Конституционный процесс: проблемы и категории (А.А. Полин, "Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.)

Конституционный процесс: проблемы и категории

     Предмет рассмотрения                                                

     Предмет и основания обращения                                       

     Допустимость обращения                                              

Понятийный аппарат доказательственного права, а в гражданском и арбитражном процессе и теория иска, так или иначе, связаны с категорией факта. Общим в гражданском, арбитражном и уголовном процессе является то, что они направлены на применение норм материального права к определенным фактам действительности. Центральное место занимает здесь факт как явление материального мира, подлежащее установлению, исследованию и оценке в суде. Так, доказательства - это сведения о фактах (согласно ст.74 УПК РФ, 55 ГПК РФ, 64 АПК РФ); предмет доказывания - это обстоятельства, обосновывающие требования и возражения сторон*(1); основание иска - это юридические факты, с которыми истец связывает свое требование к ответчику*(2), и т.д. Сама схема судебного познания носит здесь, по общему правилу, опосредованный характер: информация о фактах (доказательства) дает суду представление о наличии или отсутствии тех или иных обстоятельств действительности (фактах), после чего определяется подлежащая применению норма права.

Принципиально иная ситуация складывается в конституционном судопроизводстве. Вопросы факта занимают здесь второстепенное место (например, в делах об импичменте Президента РФ, при установлении порядка принятия нормативного акта и т.д.). Главное же в конституционном процессе - это установление соответствия или несоответствия нормативных положений, содержащихся в одном нормативном акте, нормативным положениям другого нормативного акта. Норма права не воспринимается и не может восприниматься как факт, подлежащий доказыванию*(3). Доказательственная деятельность сторон и суда, занимающая центральное место в "обычном" процессе, практически отсутствует в конституционном судопроизводстве. Логическая, познавательная деятельность, осуществляемая Конституционным Судом РФ при установлении соответствия оспариваемого нормативного акта Конституции, основана на совершенно иных принципах, нежели деятельность суда по применению норм материального права к реальным фактам действительности.

Если исходить из изложенного, становится понятным, что использование категориального аппарата гражданского и арбитражного процессов в конституционном судопроизводстве неоправданно в теоретическом плане*(4). В этой связи особую актуальность приобретает попытка осмысления процессуальных категорий, используемых в конституционном процессе, исходя из существа такой деятельности, как признание нормативного акта недействительным. Другой важной задачей является использование опыта конституционного судопроизводства для совершенствования законодательной регламентации процедуры по оспариванию нормативных актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, что невозможно без теоретического осмысления содержания базовых категорий конституционного процесса. Принятие новейших процессуальных кодексов, в которых предусмотрены специальные правила рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов (гл.24 ГПК РФ и гл.23 АПК РФ), ни в коей мере не сняло актуальности этой задачи. Содержание терминов, используемых в этих кодексах, зачастую не раскрывается законодателем и требует доктринального толкования.

Предмет рассмотрения

Термин "предмет рассмотрения" не употребляется в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ*(5). Тем не менее это понятие является одним из основных в конституционном процессе.

В ряде своих постановлений Конституционный Суд РФ определил предмет своего рассмотрения как нормативные положения, содержащиеся в оспариваемом нормативном акте или части нормативного акта. Любой нормативный акт содержит в себе как минимум одну норму права, и поэтому она иногда может восприниматься как часть нормативного акта. Однако очевидно, что возможны ситуации, когда одна и та же норма права содержится в различных нормативных актах. Норма права перестает в этом случае быть только частью нормативного акта.

А. Анишина, рассматривая данную ситуацию с точки зрения практики Конституционного Суда, говорит, что независимо от того, в одном или нескольких нормативных актах содержатся нормативные положения, регулирующие сходные правоотношения, они образуют единый предмет обращения*(6). Думается, что такое широкое понимание термина "предмет обращения" противоречит смыслу ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Уже из названия этой правовой категории понятно, что формулируется он (предмет) заявителем, тогда как предложенное понимание ориентирует на то, что предмет обращения определяет Конституционный Суд РФ. Между тем обращение заявителя может быть в определенной части недопустимо (см. ниже), и Конституционный Суд будет рассматривать его лишь в "допустимой" части. Так, в пункте 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июня 1998 г. говорится: "Заявитель оспаривает конституционность названного закона в целом. Однако из представленных материалов следует, что правоприменительные органы, отказывающие заявителю в удовлетворении требований о возобновлении выплат и переводе пенсий по месту постоянного жительства за пределами РФ, основывались только на тех положениях закона, которые касаются его действия по времени и кругу лиц. Именно эти положения, содержащиеся в ст.2, 5 и 6 Закона, и являются предметом рассмотрения Конституционного Суда по данному делу"*(7). Отсюда видно, что предмет обращения определяет заявитель, а предмет рассмотрения - Конституционный Суд. Другой вопрос: образуют ли нормативные положения, аналогичные признанным неконституционными, но содержащиеся в других нормативных актах, единый предмет рассмотрения Конституционного Суда?

