Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 мая 2019 г. N Ф07-3215/19 по делу N А66-10431/2018

17 мая 2019 г.

Дело N А66-10431/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Лущаева С.В., судей Александровой Е.Н., Соколовой С.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" Жукова Ф.Ф. (доверенность от 11.09.2017 N 27/2017-L/3Р), от Министерства финансов Тверской области Носкова Д.А. (доверенность от 11.04.2019 N 89) и Цветковой М.А. (доверенность от 06.05.2019 N 93),

рассмотрев 13.05.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" на решение Арбитражного суда Тверской области от 31.10.2018 (судья Бачкина Е.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2019 (судьи Потеева А.В., Алимова Е.А., Докшина А.Ю.) по делу N А66-10431/2018,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть", место нахождения: Москва, Смольная ул., д. 24Д, ОГРН 1107746744038, ИНН 7743792870 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства финансов Тверской области, место нахождения: г. Тверь, Советская ул., д. 23, ОГРН 1026900508557, ИНН 6901001459 (далее - Министерство), выразившегося в неподготовке проекта закона Тверской области о внесении изменений в закон Тверской области об областном бюджете Тверской области на соответствующий финансовый год и плановый период, обеспечивающего получение Обществом 103 329 027 руб. субсидии, фактически подлежащей выплате в текущем финансовом году, а также обязании Министерства в течение 30 календарных дней подготовить проект закона Тверской области о внесении изменений в действующий закон Тверской области об областном бюджете Тверской области на соответствующий финансовый год и плановый период, обеспечивающий получение Обществом 103 329 027 руб. субсидии, фактически подлежащей выплате в текущем финансовом году, и направить указанный проект закона во все соответствующие уполномоченные исполнительные и (или) законодательные органы власти для рассмотрения и принятия в установленном законодательством порядке.

Решением суда от 31.10.2018, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2019, заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе Общество, указывая на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, просит отменить обжалуемые решение и постановление, принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.

Податель кассационной жалобы указывает, что постановление Правительства Тверской области от 24.12.2014 N 708-пп, которым было приостановлено действие Порядка предоставления юридическим лицам субсидий из областного бюджета Тверской области в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области, утвержденного постановлением Администрации Тверской области от 28.08.2008 N 259-па (далее - Порядок), не содержит указание на прекращение исполнения Правительством Тверской области своих обязательств по предоставлению субсидий за периоды, предшествующие дате приостановления действия Порядка; такого указания не содержит и постановление Правительства Тверской области от 14.12.2015 N 604-пп, которым действие Порядка прекращено. Суду следовало применить к спорным правоотношениям нормы статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, на применение которой было указано в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 13.12.2017 по делу N А66-9890/2015. По мнению подателя кассационной жалобы, в силу пункта г статьи 2, пункта б статьи 5, пункта б статьи 6 Закона Тверской области от 18.01.2006 N 13-ЗО "О бюджетном процессе в Тверской области" Министерство имеет право на разработку проекта областного закона, который направляется им в Правительство Тверской области, которое вносит его на рассмотрение Законодательного собрания Тверской области. Кроме того, Общество полагает неправомерным применение к спорным правоотношениям положений части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), поскольку срок на обращение в суд для обжалования бездействия Министерства им не пропущен; о том, что Министерство не подготовило соответствующий законопроект, Общество узнало 14.06.2018, то есть после получения ответа Министерства от 27.04.2018 N 04-40/3149-ис.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство, считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения. Министерство указывает, что Порядок утратил силу с 01.01.2016 и вопросы формирования бюджета области рассматриваются в общем порядке, установленном Законом о бюджетном процессе; правом внесения в Законодательное Собрание Тверской области проекта закона о внесение изменений в закон об областном бюджете наделены субъекты законодательной инициативы, перечисленные в статье 100 Устава Тверской области, к числу которых Министерство не относится; само по себе бездействие Министерства не влечет для Общества неблагоприятных последствий, не нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представители Министерства возражали против ее удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Обществом в г. Торжке реализован проект по созданию производства смазочных материалов, обеспечивающий создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области.

