Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 февраля 2017 г. N Ф07-13222/16 по делу N А52-936/2016

15 февраля 2017 г.

Дело N А52-936/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Савицкой И.Г., Самсоновой Л.А.,

рассмотрев 13.02.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления городского хозяйства администрации города Пскова на решение Арбитражного суда Псковской области от 10.08.2016 (судья Самойлова Т.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2016 (судьи Мурахина Н.В., Докшина А.Ю., Смирнов В.И.) по делу N А52-936/2016,

установил:

Управление городского хозяйства администрации города Пскова (место нахождения: 180004, г. Псков, ул. Яна Фабрициуса, 6, ОГРН 1026000978222, ИНН 6027061883; далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), об оспаривании предписания Счетной палаты Псковской области (место нахождения: 180001, г. Псков, ул. Некрасова, 23, ОГРН 1076027001731, ИНН 6027102723; далее - счетная палата, палата) от 29.02.2016 N МХ 03-04/0113 - пунктов 1 и 2 в полном объеме, пункта 3 (в части сумм 103 315 000 руб., 203 743 000 руб., 21 198 000 руб.), пунктов 4, 5, 9, 10, 11 полностью, пунктов 7 и 8 предписания частично.

Определением от 28.07.2016 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципальное казенное учреждение города Пскова "Стройтехнадзор" (место нахождения: 180000, г. Псков, ул. Некрасова, 9, ОГРН 1106027001200, ИНН 6027126851; далее - учреждение).

Определением суда от 04.08.2016 требования управления о признании недействительными пунктов 4, 5, 9, 10, 11, пунктов 7 и 8 (частично) выделены в отдельное производство, делу присвоен номер А52-2564/2016.

Решением суда от 10.08.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 18.11.2016, заявленные требования удовлетворены частично, признаны недействительными пункт 2 оспариваемого предписания палаты в полном объеме и пункт 3 в части указания принять меры к возмещению в доход бюджета денежных средств в сумме 247 539 руб.; в удовлетворении остальной части заявленных требований управлению отказано.

В кассационной жалобе ее податель просит решение суда изменить, признать недействительным пункт 1 предписания счетной палаты, а постановление апелляционной инстанции отменить полностью. Управление воспроизводит выводы судебных инстанций, указывает на их необоснованность, неправильное применение судами норм материального права. По мнению управления, суды оставили без внимания его доводы о том, что по набору мероприятий строительный контроль, который осуществляется заказчиком, существенно отличается от строительного контроля, осуществляемого подрядчиком; суды неправомерно отвергли доводы управления об отсутствии фактического ущерба бюджету и о невозможности осуществления подведомственным управлению учреждением строительного контроля на объекте в соответствии со Стандартом качества предоставления муниципальной услуги, утвержденным постановлением администрации города Пскова от 17.05.2010 N 987.

Представители управления, счетной палаты и учреждения, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке (в обжалуемой части).

Как видно из материалов дела и установлено судами, в соответствии с Законом Псковской области от 16.10.2006 N 588-ОЗ "О Счетной палате Псковской области" (далее - Закон N 588-ОЗ) и на основании приказа от 20.10.2015 N 58 о/д счетной палатой проведена проверка правомерности расходования управлением средств, направленных на реконструкцию набережной р. Великая от Ольгинского моста до моста 50-летия Октября за период выполнения работ (2012 год - истекший период 2015 года).

В ходе проверки палата сочла неправомерным использование управлением бюджетных средств в результате оплаты фактически невыполненных объемов работ и завышения стоимости материалов, что нашло свое отражение в акте проверки от 30.12.2015 (том дела IV, листы 28 - 77).

По результатам проверки с учетом представленного управлением протокола разногласий от 29.01.2016 N 271 (том дела IV, листы 78 - 103) счетная палата вынесла управлению предписание от 29.02.2016 N МХ-03-04/0113 о принятии мер по взысканию и возврату в бюджет денежных средств на общую сумму 14 561 883 руб.

Частично не согласившись с предписанием палаты, управление обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и указал на наличие в данном случае у счетной палаты (в части отдельных оспариваемых пунктов предписания) правовых и фактических оснований для принятия соответствующих мер контрольного реагирования.