Ответ на этот вопрос, на наш взгляд, должен быть отрицательным.

Правило, когда норма права считается включенной в предмет рассмотрения Конституционного Суда независимо от того, в каком нормативном акте она содержится, привело бы к неопределенности правового регулирования. Нормативное положение одного акта, рассмотренное Судом, в другом нормативном акте может быть совершенно иначе сформулировано, даже если их реальное содержание тождественно. Наоборот, положение, практически совпадающее по тексту с рассмотренным Судом, может, в силу своей взаимосвязи с другими нормами, иметь другой конституционный смысл. Здесь непременно возникают вопросы, какие нормативные акты "основаны" на акте, признанном недействительным, и подлежат отмене, а какие остаются в силе. Одна ситуация, когда действительный смысл нормы выявляет единственный орган, решения которого общеобязательны, и совершенно иная, когда эти функции возложены на широкий круг правоприменителей, решения которых могут взаимоисключать друг друга. Последнее неизбежно при понимании предмета рассмотрения Конституционного Суда РФ как нормативного положения, охватывающего всю совокупность нормативных актов, в которых оно содержится.

Необходимо решить, как должен поступить Конституционный Суд, когда предметом рассмотрения по делу являются правовые нормы, содержащиеся в официально не дисквалифицированном акте, но по сути аналогичные дисквалифицированным. На практике Конституционный Суд выносит определения об отказе в принятии заявления к рассмотрению (со ссылкой на п.3 ч.1 ст.43)*(8) или определения о признании жалобы, не подлежащей дальнейшему рассмотрению в связи с отсутствием необходимости вынесения решения в виде постановления*(9). Несмотря на близость формулировок, эти различия не случайны. ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" не дает оснований для вынесения в рассматриваемой ситуации определения об отказе в принятии заявления.

Если считать, что предмет рассмотрения Конституционного Суда - это норма права, являющаяся одновременно частью оспариваемого нормативного акта, то следует признать, что норма права, аналогичная рассмотренной в конституционном судопроизводстве, но содержащаяся в другом нормативном акте, образует собственный предмет рассмотрения. По своему содержанию он может быть тождественен ранее рассмотренному. Здесь, на наш взгляд, решением проблемы, отвечающим смыслу ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", является обязательное принятие заявления, разрешение Конституционным Судом вопроса о тождестве предмета рассмотрения и при установлении такового - прекращение производства по делу. Только после принятия такого определения можно говорить о том, что данный акт основан на рассмотренном или воспроизводит его содержание. Представляется, что в настоящее время Конституционный Суд РФ именно в этом и видит свою роль, вынося значительное число так называемых определений с позитивным содержанием*(10). Подробная мотивировка вывода о тождественности оспариваемых положений различных нормативных актов позволяет полностью устранить существующую неопределенность правового регулирования.

Предлагаемый подход к содержанию термина "предмет рассмотрения Конституционного Суда" может быть спроецирован также и на производство по оспариванию нормативных актов в гражданском и арбитражном процессе. К примеру, в ч.8 ст.251 ГПК РФ и в ч.7 ст.194 АПК РФ предметом рассмотрения*(11) являются, на наш взгляд, только нормативные положения оспариваемых нормативных актов. Вопрос о тождественности этих положений нормам, содержащимся в иных актах, должен решаться компетентным судом путем вынесения определения, подлежащего обязательному опубликованию.

Предмет и основания обращения

Термин "предмет рассмотрения Конституционного Суда" тесно связан с термином "предмет обращения в Конституционный Суд". Под последним понимается нормативное положение, содержащееся в нормативном акте, признания которого неконституционным требует заявитель.

Понятие "предмет обращения" является исходным для определения "предмета рассмотрения". Конституционный Суд проверяет конституционность нормативного акта или отдельных его положений лишь в той части, в которой они были применены в деле заявителя и затрагивают его права. В остальной части заявление (жалоба, запрос) признается недопустимым и Конституционным Судом не рассматривается.

В этой связи представляется неудачной формулировка ст.43 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" об отказе в принятии к рассмотрению заявления, если Конституционным Судом ранее было вынесено постановление по тому же предмету обращения. Речь должна идти о предмете рассмотрения.

Предмет обращения в первую очередь определяется заявителем в заявлении о признании нормативного акта неконституционным, и во многом от того, как он там был представлен, зависит формулировка предмета рассмотрения Конституционного Суда.

В части 3 ст.74 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" установлено, что Конституционный Суд при вынесении решения не может выйти за пределы обращения. В той же норме указывается, что Конституционный Суд не связан доводами и основаниями, изложенными в обращении. Понятия "доводы и основания" ФКЗ не раскрывает, а определение основания обращения как фактов, на которые ссылается заявитель в обоснование своих требований, предлагаемое наукой гражданского процесса, по изложенным выше причинам в конституционном судопроизводстве неприменимо. Если предмет обращения - это та норма права, проверки которой на соответствие Конституции требует заявитель, то основанием обращения выступят конкретные нормативные положения Конституции, которым эта норма, по его мнению, противоречит. Доводы же указывают на имеющую место, по мнению заявителя, связь между предметом обращения и основанием обращения.

Конституционный Суд не связан основанием обращения и, следовательно, может проверить оспариваемые нормативные положения на соответствие любому положению Конституции, а не только тем, на которые ссылается заявитель. Положительным моментом этого правила является то, что оспариваемая норма оценивается с учетом взаимосвязи всех конституционных норм. В то же время многообразие ситуаций, в которых применяется одна и та же норма, объективно препятствует Конституционному Суду в ее всесторонней оценке. Вполне может сложиться так, что нормативные положения, бывшие предметом рассмотрения Конституционного Суда и признанные соответствующими положениям Конституции, попавшим в поле зрения Суда, впоследствии будут применены таким образом, что выявится их несоответствие иным положениям Конституции*(12). Правило о несвязанности Конституционного Суда основанием обращения в совокупности с правилом о недопустимости повторного рассмотрения дела с тем же предметом закрывают в этом случае путь для защиты конституционных прав граждан и иных субъектов.

Избежать таких негативных последствий помогла бы норма, устанавливающая, что Конституционный Суд по каждому рассматриваемому делу определяет не только предмет рассмотрения, но и основание рассмотрения (не путать с рассматриваемым ниже термином "основание к рассмотрению"). При этом дела с идентичным предметом рассмотрения и основанием рассмотрения не подлежат повторному рассмотрению в Конституционном Суде.

Еще более актуальна эта проблема в производстве по оспариванию нормативных актов в гражданском и арбитражном процессах. Если Конституция как основание рассмотрения - это сравнительно небольшой по объему нормативный акт, то основанием рассмотрения суда общей юрисдикции и арбитражного суда по делам об оспаривании нормативных актов выступает вся система российского законодательства (согласно ч.5 ст.251 ГПК РФ, ч.4 ст.194 АПК РФ). Поэтому правила, устанавливающие в качестве признака, индивидуализирующего дело об оспаривании нормативного акта, не только предмет рассмотрения, но и основание рассмотрения (согласно ч.8 ст.251 ГПК РФ, ч.7 ст.194 АПК РФ), выглядят вполне логично. Необходимо дать возможность заинтересованным лицам оспорить нормативный акт по основаниям, не попавшим в поле зрения суда, ранее рассматривавшего дело по тождественному предмету.

Вместе с тем было бы целесообразным установление следующего правила: когда судом ранее вынесено решение о признании нормативного акта недействующим и возможность возбуждения дела с тем же предметом, но по другому основанию отсутствует, то здесь следует добиваться отмены соответствующего решения вышестоящей судебной инстанцией.

Объяснить такое различие в юридических последствиях можно следующим образом. Признание одного акта соответствующим другому и отказ в признании одного из них недействующим отнюдь не означает констатации действительности этих норм. Обе эти нормы могут не соответствовать акту большей юридической силы вплоть до Конституции РФ и, следовательно, объективно являться недействующими. Указывая в решении, какому именно нормативному акту соответствует оспариваемый, суд в определенном смысле ограничивает пределы действия своего решения, сохраняя потенциальную возможность изменить основание обращения и вынести иное решение.

