Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 марта 2014 г. N Ф07-10769/13 по делу N А56-41191/2013

03 марта 2014 г.

Дело N А56-41191/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Мунтян Л.Б., Подвального И.О.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Струйные технологии и строительство" Шпачева Е.В. (доверенность от 09.01.2014), от Государственной административно-технической инспекции Дегтяренко А.А. (доверенность от 24.12.2013 N 01-04-4600/13-0-0),

рассмотрев 26.02.2014 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Струйные технологии и строительство" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга от 29.08.2013 (судья Рогова Ю.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2013 (судьи Есипова О.И., Семенова А.Б., Зотеева Л.В.) по делу N А56-41191/2013,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Струйные технологии и строительство", место нахождения: Санкт-Петербург, Днепропетровская улица, дом 14, литера Б; основной государственный регистрационный номер 1027802723321 (далее - Общество, ООО "СТИС"), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной административно-технической инспекции, место нахождения: Санкт-Петербург, Литейный проспект, дом 36, литера А; основной государственный регистрационный номер 1027809192575 (далее - ГАТИ, Инспекция), от 05.07.2013 N 2522 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной пунктом 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 273-70). Указанным постановлением на Общество наложен штраф в размере 500 000 руб.

Решением суда первой инстанции от 29.08.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 01.11.2013, Обществу отказано в удовлетворении его заявления.

В кассационной жалобе ООО "СТИС", ссылаясь на несоответствие выводов судов двух инстанций фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 29.08.2013 и постановление от 01.11.2013 и удовлетворить заявленное требование. По мнению подателя жалобы, суды не учли то обстоятельство, что в оспариваемом постановлении административный орган неверно квалифицировал административное правонарушение по пункту 1 статьи 43-1 Закона N 273-70. Кроме того, Общество указывает на то, что оно предпринимало все зависящие от него и возможные меры для соблюдения требования пункта 3.2.21 Правил производства работ, а также иных нормативных правовых актов в области временного ограничения (прекращения) движения транспортных средств. При этом податель жалобы считает, что в данном случае продление срока временного ограничения движения было вызвано уважительными причинами, а порядок продления такого срока не был нарушен.

В отзыве на кассационную жалобу ГАТИ указывает на несостоятельность позиции заявителя и просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В судебном заседании 05.02.2014 представитель Общества поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель ГАТИ просил отказать в ее удовлетворении, ссылаясь на приведенные в отзыве доводы.

Определением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.02.2014 рассмотрение кассационной жалобы отложено в порядке части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) на 26.02.2014 в 14 час. 45 мин.

После отложения рассмотрения кассационной жалобы Общества судебное заседание 26.02.2014 продолжено тем же составом суда. Представитель Общество просил кассационную инстанцию при принятии судебного акта учесть постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014.

ГАТИ о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы 26.02.2014 извещена надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с несоответствием выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам.

Как следует из материалов дела, 13.06.2013 должностное лицо ГАТИ выявило по адресу: Санкт-Петербург, перекресток Арсенальной набережной и Арсенальной улицы, факт ограничения проезда автотранспорта после окончания срока действия распоряжений ГАТИ от 27.03.2013 N 148-ЗД (срок истек 10.06.2013), о чем составило протокол осмотра территории от 13.06.2013 и зафиксировало этот факт в фототаблице.

14.06.2013 данная территория была повторно осмотрена уже в присутствии представителя Общества и двух понятых, результаты осмотра отражены в протоколе осмотра территории от 14.06.2013 и приложенных фотоматериалах.

В тот же день, усмотрев в действиях Общества признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена пунктом 1 статьи 43-1 Закона N 273-70, Инспекция составила протокол об административном правонарушении от 14.06.2013 N 40193.

Постановлением ГАТИ от 05.07.2013 N 2522 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 14.06.2013 N 40193 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения согласно вышеназванной квалификации и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 500 000 руб. Инспекция посчитала, что Общество нарушило пункт 3.2.21 Правил производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территорий Санкт-Петербурга, утвержденных распоряжением ГАТИ от 22.01.2008 N 4 (далее - Правила N 4).

