Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2012 года.
Полный текст постановления изготовлен 05 июля 2012 года.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Асмыкович А.В. и Бурматова Г.Е.,
при участии от Комитета государственного заказа Ленинградской области Михайловой И.Г. (доверенность от 20.06.2012 N 01-232/12), Базановой Л.И. (доверенность от 20.06.2012 N 01-233/12), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Васильева Д.В. (доверенность от 31.10.2011 N 01/2560), от Комитета по транспорту и транспортной инфраструктуре Ленинградской области Добровольской С.И. (доверенность от 23.05.2012 N 25), от общества с ограниченной ответственностью "СНИП" Одинцовой Т.К. (доверенность от 08.07.2011), от некоммерческого партнерства "Ассоциация перевозчиков пассажиров" председателя правления Киселева В.Г. (приказ от 02.10.2008 N 1-к),
рассмотрев 02.07.2012 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области и некоммерческого партнерства "Ассоциация перевозчиков пассажиров" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2012 по делу N А56-58397/2011 (судьи Шульга Л.А., Абакумова И.Д., Фокина Е.А.),
установил:
Комитет государственного заказ Ленинградской области (место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, литер А, ОГРН 1107847230842; далее - Комитет государственного заказа) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, ОГРН 1089847323026; далее - Управление) от 18.10.2011 по делу N 321-04-3980-А11 о нарушении заявителем пунктов 1 и 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции").
В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, Комитет по транспорту и транспортной инфраструктуре Ленинградской области (место нахождения: 191311, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, ОГРН 1089848035419; далее - Комитет по транспорту) и некоммерческое партнерство "Ассоциация перевозчиков пассажиров" (место нахождения: 190121, Санкт-Петербург, Перевозная улица, дом 6/11, литер Л, ОГРН 1047844010796; далее - Ассоциация перевозчиков).
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.12.2011 (судья Гранова Е.А.) в удовлетворении заявления Комитету государственного заказа отказано.
Суд апелляционной инстанции постановлением от 01.03.2012 отменил определение суда первой инстанции от 21.12.2011 об отказе во вступление в дело третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлек к участию в деле в качестве третьего лица общество с ограниченной ответственностью "СНИП" (место нахождения: 188540, Ленинградская область, город Сосновый Бор, улица Мира, дом 1, далее - ООО "СНИП") и перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.
Постановлением от 07.03.2012 Тринадцатый арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и признал недействительным оспариваемое решение антимонопольного органа.
В кассационной жалобе Управление просит отменить постановление от 07.03.2012 и оставить в силе решение от 28.12.2011, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции". По мнению подателя жалобы, организация транспортного обслуживания населения на межсубъектных маршрутах не относится к компетенции органов власти субъектов Российской Федерации. Управление полагает, что действия Комитета государственного заказа по организации конкурса на право обслуживать пригородные маршруты привели к негативным последствиям для конкуренции на соответствующем товарном рынке.
В кассационной жалобе Ассоциация перевозчиков просит отменить постановление суда апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение судом Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 N 178 (далее - Порядок N 178). По мнению подателя жалобы, названным нормативным документом не предусмотрено проведение конкурсных процедур для распределения отдельных маршрутов между перевозчиками. Ассоциация перевозчиков полагает, что для осуществления деятельности на маршруте перевозчику достаточно иметь соответствующую лицензию и паспорт маршрута.
В судебном заседании представители Управления и Ассоциации перевозчиков поддержали кассационные жалобы, а представители Комитета государственного заказа, Комитета по транспорту и ООО "СНИП" возражали против их удовлетворения.
Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.
Из материалов дела следует, что совместным решением Комитета по транспорту и Комитета государственного заказа от 11.08.2011 утверждена конкурсная документация на право заключения договора на оказание услуг по перевозке населения автомобильным транспортом общего пользования в пригородном (межмуниципальном) сообщении (торги N К-143/11, К-144/11, К-145/11, К-146/11, К-147/11), места оказания услуг определены как отдельные муниципальные районы Ленинградской области - Санкт-Петербург.
Полагая, что распределение маршрутов между перевозчиками посредством проведения конкурса не предусмотрено действующим законодательством, Ассоциация перевозчиков обратилась с жалобой в антимонопольный орган.
В ходе контрольных мероприятий Управление установило, что спорные маршруты являются межсубъектными (Ленинградская область - Санкт-Петербург) и не отвечают признакам пригородных. Антимонопольный орган пришел к выводу, что организация перевозок в отношении межсубъектных маршрутов не относится к полномочиям органов власти отдельного субъекта Федерации, а исходя из положений Порядка N 178, входит в компетенцию органов федеральной власти. На этом основании Управление посчитало, что Комитет государственного заказа неправомерно объявил о проведении конкурсов на оказание услуг по перевозке пассажиров.