Отказ суда в признании недействительным пункта 1 оспариваемого предписания послужил основанием для обращения управления в апелляционную инстанцию. Суд апелляционной инстанции повторно рассмотрел дело в обжалуемой части (в порядке части 5 статьи 268 АПК РФ) и не усмотрел оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Суды двух инстанций констатировали законность, обоснованность и исполнимость предписания (в части пункта 1) как акта, направленного уполномоченным органом надлежащему субъекту ответственности за неисполнение требований бюджетного законодательства.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов относительно пункта 1 оспариваемого предписания палаты соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статья 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из нормативно закрепленных полномочий палаты (часть 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", статьи 9 и 23 Закона N 588-ОЗ), призванной контролировать законность, результативность (эффективность и экономность) использования средств областного бюджета, в том числе посредством вынесения предписания, имеющего конкретные основания, с указанием адресатам (государственным органам, органам местного самоуправления, проверяемым организациям и их должностным лицам) на конкретные допущенные нарушения.

В соответствии со статьей 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации к нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, относятся соответствующие Указы Президента Российской Федерации.

В силу пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (в редакции Указов Президента Российской Федерации от 25.07.2000 N 1358, от 18.07.2001 N 872) признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств, в том числе в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

Согласно статье 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) целью строительного контроля является проверка соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка (часть 1).

Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом (часть 2).

Порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 8).

В целях реализации часть 8 статьи 53 ГрК РФ постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 утверждено Положение о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства (далее - Положение N 468).

Как указано в пункте 3 Положения N 468, строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство (подрядчиком); застройщиком, заказчиком либо организацией, осуществляющей подготовку проектной документации и привлеченной заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации) (заказчиком).

В пунктах 5 и 6 Положения N 468 определены контрольные мероприятия, осуществляемые в рамках строительного контроля со стороны подрядчика и со стороны заказчика.

Согласно пункту 13 Положения N 468 на объектах капитального строительства, возводимых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, осуществление подрядчиком строительного контроля финансируется за счет накладных расходов подрядчика, предусмотренных в цене договора строительного подряда.

Таким образом, как верно отметили суды, из совокупности указанных нормативных положений следует, что строительный контроль, проводимый подрядчиком, не подлежит финансированию по договору строительного подряда, поскольку финансируется за счет накладных расходов подрядчика, предусмотренных в цене договора. В связи с этим суды отклонили доводы управления как противоречащие приведенным нормам права.

Согласно пункту 31 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" средства на содержание службы заказчика, а также на оплату услуг организации, осуществляющей строительный контроль, предусматриваются в главе 10 сводного сметного расчета стоимости строительства.

Иными словами, сводный сметный расчет в составе проектной документации может включать затраты на содержание службы заказчика, осуществляющей строительный контроль.

Согласно пункту 1 оспариваемого предписания счетная палата обязывает управление принять меры по возврату в бюджет 7 488 850 руб., перечисленных подрядчику - обществу с ограниченной ответственностью "СтройГрад" (далее - ООО "СтройГрад") в связи с незаконностью произведенных расходов.

Счетная палата пришла к выводу о том, что указанная сумма за осуществление строительного контроля перечислена управлением ООО "СтройГрад" сверх суммы накладных расходов в нарушение статьи 53 ГрК РФ и пункта 13 Положения N 468. Палата признала, что строительный контроль подрядчика должен производиться за счет его накладных расходов, а строительный контроль со стороны заказчика должен производится в соответствии с пунктом 1.4 муниципального контракта муниципальным бюджетным учреждением города Пскова "Стройтехнадзор" (далее - МБУ "Стройтехнадзор") за счет средств, предусмотренных на финансирование данного муниципального учреждения как специально уполномоченного на осуществление муниципального контроля в соответствии с постановлением администрации города Пскова от 17.05.2010 N 987.

