Постановление Арбитражного суда Московского округа от 17 марта 2015 г. N Ф05-17350/14 по делу N А40-32328/2014

г. Москва

17 марта 2015 г.

Дело N А40-32328/14

Резолютивная часть постановления объявлена 10 марта 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 марта 2015 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Федосеевой Т.В.,

судей Завирюха Л.В., Малюшина А.А.,

при участии в заседании:

от истца - Новикова О.Н., доверенность от 30.12.2014, Смирнова А.Н., доверенность от 30.12.2014,

от ответчика - Смирнова А.А., доверенность N 01-10-08/14 от 03.02.2015,

от третьего лица - Савкин А.В., доверенность N АН-6277/03 от 17.06.2014,

рассмотрев 10 марта 2015 г. в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

на решение от 15 сентября 2014 года

Арбитражного суда города Москвы

принятое судьей Зотовой Е.А.,

на постановление от 26 ноября 2014 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

принятое судьями Сазоновой Е.А., Юрковой Н.В., Яремчук Л.А.,

по иску Администрации Кизеловского муниципального района Пермского края (ОГРН 1025901829887, г. Кизел)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, г. Москва)

третье лицо: Министерство энергетики Российской Федерации

о взыскании задолженности,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Кизеловского муниципального района Пермского края (далее - истец) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России или ответчик) о взыскании за счет средств казны Российской Федерации 325 852 779 рублей и перечислении их на счет "Средства, поступающие во временное распоряжение", открытый Финансовым управлением Администрации Кизеловского муниципального района в Западно-Уральском филиале ОАО "Сбербанк России" (с учетом уточнения исковых требований в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство энергетики Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 15 сентября 2014 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного суда апелляционной инстанции от 26 ноября 2014 года, исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятыми судебными актами, ответчик обратился с кассационной жалобой, в которой ставится вопрос об их отмене и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Доводы заявителя мотивированы тем, что судами неправильно применены нормы материального, процессуального права, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, имеющимся в материалах дела доказательствам.

По мнению заявителя, Министерство финансов Российской Федерации является ненадлежащим ответчиком по иску. Ссылаясь на статьи 125, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации и указывая на проведение переселения за счет средств федерального бюджета, Минфин России считает, что главным распорядителем таких средств является Минэнерго России, которое и является надлежащим ответчиком.

В заседании суда кассационной инстанции представитель ответчика поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представители истца и третьего лица возражали против удовлетворения кассационной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность судебных актов.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, рассмотрев доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, проверив в соответствии со статьями 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в оспариваемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены решения и постановления в связи со следующим.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в период с 1996 по 1998 года на территории Кизеловского муниципального района ликвидировано пять угольных шахт. Истец в 2005, 2009, 2010, 2011 и 2013 годах обращался в ВНИМИ за получением заключения о степени влияния горных работ на жилые дома, расположенные в зоне горных выработок. Большинство жилых домов в Кизеловском районе были признаны непригодными для проживания по критериям безопасности, и согласно заключению, проживающие в них граждане подлежат переселению.

Также судом установлено, что граждане самостоятельно обращались в ВНИМИ за получением заключения о степени влияния горных работ на их жилые дома и при положительном заключении обращались в Кизеловский городской суд с исковыми требованиями об обязании Администрации Кизеловского муниципального района включить граждан в Списки граждан, подлежащих переселению, и предоставить социальную выплату за счет средств социальной поддержки, которые судами удовлетворены, что подтверждается многочисленными судебными актами районных судов.

Согласно пункту 2.12.2 Эталона проекта ликвидации шахты, утвержденного Приказом Минэнерго России от 01.11.2001 N 308, переселению подлежат жители ветхих домов (независимо от форм собственности), являющимися непригодными для проживания по критериям безопасности. Основанием признания дома непригодным для проживания является заключение ВНИМИ - научно-исследовательский институт горной механики.

Судом установлено, что Администрация Кизеловского муниципального района оказывает содействие переселяемым из ветхого жилья гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого, а также выезжающим гражданам - в приобретении (строительстве) жилья по новому месту жительства путем предоставления социальных выплат.

При этом, социальные выплаты предоставляются на основании составленных на день принятия решения о ликвидации организаций угольной промышленности и ежегодно уточняемых списков граждан, подлежащих переселению, утвержденных органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков и согласованных с Министерством энергетики Российской Федерации, которые ежегодно уточняются.

Истец предоставлял гражданам социальные выплаты в пределах финансирования за счет средств межбюджетных трансфертов, направленных на реализацию программ местного развития в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 428 от 13.07.2005.

Федеральным законом от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" предусмотрено финансирование программы по статье "Содействие гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого ветхого жилья, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности", в том числе, как это следует из письма ответчика, по Кизеловскому муниципальному району в 2014 году - 47 500 руб.

