Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 июля 2018 г. N Ф07-7881/18 по делу N А42-6901/2017

19 июля 2018 г.

Дело N А42-6901/2017

председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 16.07.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты муниципального образования Ковдорский район на решение Арбитражного суда Мурманской области от 25.01.2018 (судья Зыкина Е.А.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2018 (судьи Сомова Е.А., Протас Н.И., Юрков И.В.) по делу N А42-6901/2017,

установил:

Муниципальное учреждение Ковдорского района "Управление жилищно-коммунального хозяйства Ковдорского района" (место нахождения: 184143, Мурманская обл., г. Ковдор, ул. Чехова, 4, ОГРН 1025100575940, ИНН 5104003020; далее - учреждение, УЖКХ) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением об оспаривании действий Контрольно-счетной палаты муниципального образования Ковдорский район (место нахождения: 184141, Мурманская обл., г. Ковдор, пл. Ленина, 1, ОГРН 1125108000160, ИНН 5104000100; далее - счетная палата, КСП) при организации и проведении в учреждении контрольного мероприятия "Проверка соблюдения порядка и условий предоставления гражданам жилых помещений муниципального жилого фонда по договорам коммерческого найма за 2015 -2016 годы", а также об оспаривании акта проверки от 25.06.2017, отчета от 30.06.2017 по результатам означенного контрольного мероприятия и представления КСП от 03.07.2017 N 01-11/62.

Решением суда от 25.01.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24.04.2018, оспариваемые действия КСП признаны незаконными, а оспариваемое представление КСП - недействительным; в остальной части заявленных требований производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Кроме того, в порядке статей 110 и 104 АПК РФ со счетной палаты в пользу учреждения взыскано 6000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины, остальные 6000 руб. уплаченной заявителем государственной пошлины возвращены ему из федерального бюджета.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение. КСП настаивает на наличии у нее полномочий по внесению изменений в план работы контрольно-счетных органов и проведению муниципального финансового контроля в виде оспариваемого контрольного мероприятия. При этом податель жалобы ссылается на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), Положение о КСП (утверждено решением Совета депутатов Ковдорского района от 26.04.2012 N 21). Податель жалобы полагает, что в отношении рассматриваемого контрольного мероприятия требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) неприменимы.

Кроме того, КСП обращает внимание на несоответствие выводов судов статье 110 АПК РФ (по факту взыскания с КСП в пользу заявителя 6000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины).

Представители учреждения и КСП, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, согласно приказу председателя КСП от 15.12.2016 N 35 утвержден план работы КСП на 2017 год (том дела I; листы 62 - 63).

В дальнейшем приказом председателя КСП от 23.03.2017 N 8 в план работы на 2017 год внесены изменения: пункт 2.2 контрольных мероприятий заменен на проверку соблюдения порядка и условий предоставления гражданам жилых помещений муниципального жилого фонда по договорам коммерческого найма за 2015 - 2016 годы; срок исполнения - II квартал 2017 года; проверка в УЖКХ; основание - статья 9 Закона N 6-ФЗ, статья 9 Положения о КСП (том дела I; листы 64, 132 - 135).

В УЖКХ 24.03.2017 поступило уведомление (от 23.03.2017 N 01-11/18) о проведении соответствующей проверки (ревизии) (по означенному выше предмету) в период с 03.04.2017 по 30.06.2017 со ссылкой на пункт 2.2 плана работы КСП на 2017 год (с учетом изменений). Учреждению предложено представить до 03.04.2017 копии документов (том дела I, лист 16).

Результаты проверки зафиксированы в акте от 25.06.2017 (том дела I; листы 17 - 32).

Кроме того, по результатам проверки КСП составила отчет от 30.06.2017, согласно которому проверка длилась с 03.04.2017 по 30.06.2017 (том дела I; листы 33 - 56), а 03.07.2017 учреждению направлено представление о принятии мер по устранению нарушений и представлении информации в КСП в срок до 03.08.2017 (том дела I; листы 57 - 61).