Не согласившись с вынесенным постановлением о привлечении к административной ответственности, ООО "СТИС" обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требования заявителя, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии в действиях Общества состава вмененного административного правонарушения, не установили нарушения процедуры привлечения к административной ответственности.

Суды также сделали вывод о том, что доказательства невозможности соблюдения Обществом требований законодательства в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить, равно как и доказательства принятия Обществом необходимых и своевременных мер, направленных на недопущение правонарушения (своевременное получение соответствующего разрешения или снятие ограничения или прекращения движения) при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалы дела не представлены.

Однако при вынесении судебных актов судебные инстанции не проверили и не учли следующие существенные обстоятельства, влияющие на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов.

Пунктом 1 статьи 43-1 Закона N 273-70 предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге, установленного Правительством Санкт-Петербурга, за исключением административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Порядок осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге утвержден постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.03.2012 N 272 (далее - Порядок N 272)

В силу пункта 16.1 Порядка N 272 в целях обеспечения безопасности дорожного движения в Санкт-Петербурге запрещается устанавливать временные ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге в нарушение названного Порядка.

В соответствии с пунктом 1.6 Порядка N 272 временные ограничение или прекращение движения транспортных средств, предусмотренные в пунктах 1.1.1 (при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог) и 1.2.6 (при установлении временных ограждений и (или) временных объектов, в том числе строительных площадок, зон производства работ, строительных лесов для ремонта фасадов зданий, на автомобильных дорогах, а также при производстве земляных работ при прокладке, ремонте инженерных сетей (коммуникаций) и сооружений) названного Порядка, устанавливаются Государственной административно-технической инспекцией (ГАТИ) путем принятия акта об ограничении или прекращении движения.

Пунктом 4 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 27.03.2012 N 272 Комитету по транспортно-транзитной политике и Государственной административно-технической инспекции предписано разработать и утвердить порядки принятия решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге, приема и рассмотрения заявок о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге в пределах своей компетенции, установленной названным постановлением.

Таким образом, Правительством Санкт-Петербурга (постановление от 27.03.2012 N 272) установлен порядок временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге, а полномочия по разработке порядка приема и рассмотрения заявок и принятия решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств переданы, в том числе ГАТИ (в пределах компетенции установленной Порядком N 272).

Во исполнение пункта 4 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 27.03.2012 N 272 Государственной административно-технической инспекцией разработан Порядок принятия решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге, приема и рассмотрения заявок о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге, утвержденный распоряжением ГАТИ от 03.05.2012 N 4 (далее - Порядок N 4).

В силу пункта 2 Порядка N 4 настоящий Порядок распространяется на случаи ограничения движения или прекращения движения при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог регионального значения в Санкт-Петербурге, а также при установлении временных ограждений и (или) временных объектов (в том числе строительных площадок, зон производства работ, строительных лесов для ремонта фасадов зданий) на автомобильных дорогах регионального значения в Санкт-Петербурге, а также при производстве земляных работ при прокладке, ремонте инженерных сетей (коммуникаций) и сооружений.

Согласно пункту 4 Порядка N 4 введение ограничения движения и (или) прекращения движения осуществляется на основании распоряжения ГАТИ по основаниям, предусмотренным в пункте 2 названного Порядка.

При этом в соответствии с пунктом 3.2.21 Правил производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территорий Санкт-Петербурга, утвержденных распоряжением ГАТИ от 22.01.2008 N 4 (далее - Правила N 4), производитель работ обязан получить распоряжение ГАТИ о временном ограничении (временном прекращении) движения транспортных средств по автомобильным дорогам Санкт-Петербурга при необходимости такого ограничения (прекращения), а также соблюдать порядок и сроки временного ограничения (временного прекращения) движения транспортных средств по автомобильным дорогам Санкт-Петербурга в соответствии с распоряжением ГАТИ.

