Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2019 г. N 14АП-11581/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 мая 2019 г. N Ф07-3215/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

23 января 2019 г.

Дело N А66-10431/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 23 января 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Алимовой Е.А., Докшиной А.Ю.

при ведении протокола секретарём судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от заявителя Алексеева А.А. по доверенности от 11.09.2017 N 27/2017-L/3Р, от ответчика Цветковой М.А. по доверенности от 18.05.2018 N 37, Носкова Д.А. по доверенности от 24.10.2018 N 62,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Тверской области апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" на решение Арбитражного суда Тверской области от 31 октября 2018 года по делу N А66-10431/2018,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" (ОГРН 1107746744038; ИНН 7743792870; место нахождения: Москва, ул. Смольная, д. 24Д; далее - ООО "Шелл Нефть", Общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства финансов Тверской области (ОГРН 1026900508557;

ИНН 6901001459; место нахождения: г. Тверь, ул. Советская, д. 23; далее - Министерство), выразившегося в неподготовке проекта закона Тверской области о внесении изменений в закон Тверской области об областном бюджете Тверской области на соответствующий финансовый год и плановый период, обеспечивающего получение Обществом всей суммы субсидии, фактически подлежащей выплате в текущем финансовом году в размере 103 329 027 руб., а также обязании Министерства в течение 30 календарных дней подготовить проект закона Тверской области о внесении изменений в действующий закон Тверской области об областном бюджете Тверской области на соответствующий финансовый год и плановый период, обеспечивающий получение Обществом всей суммы субсидии, фактически подлежащей выплате в текущем финансовом году в размере 103 329 027 руб., и направить указанный проект закона во все соответствующие уполномоченные исполнительные и (или) законодательные органы власти для рассмотрения и принятия в установленном законодательством порядке.

Решением арбитражного суда от 31 октября 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество обжаловало решение в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, а также неправильное применение норм материального права.

Министерство в отзыве возражало против доводов апеллянта, просило решение оставить без изменения.

Исследовав письменные доказательства, изучив аргументы сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Из материалов дела следует, что Обществом в г. Торжке реализован проект по созданию производства смазочных материалов, обеспечивающий создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области. В связи с этим филиал Общества в соответствии с пунктами 5.1-5.4 Порядка предоставления юридическим лицам субсидий из областного бюджета Тверской области в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области, утверждённого постановлением администрации Тверской области от 28.08.2008 N 259-па (далее - Порядок N 259-па), обратился в уполномоченный орган, которым является Министерство экономического развития Тверской области, с заявлением о предоставлении субсидии за 2013 год.

После рассмотрения названного заявления и приложенных к нему документов на основании пункта 5.10 Порядка N 259-па Правительством Тверской области принято распоряжение от 04.12.2013 N 614-рп "О предоставлении субсидии из областного бюджета Тверской области филиалу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" в городе Торжке Тверской области".

В соответствии с пунктом 5.15 Порядка N 259-па для получения субсидии инвестор, в отношении которого издано распоряжение Правительства, предусмотренное в пункте 5.10 Порядка, в срок до 30 апреля года, следующего за годом, в котором было издано указанное распоряжение, представляет в уполномоченный орган письменное заявление с приложением документов, указанных в названном пункте Порядка N 259-па.

Общество в лице филиала 29.04.2014 направило в адрес Министерства экономического развития Тверской области заявление от 25.04.2014 о предоставлении субсидии в размере 103 329 027 руб. с приложением предусмотренных пунктом 5.15 Порядка N 259-па документов.

Министерство экономического развития Тверской области подготовило и 07.05.2014 направило в Министерство финансов Тверской области и Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций заключение, в котором сделан вывод о целесообразности предоставления заявителю в 2014 году субсидии в размере 103 329 027 руб., уплаченного в бюджет налога на имущество организации, и необходимости внесения в связи с этим изменений в Закон Тверской области от 27.12.2013 N 142-ОЗ "Об областном бюджете Тверской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

После получения заключений от Министерства финансов Тверской области и Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций 27.05.2014 Министерство экономического развития Тверской области направило Правительству проект распоряжения о размере субсидии, предоставляемой филиалу Общества, которое последним не принято.

ООО "Шелл Нефть", считая свои права на предоставление субсидии нарушенными непринятием Правительством Тверской области распоряжения о размере субсидии, обратилось в Арбитражный суд Тверской области с соответствующим заявлением.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 21.10.2015 по делу N А66-9890/2015, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016, в удовлетворении заявленных требований Обществу отказано.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.06.2016 по делу N А66-9890/2015 решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменены, бездействие Правительства Тверской области, выразившееся в уклонении от принятия распоряжения о размере субсидии, выплачиваемой Обществу в городе Торжке Тверской области за 2013 год, признано незаконным. Суд кассационной инстанции возложил на Правительство обязанность принять распоряжение о размере субсидии, выплачиваемой Обществу в городе Торжке Тверской области за 2013 год.

Во исполнение кассационного постановления Правительством Тверской области принято распоряжение от 09.03.2017 N 82-рп "О размере субсидии, предоставляемой из областного бюджета Тверской области обществу с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть". В пункте 1 распоряжения сумма субсидии, выплачиваемой Обществу в городе Торжке Тверской области за 2013 год, определена в размере, установленном Законом Тверской области об областном бюджете на очередной финансовый и плановый период.

Общество не согласилось с распоряжением от 09.03.2017 N 82-рп в части неуказания конкретного размера субсидии и обратилось в суд с заявлением о признании его незаконным, а также о возложении на Правительство обязанности принять распоряжение с указанием размера субсидии, подлежащей выплате заявителю, в сумме 103 329 027 руб.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 24.07.2017 по делу N А66-6471/2017, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2017 и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.03.2018, в удовлетворении требования отказано.

05.04.2018 Общество направило в Министерство финансов Тверской области обращение, в котором просило проинформировать о совершённых Министерством обязательных действиях в соответствии с пунктом 5.23 Порядка N 259-па, а также в случае не произведения на момент настоящего обращения Министерством действий, указанных в пункте 5.23. Порядка, Общество потребовало, в кратчайшие сроки подготовить проект закона Тверской области, предусматривающий соответствующие изменения в закон Тверской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, обеспечивающие получение инвестором всей суммы субсидии, фактически подлежащей выплате на основании распоряжения от 09.03.2017 N 82-рп в размере 103 329 027 рублей, и направить указанный проект закона в уполномоченный орган для принятия в установленном законодательством порядке.

В ответ на указанное обращение Министерство письмом от 27.04.2018 N 04-40/3149-ис (л.д.10-11) сообщило об отсутствии оснований для внесения изменений в закон Тверской области об областном бюджете, поскольку Порядок N 259-па утратил силу с 01.01.2016, а статьёй 78 БК РФ установлен прямой запрет на предоставление субсидий производителям подакцизных товаров, каковым является Общество.

Посчитав бездействие Министерства незаконным, нарушающим права и законные интересы заявителя и препятствующим получению субсидий в соответствующем размере, Общество обратилось в Арбитражный суд Тверской области с настоящими требованиями.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ).

Согласно статьям 2, 11, 14 БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет, который предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить настоящему Кодексу.

В силу статей 6, 7, 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

На основании статьи 78 БК РФ (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) Администрацией Тверской области утверждён Порядок N 259-па, которым установлены правила предоставления юридическим лицам субсидий из областного бюджета Тверской области в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области, которым в спорный период времени регулировались отношения, связанные с предоставлением из областного бюджета Тверской области субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области.

Федеральным законом от 02.07.2013 N 181-ФЗ, вступившим в силу 03.07.2013, в пункт 1 статьи 78 БК внесены изменения, согласно которым из числа получателей субсидий исключены лица, являющиеся производителями подакцизных товаров.

Правительство Тверской области постановлением от 24.12.2014 N 708-пп приостановило действие Порядка N 259-па с 01.01.2015, а постановлением от 24.12.2015 N 604-пп - прекратило его действие с 01.01.2016.

