Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 ноября 2016 г. N Ф07-9718/16 по делу N А56-69482/2015

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции отменено, решение суда первой инстанции отменено

22 ноября 2016 г.

Дело N А56-69482/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Асмыковича А.В.,

при участии от федерального автономного учреждения Министерства Обороны Российской Федерации "Центральный спортивный клуб Армии" Когданова М.Н. (доверенность от 29.02.2016 N 20д),

рассмотрев 15.11.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.03.2016 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2016 (судьи Протас Н.И., Сомова Е.А., Толкунов В.М.) по делу N А56-69482/2015,

установил:

Федеральное автономное учреждение Министерства Обороны Российской Федерации "Центральный спортивный клуб Армии", место нахождения: 125167, Москва, Ленинградский проспект, дом 39, корпус 29, ОГРН 1037714063078, ИНН 7714317863 (далее - Клуб, "ЦСКА"), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, Васильевский остров, 4-я линия, дом 13, литера "А", ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), от 24.06.2015 N Т02-284/15 в части признания жалобы общества с ограниченной ответственностью "Технологии Безопасности" (далее - ООО "ТБ") обоснованной, а также в части признания в действиях организатора торгов нарушений пунктов 1 и 2 части 1 статьи 3, части 6 статьи 3 и части 2 статьи 4.1 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО "ТБ", место нахождения: 192242, Санкт-Петербург, улица Белы Куна, дом 3, литера "А", помещение 22-Н, ОГРН 1117847474392, ИНН 7840460415.

Решением суда первой инстанции от 25.03.2016, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2016, требования "ЦСКА" удовлетворены частично: оспариваемое решение Управления от 24.06.2015 N Т02-284/15 (далее - Решение УФАС) признано недействительным в части признания жалобы ООО "ТБ" обоснованной, а также в части признания в действиях организатора торгов нарушений пунктов 1 и 2 части 1 статьи 3, части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. В удовлетворении остальной части заявленных требований Клубу отказано.

В кассационной жалобе Управление, ссылается на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права и на несоответствие выводов обстоятельствам дела, в связи с чем просит указанные судебные акты отменить в части удовлетворения заявленных требований и принять новый - об отказе "ЦСКА" в удовлетворении его заявления в полном объеме. Податель жалобы указывает, что организатор торгов, установив в закупочной документации противоречивые сведения об объектах и системах (техническое обеспечение которых является предметом закупки) нарушил принцип информационной открытости закупки, установленный пунктом 1 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. Кроме того, допустив общество с ограниченной ответственностью "Секьюрити-Техник" (далее - ООО "С-Т") к участию в закупке, Клуб нарушил принцип справедливости по отношению к остальным участникам, установленный пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. УФАС обращает внимание на нарушение заявителем части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, согласно которой "требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора". Судебные акты в части других выводов - относительно законности решения УФАС в части признания в действиях "ЦСКА" нарушения части 2 статьи 4.1 Закона 223-ФЗ - Управлением не обжалуются.

В судебном заседании представитель "ЦСКА" отклонил доводы, приведенные в кассационной жалобе, и просил оставить принятые судебные акты без изменения.

УФАС и ООО "ТБ" надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке в обжалуемой части.

Как видно из материалов дела, Клуб (заказчик) разместил 25.05.2015 в сети "Интернет" на официальном сайте "www.zakupki.gov.ru" извещение N 31502392267 и соответствующую документацию о проведении запроса котировок на техническое обслуживание по системам охранного видеонаблюдения и сигнализации (далее - закупка).

Пунктом 1.11. "Документации о закупке на техническое обслуживание по системам охранного видеонаблюдения и сигнализации путем запроса котировок" (далее - Документация о закупке) заказчиком установлено, что "Комиссия отклоняет котировочные заявки, если они не соответствуют требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок и настоящей документации, или предложенная в котировочных заявках цена товаров, работ, услуг превышает максимальную цену, указанную в извещении о проведении запроса котировок, либо цена предложенная участником закупки меньше начальной (максимальной) цены более чем на 40%".

На участие в запросе котировок поступило семь заявок (в том числе заявка N 1 от ООО "ТБ" и заявка N 3 от ООО "С-Т").