В связи с ограниченным финансированием программы, на день рассмотрения спора остаются неисполненными решения суда о включении в список граждан, подлежащих переселению, и предоставлении социальной выплаты: 48 решений Кизеловского городского суда, принятых в 2011 году, на общую сумму 78 383 797,38 руб.; 127 решений Кизеловского городского суда, вынесенных в 2012 году, на общую сумму 203 634 000 руб.; 61 решение Кизеловского городского суда, принятое в 2013 году, на общую сумму 84 661 200 руб., 5 решений Кизеловского городского суда, принятых в 2014 году, на общую сумму 6 967 413 руб.

В данном деле заявлены исковые требования на сумму, необходимую для исполнения решений Кизеловского городского суда о включении в список граждан, подлежащих переселению, и предоставлении социальной выплаты, принятых в 2012-2013 годах.

Судом установлено, что истец неоднократно обращался в Министерство финансов РФ с письмами о недостаточности финансирования, однако, Министерство указало в ответе, что бюджетные ассигнования, кроме 50 000 000 руб. в 2014 году на указанные цели не предусмотрены, указав, что вопрос переселения граждан из аварийного жилья, расположенного на подработанных территориях, может быть рассмотрен в рамках региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, осуществляемой на условиях долевого финансирования с участием средств Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Учитывая указанные установленные судом обстоятельства, довод кассационной жалобы об отсутствии у истца правовых оснований для обращения с данным иском в суд по причине отсутствия предварительного обращения Минэнерго России или истца в Минфин России о выделении средств на лиц, указанных в решениях районных судов, отклоняется, как противоречащий материалам дела.

Удовлетворяя исковые требования, суды правомерно исходили из того, что финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности осуществляется за счет средств федерального бюджета согласно Федеральному закону от 20.06.1996 N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности", что выделенных на 2014 год средств недостаточно для исполнения истцом решений суда за 2012-2013 годы о предоставлении социальных выплат, что в бюджете на 2015 год не предусмотрено выделение таких средств, что решения суда являются обязательными для всех органов и подлежат ими исполнению, что требования правильно заявлены к Российской Федерации в лице Минфина России, поскольку третье лицо наделено полномочиями главного распорядителя бюджетных средств и полномочно действовать только в отношении запланированных и выделенных бюджетных средств.

Суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов, считает их соответствующими обстоятельствам дела, имеющимся в материалах дела доказательствам и основанными на правильном применении судами положений названного Закона и нормативных правовых актов в связи со следующим.

Основы государственной политики в области добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев) и отношения, возникающие при осуществлении деятельности в этой области, регулируются Федеральным законом от 20.06.1996 N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности".

В соответствии со статьей 2 этого Федерального акта законодательство об особенностях социальной защиты работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) в целях создания эффективно функционирующих организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Согласно статье 5 названного Закона Перечень мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядок их финансирования определяются Правительством Российской Федерации (пункт 3).

Финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с настоящим Федеральным законом, Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также собственных средств организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) (пункт 2).

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2004 N 840 "О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования" в Перечень мероприятий входит реализация программ местного развития и обеспечение занятости населения шахтерских городов и поселков, в том числе снос ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности; содействие гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого ветхого жилья, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности (подпункты а, б пункта 8 статьи 1).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2005 N 428 "О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков" утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков (далее - Правила), которыми в пункте 5 предусмотрено, что межбюджетные трансферты направляются на финансовое обеспечение реализации, в том числе, следующих мероприятий: снос ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности (далее - ветхое жилье); содействие переселяемым из ветхого жилья гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого (подпункты а, б).

Согласно пункту 3 Правил субвенции (межбюджетные трансферты) предоставляются местным бюджетам шахтерских городов и поселков на условиях использования субвенций органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков, в том числе, на финансирование реализации мероприятий, предусмотренных пунктом 5 настоящих Правил;

В соответствии с пунктом 8 указанных Правил содействие переселяемым из ветхого жилья гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого, а также выезжающим гражданам - в приобретении (строительстве) жилья по новому месту жительства осуществляется в форме предоставления социальных выплат. Социальные выплаты предоставляются на основании составленных на день принятия решения о ликвидации организации угольной промышленности и ежегодно уточняемых списков граждан, подлежащих переселению, утвержденных органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков и согласованных с Министерством энергетики Российской Федерации, а также в соответствии с ежегодно уточняемыми списками жильцов сносимых домов.

Согласно пункту 9 Правил размер социальной выплаты, предоставляемой гражданину в соответствии с пунктом 8 настоящих Правил, определяется из расчета стоимости жилья, приобретаемого по норме площади жилья в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил, и средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья на территории субъекта Российской Федерации по месту проживания (для граждан, переселяемых из ветхого жилья) или на территории субъекта Российской Федерации, избранного для постоянного проживания, но не выше средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Российской Федерации, определяемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (для выезжающих граждан).

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 687 и N 688 в вышеуказанные Перечень и Правила были внесены изменения. Данными нормативными правовыми актами содействие переселению работников, уволенных в связи с ликвидацией организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в неперспективных городах и поселках Кизеловского угольного бассейна, было исключено из числа мероприятий по реструктуризации угольной промышленности, что повлекло за собой прекращение финансирования этих мероприятий из федерального бюджета.