Кроме того, антимонопольный орган счел недопустимым факт распределения маршрутов между перевозчиками посредством организации конкурса, сославшись на положения Порядка N 178, согласно которым для осуществления деятельности перевозчика на отдельном маршруте требуется только наличие лицензии и паспорта маршрута, который открывается по инициативе самих перевозчиков.
Решением от 18.10.2011 по делу N 321-04-3980-А11 Управление признало в действиях Комитета государственного заказа нарушение пунктов 1 и 2 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", выразившееся в действиях по размещению конкурсов N К-143/11, К-144/11, К-145/11, К-146/11, К-147/11.
На основании решения Комитету государственного заказ выдано предписание от 18.10.2011 об устранении выявленных нарушений путем прекращения проведения спорных конкурсов.
Комитет государственного заказа оспорил решение Управления в судебном порядке.
Суд первой инстанции согласился с выводом антимонопольного органа о неправомерном проведении Комитетом государственного заказа конкурсов исходя из положений Порядка N 178, и отказал заявителю в удовлетворении требований.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требования Комитета государственного заказа. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что Комитет государственного заказа действовал в пределах своей компетенции при принятии решения о проведении конкурсов для организации перевозок пассажиров на отдельных межсубъектных маршрутах.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы, в силу следующего.
В соответствии со статьями 1 и 3 Закона "О защите конкуренции" целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
При этом пунктами 1 и 2 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности вводить ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; а также необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
При квалификации действий органа государственной власти субъекта Российской Федерации как противоречащих приведенным нормам антимонопольного законодательства следует не только оценить правомерность действия по существу, но и установить, выходили ли действия органа власти за пределы предоставленных ему полномочий, или были осуществлены в рамках своей компетенции на основании конкретной нормы закона.
Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов власти, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Согласно пункту 12 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).
В силу пункта 1 части 1 статьи 38 Закона Ленинградской области от 07.10.1994 N 6-оз "Устав Ленинградской области" Правительство Ленинградской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Ленинградской области, участвует в проведении единой государственной политики в сфере финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии.
По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона следует читать как "27.10.1994"
Постановлением Правительства Ленинградской области от 30.12.2005 N 348 утверждено Положение об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении в Ленинградской области (далее - Положение N 348), в пункте 1.4 которого установлено, что пассажирские перевозки на пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутах осуществляются перевозчиками независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности в соответствии с договорами о транспортном обслуживании по единым Правилам перевозок пассажиров и багажа в Российской Федерации.
Согласно частям 1 и 4 статьи 477 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса.
Пунктом 11.1 Положения N 348 предусмотрено, что договор о транспортном обслуживании, договор об обеспечении деятельности перевозчиков заключается по результатам открытого конкурса на срок не менее пяти лет. Организатором открытого конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании, договора об обеспечении деятельности перевозчиков является орган, уполномоченный организовывать конкурсы на размещение областного государственного заказа в Ленинградской области (пункт 11.4 Положения N 348).
В силу пункта 1 Постановления Правительства Ленинградской области от 22.08.2008 N 248 органом, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных заказчиков Ленинградской области и иных заказчиков Ленинградской области, является Комитет государственного заказа Ленинградской области.
Исходя из приведенных нормативных положений судом апелляционной инстанции сделаны обоснованные выводы, как о том, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения входит в компетенцию субъекта Российской Федерации, так и о том, что на территории Ленинградской области уполномоченным на это органом является Комитет государственного заказа. Также находит свое подтверждение вывод суда апелляционной инстанции о том, что организация транспортного обслуживания может проводиться посредством проведения открытого конкурса.
Из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29.05.2007 N 345-О-О следует, что система отношений между перевозчиками на конкретных автобусных маршрутах и органами власти субъекта Российской Федерации устанавливается, в том числе нормативными актами субъекта Российской Федерации, которые вправе выбрать любую форму, не противоречащую Конституции Российской Федерации. Названный нормативный правовой акт предоставляет субъектам Российской Федерации право осуществлять собственное правовое регулирование по этим вопросам.
Оснований полагать, что Положение N 348 противоречит действующему законодательству Российской Федерации, у суда не имеется. Кроме того, законность названного нормативного акта неоднократно выступала предметом судебной оценки. Решением Ленинградского областного суда от 11.06.2008, оставленным без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2008 N 33-Г08-14, отказано в удовлетворении требований Прокурору Ленинградской области о признании оспариваемого положения недействующим со дня принятия. Суды пришли к выводу, что Правительство Ленинградской области обладало полномочием по регулированию вопросов организации транспортного обслуживания населения и организации деятельности пригородного и междугороднего транспорта путем принятия соответствующего нормативного акта.