Спорные правоотношения возникли в рамках реализации Областной долгосрочной целевой программы "Развитие культурно-познавательного туризма в Псковской области на 2010 - 2016 годы" (далее - Программа), утвержденной постановлением администрации Псковской области от 05.07.2010 N 260; Программой предусмотрено мероприятие 1.2.2.1 - реконструкция набережной р. Великой от Ольгинского моста до моста 50-летия Октября в г. Пскове.

Из соглашения от 05.02.2014 N ЛГ-46, заключенного администрацией Псковской области и администрацией города Пскова, следует, что на реализацию соответствующих мероприятий из средств областного бюджета предоставлены субсидии муниципальному бюджету г. Пскова; при этом средства областного бюджета на реализацию, в том числе упомянутой реконструкции, получены на условиях софинансирования из федерального бюджета по соглашению между Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации и администрацией Псковской области от 28.11.2011 N 597 (пункт 1.1.3 приложения 1).

В соответствии с Программой на финансирование данного мероприятия выделено 438 911 000 руб., в том числе за счет средств субсидии из федерального бюджета - 412 576 000 руб. и за счет средств субсидии из областного бюджета - 26 335 000 руб.

Во исполнение Программы управление заключило с ООО "СтройГрад" муниципальный контракт от 10.01.2012 N 8 на выполнение работ по реконструкции набережной р. Великой от Ольгинского моста до моста 50-летия Октября на сумму 438 910 670 руб. (том дела I, листы 36 - 46).

В ходе выполнения работ к муниципальному контракту заключен ряд дополнительных соглашений, в том числе дополнительные соглашения от 22.06.2012 N 2, от 29.07.2013 N 4, от 25.08.2014 N 8 и от 01.12.2014 N 9 на внесение изменений в виды, объемы и стоимость работ.

Ведомость объема работ по объекту "Реконструкция набережной р. Великой от Ольгинского моста до моста им. 50-летия Октября" в г. Пскове является приложением N 2 к указанному муниципальному контракту (том дела IV, листы 112 - 146).

Оценив материалы дела, ввиду положений статей 748, 749 и 763 Гражданского кодекса Российской Федерации, соответствующих прав заказчика и нормативных требований, предъявляемых к подрядным работам для государственных или муниципальных нужд, суды обоснованно указали, что при оплате работ по строительному контролю по рассматриваемому объекту заказчик (управление) на заключал муниципальный контракт со специализированной организацией, осуществляющей функции строительного контроля в интересах заказчика. В соответствии с пунктом 1.4 муниципального контракта управление передало функции заказчика по осуществлению строительного контроля муниципальному бюджетном учреждению города Пскова "Стройтехнадзор". Основанием для передачи этих функций послужили постановление администрации города Пскова от 20.04.2011 N 613 и постановление администрации города Пскова от 17.05.2010 N 987.

Постановлением администрации города Пскова от 17.05.2010 N 987 утвержден Стандарт качества предоставления муниципальной услуги "Осуществление строительного контроля и иных функций, связанных с капитальным строительством и капитальным ремонтом объектов, финансируемых за счет средств бюджета города Пскова" (далее - Стандарт).

В соответствии с пунктом 3 Стандарта услуга предоставляется поставщиком - муниципальным автономным учреждением "Стройтехнадзор" (согласно постановлению администрации города Пскова от 20.04.2011 N 613 - МБУ "Стройтехнадзор") на основании включения данной услуги в сводный перечень муниципальных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам на территории муниципального образования "Город Псков".

Согласно Ведомственному перечню муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными бюджетными учреждениями, подведомственными управлению, в качестве основных видов деятельности, утвержденному постановлением администрации города Пскова от 15.09.2011 N 2123, учреждением, подведомственным управлению и осуществляющим в качестве основного вида деятельности строительный контроль и иные функции, связанные с капитальным строительством и капитальным ремонтом объектов, финансируемым из бюджета города, является МБУ "Стройтехнадзор" (том дела II, листы 16 - 19).

Приказом директора муниципального бюджетного учреждения города Пскова "Стройтехнадзор" от 18.04.2012 N 4 функции строительного контроля (технического надзора) по рассматриваемому объекту возложены на инженера Лукина И.В. (том дела II, лист 7).