В отношении производителей подакцизных товаров Порядок N 259-па не подлежал применению с 03.07.2013 в силу прямого действия нормы статьи 78 БК РФ, в редакции Федерального закона от 02.07.2013 N 181-ФЗ.

Пунктами 5.1, 5.2 Порядка N 259-па было установлено, что право на получении субсидии у инвестора возникает с года, в котором сумма вложений в основные средства при реализации инвестиционного проекта создания нового производства составила 200 млн. рублей. С заявлением о предоставлении субсидии инвестор вправе обратиться до 1 сентября года, в котором у него возникло право на получение субсидии.

Согласно пунктам 5.12, 5.12-1 Порядка N 259-па субсидия предоставлялась в размере расходов по уплате налога на имущества организацией, зачисленной в областной бюджет Тверской области за истекший налоговый период, исчисленной применительно к имуществу, сооруженному и (или) приобретённому в результате реализации соответствующего инвестиционного проекта.

Пунктом 5.11 Порядка N 259-па закреплялось правило, по которому субсидия предоставлялась, начиная с 1 января, следующего за годом, в котором инвестор подал соответствующее заявление, исходя из объёма бюджетных ассигнований, предусмотренных на предоставлении субсидии законом области об областном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, в соответствии с бюджетной росписью.

Утвердив в рамках своих полномочий Порядок N 259-па, Администрация Тверской области (в дальнейшем - Правительство Тверской области) приняла на себя обязательства соблюдать требования данного Порядка по предоставлению субсидии тем инвесторам, которые выполнят установленные названным Порядком требования.

Распоряжением от 04.12.2013 N 614-рп Правительство Тверской области подтвердило право ООО "Шелл Нефть" на получение в 2014 году субсидии из областного бюджета филиалу Общества в городе Торжке Тверской области, а распоряжением от 09.03.2017 N 82-рп установило, что конкретный размер субсидии определяется Законом Тверской области об областном бюджете на очередной финансовый и плановый период.

Таким образом, ООО "Шелл Нефть" получило право на субсидию в размере расходов по уплате налога на имущества организацией, зачисленной в областной бюджет Тверской области за истекший налоговый период до 03.07.2013, исчисленной применительно к имуществу, сооруженному и (или) приобретённому в результате реализации соответствующего инвестиционного проекта.

Приостановление с 01.01.2015 и последующее прекращение действия Порядка N 259-па не лишает Общество права, которое возникло у него в период действия нормативного правового акта.

В судебных актах по делу N А66-6471/2017 отмечено, что само по себе принятие Правительством распоряжений о предоставлении субсидии (пункт 5.10 Порядка N 259-па) и о размере субсидии, выплачиваемой инвестору (пункты 5.19, 5.19.1 Порядка N 259-па), не означает завершение процедуры предоставления субсидии инвестору и не влечёт напрямую осуществления выплат из областного бюджета.

Соответственно вопросы включения конкретных сумм субсидии в Закон Тверской области об областном бюджете должны разрешаться в порядке, установленном процедурой формирования бюджета области.

Статья 33 БК РФ закрепляет принцип сбалансированности бюджета и устанавливает ограничение на осуществление расходов, не предусмотренных бюджетом.

Статьёй 83 БК РФ установлено, что если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (пункт 1).

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (пункт 2).

Законом Тверской области от 18.01.2006 N 13-ЗО "О бюджетном процессе в Тверской области" (далее - Закон о бюджетном процессе) регламентирована деятельность участников бюджетного процесса Тверской области по составлению, рассмотрению проектов областного бюджета, утверждению, исполнению и контролю за исполнением областного бюджета, осуществлению бюджетного учёта, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчётности.

Согласно частям 1 и 2 статьи 10 Закона о бюджетном процессе проект областного бюджета составляется и утверждается сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) на основе прогноза социально-экономического развития Тверской области, динамики налогооблагаемой базы и поступления доходов в областной бюджет в целях финансового обеспечения расходных обязательств Тверской области.

