Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 октября 2013 г. N Ф07-6166/12 по делу N А05-4122/2012

14 октября 2013 г.

Дело N А05-4122/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Алешкевича О.А. и Блиновой Л.В.,

при участии от государственного учреждения - Архангельское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации Яшкова М.А. (доверенность от 27.09.2011 N 11-36/11-41402),

рассмотрев 08.10.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного учреждения - Архангельское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации на решение Арбитражного суда Архангельской области от 09.04.2013 (судья Быстров И.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2013 (судьи Тарасова О.А., Виноградова Т.В. и Докшина А.Ю.) по делу N А05-4122/2012,

установил:

Государственное учреждение - Архангельское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации, место нахождения: 163045, г. Архангельск, пр. Обводный канал, д. 119, ОГРН 1022900516264 (далее - Отделение, Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области, место нахождения: 163000, Архангельская обл., г. Архангельск, ул. К.Либкнехта, д. 2, ОГРН 1042900018633 (далее - Управление, Управление Росфиннадзора), с заявлением о признании недействительным представления от 13.03.2012 N 24-06-10/453 о ненадлежащем исполнении бюджета в части выводов о незаконном использовании средств бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд), не являющемся нецелевым использованием, на сумму 8630 руб. 08 коп., об иных финансовых нарушениях по средствам бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на сумму 551 194 руб. 40 коп., о нарушениях порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности по средствам федерального бюджета на сумму 2 473 382 руб. 60 коп., о нарушениях порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности по средствам бюджета Фонда на сумму 124 900 руб. 80 коп.

Решением суда первой инстанции от 26.06.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 21.08.2012 (судьи Ралько О.Б., Виноградова Т.В., Пестерева О.Ю.), заявленные Отделением требования удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.12.2012 названные решение и постановление судов отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Архангельской области.

При новом рассмотрении дела суд первой инстанции решением от 09.04.2013 требования заявителя удовлетворил частично. Суд признал недействительным оспариваемое представление в части выводов о незаконном использовании средств бюджета Фонда, не являющемся нецелевым использованием, на сумму 6186 руб. 88 коп., об иных финансовых нарушениях по средствам бюджета Фонда на сумму 551 194 руб. 40 коп., о нарушениях порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности по средствам бюджета Фонда на сумму 124 105 руб. 80 коп.; в удовлетворении остальной части требований Учреждения отказал.

Постановлением апелляционной инстанции от 10.07.2013 данное решение суда оставлено без изменения.

Учреждение в кассационной жалобе просит решение и постановление в части отказа в удовлетворении заявленных требований отменить в связи с неправильным применением судами норм материального права, в частности положений статей 281, 283, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 129-ФЗ) и пункта 109 "Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности" (утвержден Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н; далее - Административный регламент), а также, в связи с несоответствием выводов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Управление в отзыве на кассационную жалобу с доводами, изложенными в ней, не согласилось, решения судов в обжалуемой части считает законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы жалобы.

Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Управления, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, что не противоречит норме части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела Управление на основании письма Росфиннадзора от 30.12.2011 N 43-01-02-25/6402 с января по февраль 2012 года провело проверку правомерности и эффективности использования средств бюджета Фонда, в том числе переданных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, и федерального имущества в Отделении за 2011 год. По результатам проверки составлен акт от 28.02.2012.

На указанный акт Отделение представило в Управление Росфиннадзора возражения от 02.03.2012 N 01-06/01-6980.

Управлением Росфиннадзора в адрес Отделения выдано представление от 13.03.2012 N 24-06-10/453 о ненадлежащем исполнении бюджета.

Отделение, частично не согласившись с указанным представлением, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, не нашел оснований для признания оспариваемого представления недействительным в части вывода о незаконном использовании средств бюджета Фонда, не являющегося нецелевым использованием, на сумму 2443 руб. 20 коп., а также в части вывода о нарушениях порядка ведения бюджетного учёта, составления и представления отчётности по средствам федерального бюджета на сумму 2 473 382 руб. 60 коп. и в части вывода о нарушениях порядка ведения бюджетного учёта, составления и представления отчётности по средствам бюджета Фонда на сумму 795 руб., и отказал в удовлетворении заявления в этой части.

Апелляционный суд, пересматривая дело по апелляционной жалобе Учреждения в указанной части, оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Изучив материалы дела, проверив доводы, приведенные в кассационной жалобе и в отзыве на нее, заслушав представителя Учреждения, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены судебных актов по следующим основаниям.