Филиал Общества, ссылаясь на пункты 5.1 - 5.4 Порядка, обратился в Министерство экономического развития Тверской области с заявлением о предоставлении субсидии за 2013 год.

По результатам рассмотрения указанного заявления Правительство Тверской области приняло распоряжение от 04.12.2013 N 614-рп "О предоставлении субсидии из областного бюджета Тверской области филиалу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" в городе Торжке Тверской области".

Для получения субсидии инвестор, в отношении которого издано распоряжение Правительства, предусмотренное в пункте 5.10 Порядка, в срок до 30 апреля года, следующего за годом, в котором было издано указанное распоряжение, представляет в уполномоченный орган письменное заявление с приложением документов, указанных в названном пункте Порядка (пункт 5.15 Порядка).

Филиал Общества 29.04.2014 направил Министерству экономического развития Тверской области заявление от 25.04.2014 о предоставлении 103 329 027 руб. субсидии с приложением документов, предусмотренных пунктом 5.15 Порядка.

Министерство экономического развития Тверской области 07.05.2014 подготовило и направило в Министерство и Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций заключение о целесообразности предоставления Обществу в 2014 году 103 329 027 руб. субсидии, уплаченного в бюджет налога на имущество организации, и необходимости внесения изменений в Закон Тверской области от 27.12.2013 N 142-ОЗ "Об областном бюджете Тверской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

Министерство экономического развития Тверской области 27.05.2014 направило Правительству Тверской области проект распоряжения о размере субсидии, предоставляемой филиалу Общества, которое последним не принято.

Считая свои права на предоставление субсидии нарушенными непринятием Правительством Тверской области распоряжения о размере субсидии, Общество обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 21.10.2015 по делу N А66-9890/2015, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016, заявленные Обществом требования оставлены без удовлетворения.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.06.2016 по делу N А66-9890/2015 решение от 21.10.2015 и постановление от 25.01.2016 отменены, признано незаконным бездействие Правительства Тверской области, выразившееся в уклонении от принятия распоряжения о размере субсидии, выплачиваемой Обществу в городе Торжке Тверской области за 2013 год; на Правительство Тверской области возложена обязанность принять распоряжение о размере субсидии, выплачиваемой Обществу в городе Торжке Тверской области за 2013 год.

Во исполнение указанного постановления суда кассационной инстанции от 27.06.2016 Правительство Тверской области 09.03.2017 приняло распоряжение N 82-рп "О размере субсидии, предоставляемой из областного бюджета Тверской области обществу с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" (далее - распоряжение N 82-рп), в котором определило сумму субсидии в размере, установленном Законом Тверской области об областном бюджете на очередной финансовый и плановый период.

Общество оспорило распоряжение N 82-рп в части неуказания конкретного размера субсидии в судебном порядке, потребовало обязать Правительство Тверской области принять распоряжение с указанием 103 329 027 руб. субсидии, подлежащей выплате Обществу.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 24.07.2017 по делу N А66-6471/2017, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2017 и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.03.2018, заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Общество 05.04.2018 обратилось в Министерство с требованием проинформировать о совершенных обязательных действиях в соответствии с пунктом 5.23 Порядка, а в случае несовершения таких действий - в кратчайшие сроки подготовить проект закона Тверской области, предусматривающий соответствующие изменения в закон Тверской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, обеспечивающие получение инвестором 103 329 027 руб. субсидии, фактически подлежащей выплате на основании распоряжения N 82-рп, и направить указанный проект закона в уполномоченный орган для принятия в установленном законодательством порядке.

Министерство 27.04.2018 сообщило в письме N 04-40/3149-ис об отсутствии оснований для внесения изменений в закон Тверской области об областном бюджете в связи с тем, что с 01.01.2016 Порядок утратил силу, а статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлен прямой запрет на предоставление субсидий производителям подакцизных товаров, каковым является Общество.