По результатам проведенного запроса котировок шесть заявок (N 1, 2, 4, 5, 6 и 7) были отклонены. Заявка N 3 от ООО "С-Т" признана соответствующей требованиям названной Документации о закупке в соответствии с пунктом 14.3 "Положения о закупках товаров, работ и услуг для нужд федерального автономного учреждения Министерства Обороны Российской Федерации "Центральный спортивный клуб Армии", утвержденного протоколом наблюдательного совета данной организации от 05.08.2015 N 3 (далее - Положение N 3).

ООО "ТБ" 15.06.2015 обратилось в УФАС с жалобой на действия заказчика при проведении запроса котировок, выразившиеся в необоснованном отклонении заявки N 1 от участия в закупке. Рассмотрев данную жалобу Управление приняло вышеупомянутое Решение УФАС, согласно которому жалоба ООО "ТБ" признана обоснованной, а в действиях "ЦСКА" выявлено нарушение пунктов 1 и 2 части 1 статьи 3, части 2 статьи 4.1 и части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Не согласившись с законностью названного Решения УФАС (в части), Клуб обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, частично удовлетворяя требования заявителя, пришли к выводу об отсутствии со стороны заказчика нарушений пункта 1 части 1 статьи 3 и части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. В данном случае суды посчитали, что из материалов дела не следует, что Документация о закупке не была опубликована в полном объеме в установленном порядке; либо что для участников закупки не была доведена информация, касающаяся подачи заявок на участие в закупке; либо оценка и сопоставление заявок на участие в данной закупке осуществлялась по критериям и в порядке, который не указан в Документации о закупке. Суды двух инстанций также пришли к выводу об отсутствии со стороны "ЦСКА" нарушения требований пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. Суды исходили из того, что заявка ООО "ТБ" не соответствует требованиям "Приложения N 1 "Технического задания" к Документации о закупке, а следовательно была правомерно отклонена закупочной комиссией. Относительно нарушения пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, выразившегося в неправомерном допуске заявки ООО "С-Т" к участию в закупке, суды указали на отсутствие доказательств, свидетельствующих о наличии указанных нарушений требований Документации о закупке при заполнении заявки N 3.

Именно эти выводы двух судебных инстанций обжалуются УФАС в кассационном порядке.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права в обжалуемой части, считает кассационную жалобу Управления подлежащей удовлетворению на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" по правилам названной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ; за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, помимо иных, принципом информационной открытости, а также принципом равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Как указано в части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Представленная в Управление и в материалы рассматриваемого дела Документация о закупке содержит проект договора на техническое обслуживание по системам охранного видеонаблюдения и сигнализации, в пункте 1.1 которого указано, что исполнитель обязуется на основании технического задания (Приложение N 1) выполнить работы по техническому обслуживанию систем охранного видеонаблюдения и сигнализации, установленных на следующих спортивных объектах заказчика: (ниже в табличном варианте оформлена информация об объектах, их адресах и перечне систем, подлежащих техническому обслуживанию). Одновременно в качестве Приложения N 1 к договору приведена форма Технического задания, пункт 8 которого содержит таблицу, повторяющую таблицу пункта 1.1 проекта договора и дополненную столбцами - "сумма ТО в месяц" и "сумма ТО за весь период", но со свободными (не заполненными) графами и столбцами. Кроме того, Документация о закупке содержит Техническое задание, в котором указаны виды выполняемых работ, условия, порядок и общие требования к их выполнению, безопасности и гарантийным обязательствам, а также порядок сдачи и приемки результатов работ. Техническое задание также имеет Приложение N 1, в котором в таблицу сведены: перечень систем, подлежащих техническому обслуживанию, а также места проведения работ. Следует отметить, что само по себе Техническое задание не содержит статуса Приложения N 1 к какому-либо документу.

УФАС, проанализировав Документацию о закупке, установило, что спорные сведения о закупке, содержащиеся в таблице пункта 1.1 проекта договора Документации о закупке, отличаются от сведений, содержащихся в таблице Приложения N 1 к "Техническому заданию" Документации о закупке. В рассмотренном случае Управлением установлено, что ненадлежащее изложение положений Документации о закупке препятствовало восприятию всей необходимой информации о требованиях к содержанию предмета закупки. Установление в Документации о закупке противоречивых сведений об объектах и системах (техническое обслуживание которых являлись предметом закупки) в конечном итоге привело к отклонению практически всех заявок участников запроса котировок, кроме одного - с которым впоследствии и был заключен договор по предмету закупки.

Указанное позволило Управлению придти к обоснованному выводу о нарушении Клубом положений пунктов 1 и 2 части 1 и части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Суды двух инстанций, признавая недействительным Решение УФАС в части выводов о нарушении со стороны "ЦСКА" пункта 1 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ (принципа информационной открытости закупки), указали на то, что из материалов дела не следует факт опубликования закупочной документации не в полном объеме, либо факт недоведения информации, касающейся заявок на участие в закупке, либо осуществления оценки и сопоставления заявок по критериям и в порядке, не указанным в Документации о закупке.

Однако при этом судами не учтено следующее.

В силу части 5 статьи 4 Закона N 223-ФЗ при закупке на официальном сайте размещается информация о закупке, в том числе извещение о закупке, документация о закупке, проект договора, являющийся неотъемлемой частью извещения о закупке и документации о закупке, протоколы, составляемые в ходе закупки, а также иная информация, размещение которой на официальном сайте предусмотрено настоящим Федеральным законом и положением о закупке, за исключением случаев, предусмотренных частями 15 и 16 настоящей статьи.

Согласно части 8 статьи 4 Закона N 223-ФЗ извещение о закупке, в том числе извещение о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, является неотъемлемой частью документации о закупке. Сведения, содержащиеся в извещении о закупке, должны соответствовать сведениям, содержащимся в документации о закупке.

В соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, среди прочих, принципами информационной открытости закупки (пункт 1), а также равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки (пункт 2).

Соблюдение принципа информационной открытости в первую очередь обеспечивается путем размещения в "Единой информационной системе" (далее - ЕИС) информации о закупке.

Вместе с тем соблюдение правил опубликования в ЕИС документации о закупке само по себе не свидетельствует бесспорно о соблюдении принципа информационной открытости этой закупки. Принцип информационной открытости закупки предполагает, что размещенная информация должна быть полной и достоверной; должна обеспечивать адекватное и четкое восприятие существа (предмета) закупки; не должна содержать противоречивой или непонятной информации и должна полностью информировать потенциальных участников закупки о требованиях, которым должны соответствовать подаваемые ими заявки.

Поскольку в данном конкретном случае Документация о закупке содержала противоречивые позиции и исключала возможность однозначного их толкования, противоречивость и неисполнимость положений данной Документации привели к отклонению практически всех заявок участников закупки (кроме одной), то вывод Управления о нарушении Клубом принципа информационной открытости соответствует положениям пункта 1 части 1 статьи 3, частей 5 и 8 статьи 4 Закона N 223-ФЗ в их взаимосвязи.

Более того, судами двух инстанций признано обоснованным вменение "ЦСКА" нарушения требований части 2 статьи 4.1 Закона N 223-ФЗ, выразившегося в неразмещении в ЕИС сведений о заключении договора на техническое обслуживание от 09.06.2015 N 157/06-И. В соответствии с частью 2 названной статьи 4.1 в течение трех рабочих дней со дня заключения договора заказчики вносят информацию и документы, установленные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 1 указанной статьи, в Реестр договоров. Не исполнение этой обязанности свидетельствует о нарушении принципа информационной открытости закупки в силу требований части 5 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, строгое исполнение которой, среди прочих, обеспечивает соблюдение указанного принципа.

Кроме того, имеющиеся в материалах дела доказательства свидетельствуют о том, что шесть потенциальных участников закупки, одинаково уяснив требования, предъявляемые Клубом к предмету данной закупки, отразили в своих заявках предмет закупки, указанный в Проекте договора Документации о закупке. Их заявки были отклонены по причине несоответствия требованиям Приложения N 1 к Техническому заданию. И только одно лицо - ООО "С-Т" (участник N 3) по-иному восприняло положения Документации о закупке, отразив предмет закупки согласно Приложению N 1 к Техническому заданию Документации о закупке. При этом заявка данного участника фактически не соответствовала предмету закупки, указанному в пункте 1.1 Проекта договора, являющегося неотъемлемой частью Документации о закупке. Однако в этом случае "ЦСКА" не усмотрел в заявке участника N 3 несоответствий Документации о закупке и принял решение о заключении с ООО "С-Т" договора на оказание услуг по техническому обслуживанию систем охранного видеонаблюдения и сигнализации, установленных на спортивных объектах заказчика.