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.04.2012 по делу N А56-68425/2011, вступившим в законную силу, Управлению отказано в удовлетворении требований о признании Положения N 348 противоречащим антимонопольному законодательству и недействительным в части установления в пункте 1.5 определения пригородного маршрута как маршрута, пролегающего по территории Ленинградской области и входящего на территорию Санкт-Петербурга.
Как установлено судом апелляционной инстанции и подтверждается материалами дела, Соглашением между Комитетом по транспорту и транспортной инфраструктуре Санкт-Петербурга и Комитетом по транспорту и транспортной инфраструктуре Ленинградской области от 24.12.2009 определен порядок организации и выполнения регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортном общего пользования на маршрутах, проходящих по территории двух субъектов - Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что к исследуемым правоотношениям Порядок N 178 применению не подлежит, поскольку в силу пункта 1 он предназначен для упорядочения процедуры открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, установления единых подходов, процедур взаимодействия, последовательности и сроков выполнения работ, связанных с открытием этих маршрутов, в то время как Комитетом государственного заказа было объявлено о проведении конкурсов на уже открытые маршруты.
При таких обстоятельствах является правомерным вывод суда апелляционной инстанции о том, что Комитет государственного заказа при размещении конкурсов на право заключения договоров на оказание услуг по перевозке населения автомобильным транспортом общего пользования в пригородном (межмуниципальном сообщении) действовал в рамках своей компетенции, а потому не допустил нарушения антимонопольного законодательства.
Кроме того заключение договоров с перевозчиками о предоставлении ими транспортных услуг населению путем проведения открытого конкурса само по себе не оказывает негативного влияния на конкуренцию, напротив, направлено на обеспечение регулярности и безопасности пассажирских перевозок автомобильным транспортом путем привлечения к их осуществлению наиболее квалифицированных перевозчиков.
Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).
Учитывая, что дело рассмотрено судом апелляционной инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что нет оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Принимая во внимание положения пункта 3 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с пунктом 12 части 1 статьи 333.21 названного Кодекса, суд кассационной инстанции полагает, что Ассоциации перевозчиков подлежит возврату из федерального бюджета государственная пошлина, излишне уплаченная им при обращении в суд кассационной инстанции в размере 1000 руб.
Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2012 по делу N А56-58397/2011 оставить без изменения, а кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области и некоммерческого партнерства "Ассоциация перевозчиков пассажиров" - без удовлетворения.
Возвратить некоммерческому партнерству "Ассоциация перевозчиков пассажиров" (место нахождения: 190121, Санкт-Петербург, Перевозная улица, дом 6/11, литер "Л", ОГРН 1047844010796) из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение дела в арбитражном суде кассационной инстанции по платежному поручению от 03.05.2012 N 60.
Председательствующий |
И.С. Любченко |
Судьи |
А.В. Асмыкович |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
"Оснований полагать, что Положение N 348 противоречит действующему законодательству Российской Федерации, у суда не имеется. Кроме того, законность названного нормативного акта неоднократно выступала предметом судебной оценки. Решением Ленинградского областного суда от 11.06.2008, оставленным без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2008 N 33-Г08-14, отказано в удовлетворении требований Прокурору Ленинградской области о признании оспариваемого положения недействующим со дня принятия. Суды пришли к выводу, что Правительство Ленинградской области обладало полномочием по регулированию вопросов организации транспортного обслуживания населения и организации деятельности пригородного и междугороднего транспорта путем принятия соответствующего нормативного акта.
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.04.2012 по делу N А56-68425/2011, вступившим в законную силу, Управлению отказано в удовлетворении требований о признании Положения N 348 противоречащим антимонопольному законодательству и недействительным в части установления в пункте 1.5 определения пригородного маршрута как маршрута, пролегающего по территории Ленинградской области и входящего на территорию Санкт-Петербурга.
...
Суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что к исследуемым правоотношениям Порядок N 178 применению не подлежит, поскольку в силу пункта 1 он предназначен для упорядочения процедуры открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, установления единых подходов, процедур взаимодействия, последовательности и сроков выполнения работ, связанных с открытием этих маршрутов, в то время как Комитетом государственного заказа было объявлено о проведении конкурсов на уже открытые маршруты."
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 июля 2012 г. N Ф07-971/12 по делу N А56-58397/2011