Статья 268 БК РФ (действовавшая в спорный период) предусматривает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278; далее - Положение N 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учёта, отчёты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктами 5.14.7 и 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (утверждено Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н; далее - Положение N 89н), аналогичные права предоставлены территориальным органам этой службы.

В разделе IV оспариваемого представления указано на наличие нарушений порядка ведения бюджетного учёта, составления и представления отчётности по средствам федерального бюджета. При этом в пункте 1 названного раздела представления в качестве нарушения указано то, что расходные кассовые документы на выдачу из кассы инвалидам путёвок на санаторно-курортное лечение оформлены ненадлежащим образом, а в пункте 2 этого же раздела представления указано нарушение, выразившееся в том, что Отделением приняты к учёту в недооформленном виде товарные накладные на получение санаторно-курортных путёвок. Сумма нарушений согласно представлению составила 2 473 382 руб. 60 коп., в том числе 910 352 руб. 60 коп. - по первому нарушению, 1 563 030 руб. - по второму нарушению.

Как следует из оспариваемого представления, выводы о наличии спорных нарушений мотивированы несоблюдением Учреждением пункта 2 статьи 9 Закона N 129-ФЗ при оформлении указанных документов.

Пунктом 2 статьи 9 данного Закона предусмотрено, что первичные учетные документы принимаются к учету, если они составлены по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации, а документы, форма которых не предусмотрена в этих альбомах, должны содержать обязательные реквизиты, установленные названной нормой.

Форма расходного кассового ордера (КО-2) установлена постановлением Госкомстата России от 18.08.1998 N 88 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету кассовых операций, по учету результатов инвентаризации", которая предусматривает заполнение сведений о лице, получающем денежные средства (ценности), выдаваемые на основании данного документа.

Аналогичные нормы установлены и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению (далее - Приказ N157н)".

Судом первой инстанции установлено, что в целях реализации возложенных на Фонд социального страхования Российской Федерации обязанностей заявитель приобретал путёвки на санаторно-курортное лечение льготных категорий граждан и в соответствии с пунктом 169 Инструкции, утвержденной Приказом N 157н, учитывал их на счёте 20135 "Денежные документы".

В соответствии с пунктом 170 Инструкции, утвержденной Приказом N 157н, приём в кассу и выдача из кассы таких документов оформляются приходными кассовыми ордерами (ф.0310001) и расходными кассовыми ордерами (ф.0310001) с оформлением на них записи "Фондовый".

В силу специфики деятельности Отделения, обеспечивающего путёвками граждан, проживающих в районах Архангельской области, путёвки на санаторно-курортное лечение направлялись этим лицам посредством почтовой связи заказными письмами с уведомлениями о вручении. При этом в соответствии с пунктом 170 Инструкции, утвержденной Приказом N 157н, Отделение составляло расходные кассовые ордера по унифицированной форме, а кроме того, накладную на выдачу путёвок и копию накладной на выдачу путёвок, форма которых была предусмотрена в учётной политике Отделения на 2011 год.

Судами двух инстанций установлено, что заявителем к учёту приняты расходные кассовые документы в недооформленном виде (без указания информации о датах и номерах квитанций, по которым отправлены соответствующие заказные письма с путёвками), в связи с чем сделан правомерный вывод об отсутствии оснований для отмены оспариваемого представления в данной части.

В пункте 2 раздела IV представления от 13.03.2012 N 24-06-10/453 указано на нарушение порядка ведения бюджетного учёта, выразившегося в принятии к учёту в недооформленном виде товарных накладных на получение санаторно-курортных путёвок.

Как установлено судами и указано на странице 53 акта проверки и подтверждается материалами дела, в нарушение статьи 9 Закона N 129-ФЗ Отделением приняты к учёту в недооформленном виде (без указания даты получения груза грузополучателем) товарные накладные от 22.02.2011 N 27 и от 25.11.2011 N 664 на получение от закрытого акционерного общества "Санаторий "Мотылёк" санаторно-курортных путёвок.

Форма товарной накладной ТОРГ-12, утверждена постановление Госкомстата России от 25.12.1998 N 132 и предусматривает заполнение сведений о дате получения груза грузополучателем.

Аналогичные требования содержатся и в пункте 7 Инструкции, утвержденной Приказом N 157н.

Суд апелляционной инстанции установил, что такие сведения внесены Учреждением в названные товарные накладные после выявления ответчиком соответствующих нарушений.

В связи с этим суды правомерно отказали Учреждению и в данной части.

В пункте 2 раздела IVа оспариваемого представления в качестве нарушения порядка ведения бюджетного учёта, составления и представления отчётности по средствам бюджета Фонда указано нарушение, выразившееся в том, что Отделением принят к учёту акт приёмки-передачи оказанных услуг без личной подписи должностных лиц Отделения. Согласно представлению Учреждением были нарушены положения пункта 2 статьи 9 Закона N 129-ФЗ, при этом сумма нарушения составила 795 руб.

Суды пришли к правомерному выводу о том, что допущенное нарушение является нарушением порядка ведения бюджетного учёта.

В разделе II оспариваемого представления приведены выводы о незаконном использовании средств бюджета Фонда, не являющемся нецелевым использованием, на сумму 8630 руб. 08 коп.

В частности, в пункте 1 раздела II представления указано, что в нарушение пункта 28 постановления Правительства Российской Федерации от 15.05.2006 N 286 "Об утверждении Положения об оплате дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию застрахованных лиц, получивших повреждение здоровья вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (далее - Положение N 286) оплачены расходы на посторонний уход застрахованным лицам в период нахождения их на санаторно-курортном лечении. Сумма этого нарушения составила 2443 руб. 20 коп.

Судами установлено, что данная сумма сложилась из расходов на посторонний бытовой уход и расходов на посторонний специальный медицинский уход, оплаченных застрахованным физическим лицам, в период нахождения их в стационарных медицинских организациях.

В силу пункта 28 Положения N 286 оплата расходов на посторонний (специальный медицинский и бытовой) уход за застрахованным лицом не производится в период его нахождения в стационарных медицинских организациях (в том числе в организациях, оказывающих санаторно-курортные услуги) и в стационарных учреждениях социального обслуживания.

Суды, установив, что расходы в сумме 2443 руб. 20 коп. не должны были оплачиваться за счет средств бюджета Фонда сделали правомерный вывод о незаконном использовании данных средств.

Кассационная жалоба не содержит доводов относительно нарушений, указанных в пункте 1 раздела II и пункта 2 раздела IVа представления от 13.03.2012 N 24-06-10/453.

Довод Учреждения о существенном нарушении Административного регламента был предметом изучения судов и правомерно отклонен.

Согласно пункту 1 Административного регламента, последний определяет: сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами; а также порядок взаимодействия Федеральной службы и ее территориальных органов с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

Частью 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусмотрено, что положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении такого вида государственного контроля (надзора), как контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере.

Вместе с тем ни сам Административный регламент, ни иной нормативно-правовой акт, подлежащий применению в данном споре, не устанавливают правовых последствий нарушения данного Регламента, не определяют понятий грубых или существенных нарушений при исполнении данной государственной функции.

Судами при новом рассмотрении настоящего дела обстоятельства, указывающие на разный подход Управления Росфиннадзора при вынесении оспариваемого представления и при оценке возражений Отделения, не установлены; доказательств, подтверждающих влияние выявленных нарушений Административного регламента на конечный результат проверки, материалы дела не содержат.

Довод, приведенный в кассационной жалобе, об отсутствии правовых оснований у Управления на вынесение спорного представления также подлежит отклонению.

Как правильно указал суд апелляционной инстанции, с учетом положения статьи 268 БК РФ, пункта 5.14 Положения N 278, пункта 5.14.7 N 89н, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ее территориальные органы) в рамках осуществления финансового контроля проверяют законность использования средств федерального бюджета Российской Федерации и средств государственных внебюджетных фондов, к которым в силу статьи 144 БК РФ относится и бюджет Фонда социального страхования.

В связи с этим соблюдение нормативных правовых актов, регулирующих деятельность (включая ее финансово-хозяйственную составляющую) в том числе учреждений - региональных отделений Фонда, входят в предмет проверки, осуществляемой ответчиком.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного названным Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. (часть 1 статьи 281 БК РФ).

Судами правильно применены нормы материального права, процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену судебных актов, не допущено, их выводы соответствуют установленным обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 09.04.2013 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2013 по делу N А05-4122/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Государственного учреждения - Архангельское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

О.А. Алешкевич Л.В. Блинова