неотъемлемой частью единого механизма управления делами государства.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291 сформулирована правовая позиция, согласно которой при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации. При рассмотрении требований застройщика о признании незаконным отказа уполномоченного органа в выдаче разрешения на строительство капитального объекта и об обязании такого органа выдать разрешение на строительство суд по правилам статьи 71 Кодекса должен проверить, допустимо ли размещение объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, и дать оценку не только основаниям, приведенным уполномоченным органом в оспариваемом отказе, но и иным приводимым сторонами в процессе рассмотрения спора доводам относительно возможности размещения объекта на земельном участке.

В оспариваемом заявителем отказе департамент указал, что в соответствии с генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 N 100 п.1, земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры (т. 1, л. д. 52).

Судебные инстанции, отклоняя данное возражение, сослались на Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, согласно которым земельный участок заявителя расположен в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (т. 1, л. д. 54).

В то же время приведенный довод департамента не получил должной судебной оценки с учетом закрепленного в действующем законодательстве принципа первичности генерального плана. Суды не установили, планируется ли на земельном участке заявителя размещение объекта транспортной инфраструктуры (автомобильной дороги, развязки). Соответствующие сведения генерального плана города Краснодара (информация о планируемом размещении объектов транспортной инфраструктуры с учетом параметров функциональных зон), позволяющие проверить достоверность представленной в дело уполномоченным органом выкопировки из схемы функционального зонирования генерального плана города Краснодара и определить возможность размещения на участке объекта капитального строительства общества, суды не истребовали и не оценили. С учетом приведенных норм о назначении генерального плана и разъяснений высшей судебной инстанции, исследование и оценка названных документов необходима для правильного разрешения возникшего спора.

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в нем доказательствам.

Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Обжалуемые департаментом решение и апелляционное постановление не могут быть признаны судом округа законными и обоснованными, принятыми на основе всестороннего, полного и объективного исследования материалов дела. В силу требований части 2 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по установлению дополнительных обстоятельств и исследованию доказательств. Исходя из фактических обстоятельств спора, предмета доказывания, суд округа полагает необходимым отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

При новом рассмотрении суду первой инстанции необходимо устранить отмеченные недостатки, установить, планируется ли в соответствии с генеральным планом размещение на участке общества объекта транспортной инфраструктуры, возможно ли размещение объекта капитального строительства на земельном участке предпринимателя в соответствии с ограничениями, установленными документами территориального планирования, дать надлежащую оценку доводу департамента об отсутствии согласования строительства объекта с территориальным органом, осуществляющим функции по оказанию услуг в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), на основании установленных обстоятельств принять законное и обоснованное решение, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.11.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2022 по делу N А32-2006/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

Т.Н. Драбо В.Е. Епифанов