Таким образом, согласно пункту 1.4. муниципального контракта полномочия по осуществлению строительного контроля со стороны заказчика возложены именно на МБУ "Стройтехнадзор" как на подведомственное заявителю муниципальное учреждение, специально созданное для осуществления строительного контроля; такие полномочия осуществляются учреждением в соответствии с требованиями Стандарта в рамках сформированного муниципального задания и за счет финансирования из местного бюджета основной деятельности.

Относительно рассматриваемого объекта реконструкции управление письмами от 15.03.2012 N 1645 и от 10.04.2012 N 2383 известило о необходимости определения специалистов от МБУ "Стройтехнадзор" для осуществления строительного контроля в связи с заключением муниципального контракта на реконструкцию набережной.

Вместе с тем дополнительным соглашением от 29.07.2013 N 4 к муниципальному контракту "Ведомость объемов работ" изложена в новой редакции согласно приложению N 1, где в главе 10 "Содержание службы заказчика. Строительный контроль" предусмотрены денежные средства на осуществление технического надзора - 1,81 процента сумме 6 471 677 руб.; ранее в стоимости муниципального контракта денежные средства на выполнение функций по строительному надзору предусмотрены не были. Дополнительное соглашение от 01.12.2014 N 9 к муниципальному контракту "Ведомость объемов работ" изложена в новой редакции с включением денежных ассигнований на осуществление технического надзора в сумме 6 346 486 руб. (том дела III, листы 53 - 61).

Финансирование технического надзора, предусмотренного в Ведомости объема работ по дополнительному соглашению от 01.12.2014 N 9 произведено ООО "СтройГрад" по договору с МБУ "Стройтехнадзор" от 03.04.2013 N 6 на осуществление функций технического заказчика; в редакции дополнительного соглашения от 22.12.2014 N 2 к этому договору стоимость услуги составила 7 488 853 руб. 85 коп.; услуга принята по акту от 25.12.2014 N 1/1 и оплачена в полном объеме ООО "СтройГрад" (том дела I, листы 49 - 56).

Однако фактических и правовых оснований для включения стоимости строительного контроля заказчика в стоимость работ по договору, для заключения договора от 03.04.2013 N 6 и перечисления денежных средств подрядчику у управления не имелось.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается управлением, МБУ "Стройтехнадзор" не оказывало услуги по осуществлению строительного контроля подрядчику.

Согласно Положению N 468 подрядчику не могут быть перечислены денежные средства на осуществление строительного контроля.

Суды правильно отклонили довод управления об отсутствии фактического ущерба бюджету (поскольку спорные денежные средства по договору от 03.04.2013 N 6 взысканы в пользу МБУ "Стройтехнадзор" согласно решению Арбитражного суда Псковской области от 07.08.2015 по делу N А52-2048/2015 и по мере исполнения судебного акта поступят в бюджет г. Пскова).

Как указали суды, в случае неправомерного расходования бюджетных средств их возмещение (возврат) в бюджет производит получатель таких средств (в данном случае управление), тем самым обеспечивается их надлежащий учет в бюджете в соответствии с установленными правилами бюджетной классификации.

Утверждение управления о том, что по набору мероприятий строительный контроль, который осуществляется заказчиком, существенно отличается от строительного контроля, осуществляемого подрядчиком (пункты 5 и 6 Положения N 468), не имеет правового значения (ввиду предмета и оснований спора).

Осуществление именно МБУ "Стройтехнадзор" строительного контроля на объекте обусловлено как условиями муниципального контракта, так и требованиями Стандарта, порядком предоставления соответствующей услуги (раздел II Стандарта), включением муниципальных контрактов в муниципальное задание в количественном выражении, без конкретизации по объектам, которые затем уточняются, после изучения соответствующих отчетов об исполнении муниципального задания.

Соответствующие пояснения палаты согласуются с подпунктом 4 пункта 16 раздела II Стандарта и не опровергаются управлением.

Доводы жалобы основаны на ошибочном толковании норм права.

Процессуальных предпосылок для иной оценки спорных правоотношений не имеется.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 10.08.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2016 по делу N А52-936/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления городского хозяйства администрации города Пскова - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.Г. Савицкая Л.А. Самсонова