Не согласившись с действиями КСП по организации и проведению проверки, составленными по ее результатам актом и отчетом, а также с вынесенным представлением, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела, проверил компетенцию (контрольные полномочия) КСП, и указал на отсутствие в рассматриваемом случае правовых и фактических оснований для проведения контрольного мероприятия и вынесения оспариваемого представления без учета требований Закона N 294-ФЗ. В отношении отчета и акта проверки производство по делу судом прекращено применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ ввиду отсутствия у них признаков ненормативного правового акта, акта властно-распорядительного характера.

Апелляционный суд проверил законность и обоснованность решения суда и согласился с выводами суда первой инстанции.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Суды правомерно исходили из правовой регламентации внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, соответствующих объектов контроля и полномочий контролирующих органов (статьи 265, 266.1, 268.1 БК РФ), в том числе полномочий контрольно-счетного органа муниципального образования (статья 9 Закона N 6-ФЗ), а равно правовой природы оспариваемого представления КСП как ненормативного правового акта, который может быть оспорен в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона N 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом N 6-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Аналогичная норма содержится в части 2 статьи 38 Закона N 131-ФЗ.

В силу части 2 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

В силу части 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ (в редакции, относящейся к спорному периоду) положения названного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении определенных видов государственного контроля (надзора), в том числе контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

То есть часть 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ непосредственно в проверяемый период исключала применение Закона N 294-ФЗ только в отношении государственного контроля и надзора и буквально не предусматривала исключения положений Закона N 294-ФЗ в отношении муниципального контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере до 27.11.2017, то есть даты вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 27.11.2017 N 332-ФЗ.

Таким образом, законодатель только с 27.11.2017 изменил свою волю, иным образом сформировав предмет исключения из сферы действия Закона N 294-ФЗ.

Такой вывод соотносится с правовой позицией, отраженной в письме Министерства финансов Российской Федерации от 27.04.2015 N 02-01-09/24357, а равно в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.11.2017 по делу N А42-8997/2016.

Оценив материалы дела, суды обоснованно и последовательно констатировали несоответствие оспариваемых действий КСП требованиям к организации и проведению плановой проверки (статья 9 Закона N 294-ФЗ), к ее планированию и согласованию с органами прокуратуры, к опубликованию сведений о такой проверке.

В связи с этим положения статей 9, 10 и 12 Закона N 6-ФЗ относительно форм осуществления компетентными органами финансового контроля и планирования деятельности контрольно-счетных органов правильно восприняты судами в системном единстве с требованиями Закона N 294-ФЗ; статус КСП, значимые пункты Положения о КСП проанализированы судами, уточнен вид рассматриваемой проверки, именно как планового мероприятия, требующего согласования с органами прокуратуры (притом что в деле нет доказательств направления изменений плана проверок органам прокуратуры).

Поэтому суды указали, что у КСП не имелось ни оснований для издания приказа о внесении изменений в план работы на 2017 год в отношении учреждения в течение текущего (запланированного) года, ни тем более оснований для проведения такой плановой проверки. В данном случае КСП фактически допущено проведение в отношении заявителя плановой проверки, не включенной в ежегодный план проверок, что противоречит Закону N 6-ФЗ, Положению о КСП, части 3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ; при этом в нарушение части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ копия приказа либо распоряжения о проведении проверки в адрес учреждения не направлялась, а уведомление без приложения приказа таковым не является. Более того, сам по себе приказ от 23.03.2017 N 8 является не документом о проведении плановой проверки, а документом о внесении изменений в ежегодный план проверки.

Грубые нарушения требований Закона N 294-ФЗ выявлены судами в соответствии с частью 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ; таковые, как верно отметили суды, лишают оспариваемое представление КСП юридической силы, свидетельствуют о его недействительности.

С учетом удовлетворенных требований по заявлению судебные расходы по уплате государственной пошлины правильно распределены судом первой инстанции, в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 25.01.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2018 по делу N А42-6901/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты муниципального образования Ковдорский район - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян