Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2012 г. N 14АП-27/12

г. Вологда

17 февраля 2012 г.

Дело N А52-2340/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 февраля 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Елагиной О.К. и Потеевой А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Твороговой И.В.,

при участии от заявителя Николаевой Г.В. по доверенности от 25.12.2011 N 1, от ответчика Каретник М.В. по доверенности от 10.02.2012,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 16 ноября 2011 года по делу N А52-2340/2011 (судья Леднева О.А.),

установил

Государственный комитет Псковской области по здравоохранению и фармации (ОГРН 1056000327041; далее - комитет здравоохранения, комитет) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области (ОГРН 1046000312390; далее - теруправление, финнадзор) от 29.06.2011 N 57-07-01-13/1801 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 16.11.2011 по делу N А52-2340/2011 заявленные требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает, что судом неправильно применены нормы материального права. По мнению финнадзора, выплаты на санаторно-курортное лечение государственных служащих, предусмотренные Законом Псковской области от 05.12.2005 N 491-ОЗ "О государственной гражданской службе Псковской области" (далее - Закон N 491-ОЗ), являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации, которые исполняются за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, а не за счет субвенций, выделенных из федерального бюджета. Ссылается также на постановление Правительства Российской Федерации от 06.04.2009 N 302 "О порядке предоставления субвенций из федерального бюджета субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан" (далее - постановление N 302), которым утверждена Методика распределения субвенций из федерального бюджета субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан (далее - Методика).

Комитет в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласился. Считая решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения.

Заслушав объяснения представителей комитета здравоохранения и теруправления, исследовав письменные доказательства по делу, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела, на основании выданного руководителем управления удостоверения от 23.05.2011 N 118 в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 30.12.2010 N 43-01-02-25/5862 и планом контрольной работы сотрудником теруправления проведена проверка исполнения комитетом бюджета Псковской области за период с 01.01.2010 по 31.12.2010 в части использования субвенций, выделенных из федерального бюджета, по результатам которой составлен акт от 21.06.2011 N 06-07/58 (том 1, л. 13-31).

В ходе проверки теруправление установило, что расходы по подстатье 212 "Прочие выплаты", предусмотренные в сумме 238 000 руб., включают в себя выплату пяти сотрудникам отдела по лицензированию и контролю за соответствием качества оказываемой медицинской помощи компенсации за неиспользованное право на санаторно-курортное лечение в сумме 162 159 руб.

Указанный факт, по мнению финнадзора, свидетельствует о нецелевом использовании федеральных средств, поскольку выплата названной компенсации должна производиться исключительно за счет собственных средств бюджета Псковской области. Выплаты комитетом здравоохранения произведены с нарушением постановления N 302, так как утвержденной данным постановлением Методикой указанные расходы в составе затрат на содержание 1 работника органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, не предусмотрены. Указанной Методикой затраты на содержание 1 такого определяются исходя из расходов на оплату труда работников, рассчитанных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.07.2006 N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих", включая налоговые начисления, которым компенсация на санаторно-курортное лечение при формировании фондов оплаты труда названным нормативным актом не предусмотрена.

В целях устранения выявленных нарушений теруправлением в адрес комитета вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 29.06.2011 N 57-07-01-13/1801 (том 1, л. 8-12), которым председателю комитета здравоохранения предложено принять меры по недопущению в дальнейшем нарушений законодательства Российской Федерации, в том числе нецелевого использования средств федерального бюджета (раздел 1), и проинформировать теруправление о результатах рассмотрения представления в срок не позднее 10 дней с даты его получения.

Не согласившись с представлением в указанной части, комитет здравоохранения оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Оспариваемое представление вынесено руководителем финнадзора в пределах его полномочий в соответствии со статьями 268, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н.

В соответствии со статьями 28 и 38 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу статьи 283 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статьей 14 названного Кодекса предусмотрено, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Согласно пункту 3 статьи 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии с абзацем шестым пункта 1 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 85 БК РФ обязательства субъекта Российской Федерации, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета.

В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В рассматриваемом случае на основании статьи 5.1 Федерального закона от 22.07.1993 N 5487-1 "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (далее - Закон N 5487-1) органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы отдельные полномочия Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, в том числе лицензирование медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи); фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения); деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения).

Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предусмотрены в виде субвенций из федерального бюджета.

Законом Псковской области от 30.09.2009 N 903-оз "О реализации отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан на территории Псковской области" переданные полномочия отнесены к полномочиям администрации области.

Постановлением администрации Псковской области от 02.10.2009 N 375 утверждено Положение о государственном комитете Псковской области по здравоохранению и фармации.

Согласно пункту 3.2 данного Положения выполнение вышеуказанных полномочий возложено на комитет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 (таблица N 31, приложение 17) Федерального закона от 02.12.2009 N 308-ФЗ " О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" бюджету Псковской области предоставлен межбюджетный трансферт в виде субвенции на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан в размере 1 921 500 руб. (том 2, л. 9-13).

Лимиты бюджетных средств в указанном размере на 2010 год доведены до Государственного комитета Псковской области по здравоохранению и фармации, в том числе по коду 211 "Заработная плата" в размере 1 026 000 руб., по коду 212 "Прочие выплаты" - 204 000 руб. (том 2, л. 22-25).

Данные суммы (с учетом уточнения суммы по коду 212 - 238 000 руб.) утверждены в составе бюджетной сметы комитета заместителем Губернатора Псковской области и согласованы с Главным государственным финансовым управлением Псковской области (том 1, л. 32-44).

В уведомлении по расчетам между бюджетами по межбюджетным трансфертам от 01.01.2010 N 1, платежных поручениях от 14.01.2010 N 465 и от 07.06.2010 N 443 на перечисление субвенции, сводной бюджетной росписи расходов областного бюджета (том 2, л. 21) усматривается, что межбюджетный трансферт в виде субвенции на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан предоставлен общей суммой в размере 1 921 500 руб. без распределения по статьям классификации операций сектора государственного управления и статьям расходов бюджета.

Материалами дела подтверждается и финнадзором не оспаривается, что денежные средства, выделенные в виде субвенции, распределены по соответствующим кодам бюджетной классификации органом субъекта Российской Федерации, организующим исполнение бюджета, - Государственным финансовым управлением Псковской области (Лимиты бюджетных обязательств от 30.12.2009, том 2, л. 22-25) и израсходованы комитетом на цели, связанные с исполнением названных полномочий государственными служащими, в пределах размера выделенной субвенции.

Кроме того, как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 22.06.2005 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Довод финнадзора о несоблюдении Методики был предметом исследования суда первой инстанции, и ему дана надлежащая оценка.

Утвержденной постановлением N 302 Методикой предусмотрена формула, по которой определяется размер субвенции исходя из численности сотрудников в соответствующем субъекте Российской Федерации и затрат на содержание одного работника.

При этом затраты на содержание одного работника включают в себя расходы на оплату труда работников, рассчитанные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.07.2006 N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" (далее - Указ N 763).

Как правильно отразил в решении суд первой инстанции, названная выше Методика не содержит указаний на статьи экономической классификации расходов, на которые должны быть направлены средства федерального бюджета, полученные в виде субвенции, а в Указе N 763 отсутствует исчерпывающий перечень выплат, формирующих затраты на оплату труда федеральных государственных гражданских служащих.

Названным Указом установлена выплата должностных окладов, окладов за классный чин, ежемесячных надбавок. Кроме того, пунктом 7 Указа N 763 предусмотрено, что федеральным государственным гражданским служащим производятся другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Перечень элементов фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих также не носит исчерпывающий характер, поскольку согласно пункту 8 данного Указа фонд оплаты труда формируется за счет средств, направляемых для выплаты должностных окладов, окладов за классный чин и дополнительных выплат, в размерах (в расчете на год), предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ).

Согласно пункту 5 статьи 53 Закона N 79-ФЗ гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных названным Законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на иные (помимо установленных данной статьей) государственные гарантии.

Ссылка на пункт 6 части 1 и часть 3 статьи 39 Закона N 491-ОЗ является ошибочной и не принимается апелляционной коллегией.

Действительно, указанными нормами предусмотрено, что за счет средств областного бюджета производятся расходы, связанные с санаторно-курортным обслуживанием (лечение) за счет средств социального страхования либо средств областного бюджета в порядке и на условиях, устанавливаемых нормативным правовым актом администрации области.

Гражданскому служащему, не получившему по месту службы путевку на санаторно-курортное лечение за счет средств социального страхования либо средств областного бюджета, производится выплата на санаторно-курортное лечение один раз в год, размер которой определяется исходя из 50 процентов средней стоимости дня пребывания в санаторно-курортном учреждении, расположенном на территории области, и количества дней ежегодного оплачиваемого отпуска гражданского служащего. Исчисление выплаты и установление порядка ее осуществления производятся на основании нормативного правового акта администрации области.

Вместе с тем названным областным законом установлено, что такие гарантии являются дополнительными государственными гарантиями гражданских служащих.

Закон N 491-ОЗ не исключает необходимость применения требований Закона N 5487-1 и Закона N 79-ФЗ.

Ссылка финнадзора на письма врио руководителя Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 09.12.2011 N 04-16354Э11, от 22.12.2010 N 04-26657/10, письмо заместителя Министра финансов Российской Федерации от 27.01.2011 N 14-01-07/060/60, письмо директора Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18.01.2012 N 17-3/44 не принимается апелляционной коллегией, поскольку указанные письма не обладают признаками нормативных актов.

Исследовав и оценив материалы дела с учетом положений статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции установил, что субвенция, выделенная в 2010 году из федерального бюджета на выполнение полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, предоставлена комитету здравоохранения общей суммой и без распределения по статьям расходов. Денежные средства, выделенные в виде субвенции, комитетом распределены по соответствующим кодам бюджетной классификации и израсходованы на цели, связанные с исполнением названных полномочий государственными служащими в пределах размера выделенной субвенции. Доказательств нецелевого использования комитетом здравоохранения средств субвенции финнадзором не представлено.

Аналогичные выводы содержатся в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.10.2011 по делу N 52-4953/2010.

При таких обстоятельствах суд правомерно удовлетворил заявление комитета здравоохранения, признав незаконным представление финнадзора от 29.06.2011 N 57-07-01-13/1801 в оспариваемой части как несоответствующее БК РФ.

Выводы суда, изложенные в решении от 16.11.2011, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Псковской области от 16 ноября 2011 года по делу N А52-2340/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

О.К. Елагина А.В. Потеева