Указанные действия Клуба восприняты Управлением как нарушающие принцип равноправия и справедливости по отношению к участникам закупки (пункт 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ), а также нарушающие запреты, установленные в части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Суды двух инстанций, удовлетворяя заявленные Клубом требования в этой части, пришли к выводу о несоответствии заявки N 1 от ООО "ТБ" требованиям Приложения N 1 к Техническому заданию Документации о закупке, не усмотрев при этом не соответствия заявки N 3 от ООО "С-Т" тем же требованиям Документации о закупке, а следовательно признали правомерным отклонение организатором торгов заявки первого участника и обоснованным заключение договора с третьим (ставшим единственным) участником закупки. При этом судами отмечено, что в материалах дела отсутствуют доказательства обращения ООО "ТБ" с заявлением о разъяснении Документации о закупке до подачи заявки. В связи с этим суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу об отсутствии со стороны Клуба нарушения положений пункта 2 части 1 и части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Указанный вывод судов двух инстанций не соответствует Закону N 223-ФЗ и материалам дела.

В упомянутой части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ установлено правило, согласно которому требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Данное правило предусмотрено в рамках реализации принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки (пункт 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ). Данный принцип представляет собой равное отношение к участникам закупки на всех стадиях ее процедуры и недопустимость избирательного подхода к тем или иным участникам закупки.

Управление установило, что применение со стороны "ЦСКА" противоречивых формулировок предмета закупки при одинаковых условиях (несоответствие всех семи заявок относительно Документации о закупке) привело к отклонению шести заявок участников и к признания только одной заявки (участника N 3) соответствующей требованиям Документации о закупке.

Вывод судов о соответствии заявки ООО "С-Т" требованиям Документации о закупке со ссылкой на пункт 1.1 Проекта договора, в котором указано на выполнение работ " в соответствии с Приложением N 1 Технического задания к договору", не соответствует материалам настоящего дела и правильно установленным Управлением обстоятельствам.

Само Приложение N 1 к Проекту договора (Техническое задание), о чем имеется ссылка в пункте 1.1 данного Проекта, каких-либо данных по предмету Закупки не содержит. Приложение N 1 к Техническому заданию (являющемуся наряду с Проектом договора неотъемлемой частью Документации о закупке) содержит иные данные по предмету закупки по отношению к данным, отраженным в пункте 1.1 Проекта договора. Причем ООО "С-Т" указало в своей заявке объекты, обслуживание которых являлось предметом Закупки, в соответствии с Приложением N 1 к Техническому заданию, входящему в состав Документации о закупке. Вместе с тем перечень этих объектов не соответствует перечню объектов, перечисленных в пункте 1.1 Проекта договора, который в свою очередь также относится к Документации о закупке. Тем не менее "ЦСКА" не отклонил заявку ООО "С-Т" как несоответствующую Документации о закупке (пункту 1.1 Проекта договора), в то время как остальные заявки были отклонены именно по этой причине (Приложение N 1 к Техническому заданию).

В данном случае Управлением был сделан правильный вывод о том, что указанные действия Клуба свидетельствуют об избирательном подходе только к одному участнику закупки, что не соответствует положениям части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ и принципам проведения закупки, регламентированным пунктом 2 части 1 статьи 3 названного Закона.

При этом то обстоятельство, что ООО "ТБ" и иные претенденты на участие в закупке (чьи заявки были отклонены) не направляли свои запросы по разъяснению опубликованной информации о закупке, может свидетельствовать лишь о том, что данными участниками запроса котировок были одинаково восприняты требования Клуба к предмету закупки, которые изложены в Документации о закупке (Проекте договора). Причем данное обстоятельство не опровергает выводов Управления об отсутствии равного и справедливого подхода к заявкам участников закупки со стороны "ЦСКА".

Ввиду изложенного у судов первой и апелляционной инстанций не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для разрешения настоящего спора, судами первой и апелляционной инстанций в полной мере установлены, кассационная инстанция считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт - об отказе в части заявленных требований "ЦСКА".

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.03.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2016 по делу N А56-69482/2015 в части удовлетворенных требований отменить.

В этой части в удовлетворении заявленных требований Федеральному автономному учреждению Министерства обороны Российской Федерации "Центральный спортивный клуб Армии" отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая А.В. Асмыкович О.А. Алешкевич