В соответствии с пунктом 6 Порядка N 4 распоряжение ГАТИ о введении ограничения движения или прекращения движения принимается на основании заявки с указанием планируемых работ, сроков начала и окончания периодов ограничения движения или прекращения движения, названий автомобильных дорог (участков автомобильных дорог), на которых планируется ограничение движения или прекращение движения (далее - заявка), схемы организации дорожного движения, согласованной в рамках межведомственного взаимодействия с УГИБДД ГУ МВД России по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Комитетом по транспорту, ГКУ "ДОДД", разрешения на строительство или ордера на производство земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территорий Санкт-Петербурга (при производстве работ, требующих получения ордера).

Согласно пункту 7 Порядка N 4 заявка с приложением схемы организации дорожного движения представляется в ГАТИ не позднее 15 рабочих дней до планируемой даты начала ограничения движения или прекращения движения.

ГАТИ в течение 12 рабочих дней после регистрации заявки рассматривает ее и принимает решение об ограничении движения или прекращении движения либо об отказе в ограничении движения или прекращении движения. При этом возможность и сроки временного ограничения или временного прекращения движения транспортных средств на период производства работ определяются ГАТИ в соответствии с представленными документами, строительными нормами и правилами, требованиями техники безопасности, действующими правилами эксплуатации городского пассажирского транспорта, правилами дорожного движения, другими нормативными документами, с учетом назначения и важности объекта, класса и категории автомобильной дороги, существующей и перспективной транспортной ситуации конкретного административного района Санкт-Петербурга и города в целом, планируемых или производимых в данное время других работ на рассматриваемой автомобильной дороге.

Суды по материалам дела установили, что в соответствии с ордером ГАТИ от 24.12.2012 N 2834 ООО "СТИС" является производителем работ по сооружению камеры УАП-428 (наружные сети канализации) по адресу: Санкт-Петербург, перекресток Арсенальной набережной и Арсенальной улицы.

В целях организации дорожного движения при производстве работ по установке временного ограждения ГАТИ вынесено распоряжение от 27.03.2013 N 148-ЗД о временном ограничении (прекращении) движения транспортных средств на участке дороги по названному адресу на срок до 10.06.2013.

Следовательно, исходя из вышеприведенных норм, Общество должно было по истечении срока, установленного распоряжением ГАТИ, снять ограничение (прекращение) движения либо заблаговременно получить новое распоряжение в соответствии с Порядком N 4.

Факт нарушения Обществом порядка временного прекращения движения транспортных средств на участке дороги при производстве работ по ордеру ГАТИ от 24.12.2012 N 2834 подтверждается материалами дела (протоколами осмотра территорий с фотоматериалами, протоколом об административном правонарушении с объяснениями представителя ООО "СТИС") и заявителем не оспаривается.

Таким образом, введение ограничения (прекращение) движения при отсутствии распоряжения ГАТИ, а также по истечении установленных распоряжением ГАТИ от 27.03.2013 N 148-ЗД сроков, является нарушением пункта 3.2.21 Правил N 4, Порядка N 4 и, соответственно, Порядка осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.03.2012 N 272 (пунктов 1.6 и 16).

Вместе с тем судами также установлено и материалами дела подтверждается, что Общество обратилось с заявкой на издание нового распоряжения об ограничении (прекращении) движения 31.05.2013, то есть до окончания срока действия распоряжения ГАТИ от 27.03.2013 N 148-ЗД. При этом с учетом действия пункта 7 Правил о том, что ГАТИ в течение 12 рабочих дней после регистрации заявки рассматривает ее и принимает решение об ограничении движения или прекращении движения либо об отказе в ограничении движения или прекращении движения, новое распоряжение ГАТИ было оформлено только 19.06.2013 на срок с 22.06.2013 по 30.07.2013.