Полагая, что бездействие Министерства нарушает права и законные интересы в сфере экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, установив, что нормативный акт, устанавливающий расходные обязательства, утратил силу, пришел к выводу об отсутствии оснований для внесения изменений в закон о бюджете и отказал в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции указал, что вопросы формирования бюджета области должны рассматриваться в общем порядке. Министерство не относится к числу субъектов законодательной инициативы, перечисленных в статье 100 Устава Тверской области, наделенных правом внесения в Законодательное Собрание Тверской области проекта закона о внесение изменений в закон об областном бюджете, в связи с чем его бездействие не нарушает права и законные интересы Общества в сфере экономической деятельности. Кроме того, суд апелляционной инстанции установил пропуск Обществом предусмотренного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока для обращения в арбитражный суд с соответствующими требованиями, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, соответствие их выводов представленным доказательствам, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

В силу статей 2, 11, 14 БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет, который предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии со статьями 6, 7, 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Суды установили, что на основании статьи 78 БК РФ (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) Администрация Тверской области утвердила Порядок, которым установила правила предоставления юридическим лицам субсидий из областного бюджета Тверской области в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области.

Поскольку федеральным законом от 02.07.2013 N 181-ФЗ, вступившим в силу 03.07.2013, в пункт 1 статьи 78 БК РФ были внесены изменения, согласно которым из числа получателей субсидий исключены лица, являющиеся производителями подакцизных товаров, Правительство Тверской области постановлением от 24.12.2014 N 708-пп с 01.01.2015 приостановило действие Порядка, а постановлением от 24.12.2015 N 604-пп с 01.01.2016 прекратило его действие.

Соответственно, в отношении производителей подакцизных товаров Порядок не подлежал применению с 03.07.2013 в силу прямого действия нормы статьи 78 БК РФ (в редакции Федерального закона от 02.07.2013 N 181-ФЗ).

Как следует из статьи 83 БК РФ, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (пункт 1).

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (пункт 2).

Законом Тверской области от 18.01.2006 N 13-ЗО "О бюджетном процессе в Тверской области" (далее - Закон о бюджетном процессе) регламентирована деятельность участников бюджетного процесса Тверской области по составлению, рассмотрению проектов областного бюджета, утверждению, исполнению и контролю за исполнением областного бюджета, осуществлению бюджетного учета, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Согласно частям 1 и 2 статьи 10 Закона о бюджетном процессе проект областного бюджета составляется и утверждается сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) на основе прогноза социально-экономического развития Тверской области, динамики налогооблагаемой базы и поступления доходов в областной бюджет в целях финансового обеспечения расходных обязательств Тверской области.

В силу статей 5 и 22 Закона о бюджетном процессе Правительство Тверской области организует составление проекта закона об областном бюджете и вносит его на рассмотрение Законодательного Собрания Тверской области не позднее 20 октября текущего года.

Учтя положения вышеизложенных норм права, Закона о бюджетном процессе, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что Министерство не относится к числу субъектов законодательной инициативы, перечисленных в статье 100 Устава Тверской области, наделенных правом внесения в Законодательное Собрание Тверской области проекта закона о внесение изменений в закон об областном бюджете, в связи с чем его действия (бездействие) не нарушают права и законные интересы Общества в сфере экономической деятельности.

В данном случае с учетом положений бюджетного законодательства, суды пришли к выводу о необоснованности требований, заявленных Обществам в рамках настоящего спора.

Оснований для вывода о нарушении судами норм материального права суд кассационной инстанции не находит.

Кроме того, как установлено апелляционным судом, Обществом пропущен срок на обращение в суд с заявленным требованием, ходатайства о восстановлении пропущенного срока Общество не заявляло.

Доводы Общества, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов апелляционного суда.

Процессуальных нарушений, в том числе предусмотренных статьей 288 АПК РФ, судами не допущено, в связи с чем суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 31.10.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2019 по делу N А66-10431/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" - без удовлетворения.

Председательствующий

С.В. Лущаев

Судьи

С.В. Лущаев Е.Н. Александрова С.В. Соколова