В 2012 году утверждена Долгосрочная программа развития угольной промышленности России на период до 2030 года (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 января 2012 г. N 14-р, Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2014 N 1099-р).

В паспорте программы в качестве ответственного исполнителя названо Министерство энергетики Российской Федерации.

К числу проблем системного характера по-прежнему отнесены затянувшийся (в связи с недостаточностью выделяемых бюджетных средств) процесс реструктуризации угольной отрасли, значительный объем дополнительной социальной нагрузки. Предусмотрено выделение средств федерального бюджета на период 2015-2017 годов в объеме 11 млрд. рублей на переселение граждан из ветхого жилья, ставшего негодным для проживания по критериям безопасности, на горных отводах ликвидируемых шахт городов Прокопьевск, Киселевск и Анжеро-Судженск Кемеровской области.

Однако незавершенный вопрос переселения граждан Кизеловского угольного бассейна в Пермском крае в Программе отдельного разрешения не нашел.

Вместе с тем, как установлено судом на основании ответа Минфина России от 01.10.2013 Главе администрации Кизеловского муниципального района Пермского края, в бюджет на 2013 и 2014 годы были заложены показатели финансирования решения указанной проблемы в Пермском крае, в том числе в городе Кизел.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации публичные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным Законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Постановления Правительства Российской Федерации от 24.12.2004 N 840 "О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования" и от 13.07.2005 N 428 "О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков" являются действующими и их действие, равно как и действие пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 20.06.1996 N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности", не приостановлены.

Следовательно, суды пришли к обоснованному выводу, что государство, издавая нормативные правовые акты, направленные на реализацию мероприятий по реструктуризации угольной промышленности, приняло на себя публичные обязательства по финансированию данных мероприятий.

Согласно пункту 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Равно как и в соответствии с пунктом 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные постановления судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Судами правильно отклонен довод представителя ответчика о том, что решения Кизеловского городского суда могут быть исполнены за счет средств Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства, предусмотренного Федеральным законом от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", поскольку судебные акты приняты о предоставлении социальных выплат граждан для приобретения жилья взамен сносимого ветхого, ставшего непригодным для проживания по критериям безопасности в результате проведения горных работ, а не в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации. Кроме того, в решениях указано, что социальные выплаты предоставляются за счет межбюджетных трансфертов, направленных на реализацию программ местного развития.

В силу статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (часть 2).

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 5).

Федеральный закон и закон субъекта Российской Федерации - Пермского края по вопросу финансирования содействия гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого ветхого жилья, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности, не принимались.

Отсутствие финансирования не может служить основанием и препятствием реализации признанных судом прав граждан на получение социальных выплат, а, следовательно, и основанием отказа в финансировании социальных выплат путем предоставления межбюджетных трансфертов (субсидий) со стороны ответчика. Право на получение социальных выплат, подтвержденное вступившим в законную силу судебным решением, не было реализовано по независящим от граждан и истца обстоятельствам.

Таким образом, анализ вышеприведенных нормативных правовых актов дает основание полагать, что в настоящий момент, ввиду отсутствия приостановления действия указанных положений Закона и нормативных правовых актов или прекращения их действия, финансовые обязательства федерального бюджета подлежат исполнению.

Аналогичная позиция изложена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.02.2009 N 44-В08-17, которым оставлено без изменения решение Кизеловского городского суда Пермского края от 21.12.2007 об удовлетворении иска гражданина о признании права на получение за счет средств федерального бюджета субсидии для приобретения жилого помещения и взыскании за счет казны Российской Федерации денежных средств на выплату субсидии для приобретения жилого помещения с перечислением суммы целевым назначением Отделению по городу Кизелу Управления федерального казначейства по Пермскому краю для выделения гражданину на семью жилищной субсидии.

Поскольку граждане не являются участниками межбюджетных отношений и исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты, администрация правомерно обратилась с настоящим иском в целях исполнения собственных обязательств, возложенных на нее Правилами предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2005 N 428.

Довод представителя ответчика о том, что Минфин России является ненадлежащим представителем ответчика, подлежит отклонению, поскольку Министерство энергетики Российской Федерации является главным распорядителем средств, направленных на переселение граждан из ветхого и аварийного жилья, ставшего непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ, предусмотренных Федеральным законом о бюджете. В данном случае исковые требования истца направлены на взыскание средств, не предусмотренных федеральным бюджетом. Представитель ответчика является надлежащим, поскольку требования заявлены к публично-правовому образованию Российской Федерации в чьих интересах в судебном процессе выступает Минфин России.

Судом дана надлежащая оценка фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права.

Нарушений норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Нормы процессуального права, несоблюдение которых является безусловным основанием для отмены решения и постановления в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой и апелляционной инстанций не нарушены.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 15 сентября 2014 года Арбитражного суда города Москвы и постановление от 26 ноября 2014 года Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N А40-32328/14 - оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий судья

Т.В. Федосеева

Судьи

Л.В.Завирюха А.А.Малюшин