В судах первой, апелляционной и кассационной инстанций заявитель ссылался на то, что до 31.05.2013 ему не было известно о необходимости продления сроков выполнения работ на названном участке дороги, поскольку только в конце мая 2013 года обнаружены заявителем недостатки проектной документации, а именно: фактическое расположение лотка трубы реконструируемого заявителем трубопровода оказалось значительно ниже той, которая была предусмотрена проектной документацией, которая также не была откорректирована, в связи с чем работы заявителем были приостановлены до момента передачи заказчиком - Комитетом по энергетике и инженерному обеспечению и ГУП "Водоканал" исправленной проектной документации. После согласования заявителем и заказчиком нового графика производства работ и передачи откорректированной документации, заявитель 31.05.2013 подал в ГАТИ новую заявку на установления новых сроков ограничения движения транспорта с 10.06.2013 по 31.07.2013, которая была удовлетворена ответчиком только 19.06.21013 с установлением нового срока не с 10.06.2013, а с 22.06.2013 по 31.07.2013. Эти объяснения даны также представителем Общества при составлении протокола об административном правонарушении от 14.06.2013 Назаровым Н.М.

Заявитель также утверждает о нарушении ГАТИ срока рассмотрения новой заявки Общества.

Более того, в судах трех инстанций заявитель утверждал о невозможности демонтажа ограждения спорного участка, поскольку именно на этом участке автомобильной дороги - перекресток Арсенальной набережной и Арсенальной улицы со стороны реки Нева - сооружалась камера УАП-428 (наружные сети канализации с коллектором диаметром 3х4м, опасный производственный объект) и снятие ограждения при незавершении работ в полном объеме могло привезти к дорожно-транспортному происшествию.

Эти обстоятельства в их совокупности и системной связи судами не рассмотрены.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что законодательные механизмы, действующие в сфере административной ответственности, должны соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации, ее статей 17, 19, 46 и 55, и общих принципов права критериям справедливости, соразмерности и правовой безопасности, с тем, чтобы гарантировать эффективную защиту прав и свобод человека в качестве высшей ценности, в том числе посредством справедливого правосудия Названные критерии - в силу статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, распространяются непосредственно как на само законодательство об административных правонарушениях, так и на соответствующие правоприменительные акты органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также на судебные решения. (Постановления от 12.05.1998 N 14-П, от 11.05.2005 N 5-П, от 27.05.2008 N 8-П, от 16.06.2009 N 9-П).

В пункте 6 своего постановления от 16.06.2009 N 9-П Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что из положений статей 1.2-1.6 КоАП РФ следует, что производство по делам об административных правонарушениях имеет своими целями, прежде всего, защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от правонарушений, защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод. Административное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению административного судопроизводства, что и отказ от административного преследования невиновных.

Размеры штрафов в отношении юридических лиц должны отвечать критериям пропорциональности и обеспечивать индивидуализацию наказания юридических лиц, виновных в совершении административных правонарушений, тем самым обеспечить справедливое и соразмерное наказание (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П).

Пунктом 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда российской Федерации от 02.06.2004 N 10 (в редакции от 10.11.2011 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах вмененное Обществу нарушение относительно его квалификации по пункту 1 статьи 43-1 Закона N 273-70 как нарушение порядка временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге, установленного Правительством Санкт-Петербурга в виде административного штрафа в размере 500 000 руб. не отвечает выше названным принципам, и вина Общества во вмененном правонарушении применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ не может быть считаться доказанной при неисследовании судами названных обстоятельств в их совокупности и системной связи.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, а также соответствия выводов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Поскольку суд кассационной инстанции не вправе устанавливать неисследованные судами обстоятельства, судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду первой инстанции необходимо исследовать названные обстоятельства, в том числе затребовать у заявителя документы относительно внесения изменения в откорректированную проектную документацию, а также письма от 25.04.2013 N 01-07/584, от 13.05.2013 N 812-1159/13, от 11.06.2013 N 05256, свидетельство N А19-0299 (том 1, лист дела 5; том 2, лист дела 6), с участием Общества и ГАТИ исследовать названные и другие документы в их совокупности и системной связи применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.08.2013 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2013 по делу N А56-41191/2013 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

Л.Б. Мунтян И.О. Подвальный