Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 мая 2012 г. N Ф07-4100/12 по делу N А52-2340/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Алешкевича О.А., Клириковой Т.В.,

при участии от Государственного комитета Псковской области по здравоохранению и фармации Николаевой Г.В. по доверенности от 25.12.2011, от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области Горобцова В.В. по доверенности от 06.02.2012,

рассмотрев 21.05.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 16.11.2011 (судья Леднева О.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2012 (судьи Мурахина Н.В., Елагина О.К., Потеева А.В.) по делу N А52-2340/2011,

установил:

Государственный комитет Псковской области по здравоохранению и фармации (место нахождения: 180000, город Псков, ул. Некрасова, д. 23; ОГРН 6027087867 (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области (место нахождения: 180007, город Псков, ул. Конная, д. 10; ОГРН 6027083534, (далее - Управление) от 29.06.2011 N 57-07-01-13/1801 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением от 16.11.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 17.02.2012, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, просит отменить принятые по делу решение и постановление и принять новый судебный акт.

По мнению подателя жалобы, выплаты на санаторно-курортное лечение государственных служащих, предусмотренные Законом Псковской области от 05.12.2005 N 491-ОЗ "О государственной гражданской службе Псковской области" (далее - Закон N 491-ОЗ), являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации, которые исполняются за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, а не за счет субвенций, выделенных из федерального бюджета. Кроме того, Управление ссылается на постановление Правительства Российской Федерации от 06.04.2009 N 302 "О порядке предоставления субвенций из федерального бюджета субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан" (далее - Постановление N 302), которым утверждена Методика распределения субвенций из федерального бюджета субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан (далее - Методика).

В отзыве на кассационную жалобу Комитет возражает против удовлетворения жалобы и просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы жалобы, а представитель Комитета возражал против ее удовлетворения, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

Законность обжалуемых решения и постановления проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании выданного руководителем управления удостоверения от 23.05.2011 N 118 в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 30.12.2010 N 43-01-02-25/5862 и планом контрольной работы Управление провело проверку исполнения Комитетом бюджета Псковской области за период с 01.01.2010 по 31.12.2010 в части использования субвенций, выделенных из федерального бюджета. По результатам данной проверки составлен акт от 21.06.2011 N 06-07/58.

В ходе проверки установлено, что расходы по подстатье 212 "Прочие выплаты", предусмотренные в сумме 238 000 руб., включают в себя выплату сотрудникам отдела по лицензированию и контролю за соответствием качества оказываемой медицинской помощи компенсации за неиспользованное право на санаторно-курортное лечение в сумме 162 159 руб.

Управление пришло к выводу о нецелевом использовании федеральных средств, поскольку выплата этой компенсации должна производиться исключительно за счет собственных средств бюджета Псковской области. В данном случае выплаты произведены с нарушением Постановления N 302, поскольку утвержденной данным постановлением Методикой указанные расходы в составе затрат на содержание работников органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, не предусмотрены, а затраты на содержание работника определяются исходя из расходов на оплату труда работников, исчисленных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.07.2006 N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" (далее - Указ N 763), включая налоговые начисления, которым компенсация на санаторно-курортное лечение при формировании фондов оплаты труда названным нормативным актом не предусмотрена.

В целях устранения выявленных нарушений Управление в адрес Комитета вынесло представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 29.06.2011 N 57-07-01-13/1801, которым предложено принять меры по недопущению в дальнейшем нарушений законодательства Российской Федерации, в том числе нецелевого использования средств федерального бюджета (раздел 1), и проинформировать Управление о результатах рассмотрения представления в срок не позднее 10 дней с даты его получения.

Комитет оспорил названное представление в данной части в арбитражный суд.

Суды удовлетворили требования заявителя, сделав вывод о том, что представление в оспариваемой части не соответствует действующему законодательству.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены принятых по делу судебных актов.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному ненормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенного следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Оспариваемое представление вынесено руководителем Управления в пределах его полномочий в соответствии со статьями 268, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н.

В соответствии со статьей 14 названного Кодекса каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В соответствии со статьями 28 и 38 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу статьи 283 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

В силу пункта 3 статьи 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии с абзацем шестым пункта 1 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 85 БК РФ обязательства субъекта Российской Федерации, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета.

В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В рассматриваемом случае на основании статьи 5.1 Федерального закона от 22.07.1993 N 5487-1 "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (далее - Закон N 5487-1) органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы отдельные полномочия Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, в том числе лицензирование медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи); фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения); деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения).

Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предусмотрены в виде субвенций из федерального бюджета.

Законом Псковской области от 30.09.2009 N 903-ОЗ "О реализации отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан на территории Псковской области" переданные полномочия отнесены к полномочиям администрации области.

Постановлением администрации Псковской области от 02.10.2009 N 375 утверждено Положение о государственном комитете Псковской области по здравоохранению и фармации.

Согласно пункту 3.2 данного Положения выполнение вышеуказанных полномочий возложено на Комитет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" бюджету Псковской области предоставлен межбюджетный трансферт в виде субвенции на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан в размере 1 921 500 руб. (том 2, листы 9 - 13).

Лимиты бюджетных средств в указанном размере на 2010 год доведены до Государственного комитета Псковской области по здравоохранению и фармации, в том числе по коду 211 "Заработная плата" в размере 1 026 000 руб., по коду 212 "Прочие выплаты" - 204 000 руб. (том 2, листы 22 - 25).

Данные суммы (с учетом уточнения суммы по коду 212 - 238 000 руб.) утверждены в составе бюджетной сметы Комитета заместителем Губернатора Псковской области и согласованы с Главным государственным финансовым управлением Псковской области (том 1, листы 32 - 44).

В уведомлении по расчетам между бюджетами по межбюджетным трансфертам от 01.01.2010 N 1, платежных поручениях от 14.01.2010 N 465 и от 07.06.2010 N 443 на перечисление субвенции, сводной бюджетной росписи расходов областного бюджета (том 2, лист 21) усматривается, что межбюджетный трансферт в виде субвенции на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан предоставлен общей суммой в размере 1 921 500 руб. без распределения по статьям классификации операций сектора государственного управления и статьям расходов бюджета.

Как установлено судами, денежные средства, выделенные в виде субвенции, распределены по соответствующим кодам бюджетной классификации органом субъекта Российской Федерации, организующим исполнение бюджета, - Государственным финансовым управлением Псковской области (Лимиты бюджетных обязательств от 30.12.2009 (том 2, листы 22 - 25) и израсходованы Комитетом на цели, связанные с исполнением названных полномочий государственными служащими, в пределах размера выделенной субвенции.

Кроме того, как следует из разъяснений, данных Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Утвержденной Постановлением N 302 Методикой предусмотрена формула, по которой определяется размер субвенции исходя из численности сотрудников в соответствующем субъекте Российской Федерации и затрат на содержание одного работника.

При этом затраты на содержание одного работника включают в себя расходы на оплату труда работников, рассчитанные в соответствии с Указом N 763.

Как обоснованно отметили суды, приведенная выше Методика не содержит указаний на статьи экономической классификации расходов, на которые должны быть направлены средства федерального бюджета, полученные в виде субвенции, а в Указе N 763 не приведен исчерпывающий перечень выплат, формирующих затраты на оплату труда федеральных государственных гражданских служащих.

Данным Указом установлена выплата должностных окладов, окладов за классный чин, ежемесячных надбавок. Кроме того, пунктом 7 Указа N 763 предусмотрено, что федеральным государственным гражданским служащим производятся другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Перечень элементов фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих также не носит исчерпывающий характер, поскольку согласно пункту 8 данного Указа фонд оплаты труда формируется за счет средств, направляемых для выплаты должностных окладов, окладов за классный чин и дополнительных выплат, в размерах (в расчете на год), предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ).

Согласно пункту 5 статьи 53 Закона N 79-ФЗ гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных названным Законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на иные (помимо установленных данной статьей) государственные гарантии.

Пунктом 6 части 1 статьи 39 Закона N 491-ОЗ предусмотрено, что за счет средств областного бюджета производятся расходы, связанные с санаторно-курортным обслуживанием (лечение) за счет средств социального страхования либо средств областного бюджета в порядке и на условиях, устанавливаемых нормативным правовым актом администрации области.

Гражданскому служащему, не получившему по месту службы путевку на санаторно-курортное лечение за счет средств социального страхования либо средств областного бюджета, производится выплата на санаторно-курортное лечение один раз в год, размер которой определяется исходя из 50 процентов средней стоимости дня пребывания в санаторно-курортном учреждении, расположенном на территории области, и количества дней ежегодного оплачиваемого отпуска гражданского служащего. Исчисление выплаты и установление порядка ее осуществления производятся на основании нормативного правового акта администрации области.

Закон N 491-ОЗ не исключает применения положений Закона N 5487-1 и Закона N 79-ФЗ.

С учетом изложенного правильным является вывод судов о том, что осуществление выплат на санаторно-курортное лечение государственным служащим Комитета в связи с выполнением ими названных обязанностей может производиться за счет субвенций, поскольку средства бюджета Псковской области, предусмотренные для функционирования Комитета в части осуществления им переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, формируются за счет субвенций из федерального бюджета.

Ссылка подателя жалобы на письмо Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 09.12.2011 N 04-16354/11, а также на письма Министерства финансов Российской Федерации от 27.01.2011 N 14-01-07/060/60, Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18.01.2012 N 17-3/44 является необоснованной, поскольку, как правильно указал суд апелляционной инстанции, указанные письма не обладают признаками нормативных актов.

Исследовав и оценив материалы дела с учетом положений статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанций установили, что субвенция, выделенная в 2010 году из федерального бюджета на выполнение полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, предоставлена Комитету общей суммой и без распределения по статьям расходов. Денежные средства, выделенные в виде субвенции, Комитетом распределены по соответствующим кодам бюджетной классификации и израсходованы на цели, связанные с исполнением названных полномочий государственными служащими в пределах размера выделенной субвенции.

Учитывая изложенное, правильным и обоснованным является вывод судов о том, что доказательств нецелевого использования Комитетом средств субвенции Управлением не представлено.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявление Комитета, признав незаконным представление Управления от 29.06.2011 N 57-07-01-13/1801 в оспариваемой части как несоответствующее законодательству.

Обжалуемые судебные акты приняты в соответствии с нормами материального и процессуального права, в связи с чем оснований для их отмены не имеется.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 16.11.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2012 по делу N А52-2340/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

О.А. Алешкевич Т.В. Клирикова