Совершенно иная ситуация при признании акта недействующим. Это решение подтверждает отсутствие оспариваемой нормы в правовом поле, ее квазиправовой характер, неспособность к регулированию общественных отношений, так как существует противоположная норма большей юридической силы, которой и должны руководствоваться все субъекты*(13). Такое решение не может быть законным, если судом не проверены все нормативные акты, связанные с оспариваемым системной связью. При наличии решения о признании нормативного акта недействующим повторное возбуждение дела о проверке того же акта на соответствие положениям какого-либо иного нормативного акта невозможно прежде всего потому, что отсутствует предмет рассмотрения. Оспариваемая правовая норма решением суда была признана несуществующей, следовательно, нечего и проверять.

Допустимость обращения

Специфическим правовым институтом, использующимся в конституционном судопроизводстве наряду с институтом подведомственности, является институт допустимости обращения. Применительно к производству по признанию нормативных актов неконституционными содержание термина "допустимость обращения" меняется в зависимости от того, в порядке абстрактного или конкретного нормоконтроля проверяется оспариваемый акт.

Главы 9, 10 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в которых содержатся нормы соответственно ст.85 и 89, касаются производства в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля, когда положения оспариваемого акта проверяются на соответствие Конституции вне связи с рассмотрением конкретного дела.

Допустимость здесь, во-первых, связана с характером оспариваемого акта (ч.2 ст.85 касается вопросов совместного ведения; п.1 ст.89 - если договор подлежит ратификации Государственной Думой или утверждению иным органом государственной власти), и, во-вторых, с мнением заявителя о несоответствии этого акта Конституции или его конституционности вопреки решению тех или иных органов применять этот акт по мотиву его неконституционности (ч.1 ст.85 и п.2 ст.89).

Главы 12, 13 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в которых содержатся соответственно ст.97 и 102, касаются производства в порядке так называемого конкретного нормоконтроля, когда положения оспариваемого акта проверяются на соответствие Конституции в связи с рассмотрением конкретного дела, где эта норма подлежит применению.

Критерий допустимости в этом случае слагается из двух элементов: 1) закон должен затрагивать конституционные права и свободы граждан; 2) закон применен или подлежит применению в конкретном деле (ст.97 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").

В тех случаях, когда заявление о признании нормативного акта неконституционным не отвечает вышеприведенным требованиям, в ее принятии отказывается (п.2 ст.43 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации") или производство по делу прекращается (ст.68).

В практике Конституционного Суда наибольшее распространение получило использование института допустимости обращения по делам о рассмотрении конституционности законов по жалобам граждан (гл.12 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Существует значительное число определений Конституционного Суда РФ, в которых в принятии заявлений от граждан было отказано по тому мотиву, что они не отвечают требованию допустимости (в одном из его значений). Так, в Определении от 6 июня 2002 г. N 134-О указано: "...положения статей 282, 283 и 312 в системной связи с другими нормами главы 34 ГПК РСФСР направлены на исправление в кассационном порядке возможной судебной ошибки в решениях судов первой инстанции и сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права А.А.Солохина на защиту его прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом, и на судебную защиту, а также как противоречащие статьям 18 и 21 Конституции Российской Федерации. Согласно статьям 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод и такая жалоба признается допустимой, если оспариваемым законом, примененным или подлежащим применению в деле заявителя, затрагиваются эти конституционные права и свободы. Жалоба гражданина А.А. Солохина указанным требованиям не отвечает, а потому не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению"*(14).

* * *

С принятием новых АПК РФ и ГПК РФ институт допустимости обращения по делам об оспаривании нормативных актов перестал быть исключительно конституционно-правовым явлением и нашел свое место в производстве по оспариванию нормативных актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В статьях 29, 52 АПК РФ, 134 ГПК РФ устанавливается правило, в соответствии с которым суд рассматривает дела об оспаривании нормативного акта лишь в тех случаях, когда этот акт затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя. В соответствии с п.14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" "... заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей),не должны приниматься к производству судов"*(15).

На наш взгляд, использование института допустимости обращения в гражданском и арбитражном процессе:

во-первых, исключит возможность возбуждения производства по признанию недействующим нормативного акта, не подлежащего применению в отношении заявителя*(16);

во-вторых, позволит не допустить возможности вынесения противоположных решений в судах различных систем (в частности, в тех случаях, когда арбитражным судом будет отказываться в принятии заявлений по тому мотиву, что затрагиваемые оспариваемым актом права заявителя не находятся в сфере предпринимательских отношений - ст.29 АПК РФ);

в-третьих, позволит отграничить споры о компетенции между различными государственными органами (ч.2 ст.251 ГПК РФ) от дел, возбуждаемых по инициативе граждан или юридических лиц (ч.1 ст.251 ГПК РФ).

Представляется, что процедура по оспариванию нормативных актов обладает несомненным сходством и даже внутренним единством вне зависимости от того, к компетенции какой ветви судебной власти относится рассмотрение дела о признании нормативного акта недействующим (недействительным). Поэтому, с одной стороны, следует признать, что и в конституционном, и в гражданском, и в арбитражном процессе при производстве по делам об оспаривании нормативных актов невозможно использование "исковой" терминологии. А с другой - процессуальные категории, используемые одной ветвью судебной власти, могут в той или иной степени использоваться остальными.

Поэтому дальнейшее исследование понятийного аппарата, применяемого в конституционном процессе, позволит с большей точностью раскрыть соответствующие категории, используемые законодателем при регулировании производства по оспариванию нормативных актов в гражданском и арбитражном процессе.

А.А. Полин,

преподаватель кафедры гражданского процессуального права,

аспирант Хабаровской государственной академии

экономики и права

"Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР (научно-практический) / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Юристъ, 2000. С.165.

*(2) См.: Гурвич М.А. Учение об иске. М., 1981. С.7.

*(3) См.: Морщакова Т.Г. Разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и другими судами Российской Федерации // ВКС РФ. 1996. N 6. С.29.

*(4) Иная точка зрения высказана Х.Б. Шейниным (см.: Доказательства в конституционном судопроизводстве // ВКС РФ. 1996. N 6).

*(5) См.: СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1447.

*(6) См.: Анишина А. Предмет обращения в Конституционный Суд // Российская юстиция. 2000. N 3.

*(7) СЗ РФ. 1998. N 25. Ст.3003.

*(8) См., например, определения Конституционного Суда РФ от 3 декабря 1998 г. N 201-О, от 4 марта 1999 г. N 50-О, от 7 февраля 2002 г. N 17-О, от 21 декабря 2001 г. N 298-О и др. // ВКС РФ. 1999. N 3; 2002. N 3, 4.

*(9) См., например, определения Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. N 130-О, от 14 декабря 2000 г. N 244-О, от 1 декабря 1999 г. N 218-О // СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 272; 2000. N 12. Ст.1310.

*(10) См.: Митюков М.А. Акты Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: общая характеристика и статистический анализ // Журнал российского права. 2001. N 6.

*(11) Термин "предмет рассмотрения" применительно к производству об оспаривании нормативных актов в этих кодексах не используется. Однако представляется, что он удачнее отражает содержание рассматриваемого явления, чем термин "оспариваемый нормативный акт" (ст.251, 253 ГПК РФ, 194 АПК РФ). Нормативный акт может содержать множество положений, которые не являются предметом рассмотрения суда по делу об оспаривании нормативного акта.

*(12) Подобная ситуация имела место в практике КС РФ при рассмотрении вопроса о соответствии Конституции РФ ст.4 Закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (cм.: Определение Конституционного Суда от 5 июня 1995 г. по жалобе Трошина С. В. и Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П // ВКС РФ. 1999. N 1).

*(13) Строго говоря, данный вывод в полной мере относится лишь к последствиям признания акта недействительным, а не недействующим (о различиях этих понятий см.: Постановление КС РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П). Однако размежевание этих понятий имеет целью лишь подчеркнуть предварительный характер решений общих и арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных актов по отношению к конституционному судопроизводству (см.: Определение КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О). По сути, и в том и в другом случае компетентным судом констатируется квазиправовой характер оспариваемой нормы.

*(14) Документ опубликован не был.

*(15) Российская газета. 2003. 25 янв.

*(16) См.: Морщакова Т.Г. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ // Журнал российского права. 2001. N 12. С.15.