В силу статей 5 и 22 Закона о бюджетном процессе Правительство Тверской области организует составление проекта закона об областном бюджете и вносит его на рассмотрение Законодательного Собрания Тверской области не позднее 20 октября текущего года.

Порядок внесения Правительством Тверской области проектов законов о внесение изменений в закон об областном бюджете установлен статьёй 32.1 Закона о бюджетном процессе. Рассмотрение таких законопроектов осуществляется представительным органом Тверской области не чаще одного раза в квартал.

Распоряжением Правительства Тверской области от 09.03.2017 N 82-рп, правомерность которого подтверждена решение Арбитражного суда Тверской области от 24.07.2017 по делу N А66-6471/2017, вступившим в законную силу 25.10.2017, установлен порядок определения субсидии Обществу на очередной финансовый и плановый период, а именно, указание в Законе Тверской области об областном бюджете. Следовательно, при формировании бюджета на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов данный вопрос подлежал рассмотрению.

Законом Тверской области от 27.12.2017 N 85-ЗО "Об областном бюджете на 2018 года и плановый период 2019 и 2020 годов", опубликованным 29.12.2017, субсидия ООО "Шелл Нефть" не предоставлена.

В ответе от 27.04.2018 N 04-40/3149-ис Министерство разъяснило, что вопрос выделения субсидии Обществу при формировании областного бюджета рассматривался, но положительного решения не принято.

Общество обжаловало бездействие ответчика, обратившись в арбитражный суд 19.06.2018.

Суд апелляционный инстанции признаёт, что приведённые в ответе Министерства доводы о том, что Порядок N 259-па утратил силу с 01.01.2016, а статьёй 78 БК РФ установлен прямой запрет на предоставление субсидий производителям подакцизных товаров, не соответствуют нормам законодательства, регулирующим правоотношения в спорный период.

Однако правовые основания для удовлетворения требований Общества отсутствуют.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц может быть подано в арбитражный суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом; пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Общество полагает, что узнало о нарушении своих прав, получив ответ Министерства от 27.04.2018 N 04-40/3149-ис.

Вместе с тем, будучи профессиональным субъектом хозяйственной деятельности, Общество не могло не знать о правовом регулировании рассматриваемой сферы и о порядке выплаты субсидии. Следовательно, с момента опубликования Закона Тверской области от 27.12.2017 N 85-ЗО "Об областном бюджете на 2018 года и плановый период 2019 и 2020 годов" ООО "Шелл Нефть" было поставлено в известность о том, что субсидия Обществу не предоставлена.

Срок для обращения в суд в этом случае подлежал исчислению с 29.12.2017 и на момент подачи Обществом рассматриваемого заявления был пропущен. С ходатайством о восстановлении срока заявитель не обращался.

Пропуск предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока на обращение в суд с заявлением, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционный суд также отмечает, что положения Порядка N 259-па, которые, по мнению подателя жалобы, не выполняются Министерством, применению в рассматриваемой ситуации не подлежат, поскольку указанный Порядок утратил силу с 01.01.2016 и вопросы формирования бюджета области рассматриваются в общем порядке, установленном Законом о бюджетном процессе.

В свою очередь правом внесения в Законодательное Собрание Тверской области проекта закона о внесение изменений в закон об областном бюджете наделены субъекты законодательной инициативы, перечисленные в статье 100 Устава Тверской области. Министерство к числу таких субъектов не относится.

Следовательно, бездействие Министерства, которое оспаривает заявитель, само по себе не влечёт для Общества неблагоприятных последствий, не нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, апелляционная жалоба ООО "Шелл Нефть" удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 104, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 31 октября 2018 года по делу N А66-10431/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" (ОГРН 1107746744038; ИНН 7743792870; место нахождения: Москва, ул. Смольная, д. 24Д) из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по чеку-ордеру от 30.11.2018 N 100.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Потеева

Судьи

Е.А. Алимова А.Ю. Докшина