Постановление Арбитражного суда Московского округа от 23 июня 2020 г. N Ф05-7805/20 по делу N А40-48258/2019

город Москва

23 июня 2020 г.

Дело N А40-48258/19

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 июня 2020 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Лапухин Д.В., доверенность от 20.11.2019;

от третьего лица: представитель не явился, извещен;

от Прокуратуры г. Москвы: Семихина О.Н., удостоверение от 16.04.2019;

рассмотрев 17 июня 2020 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - РЭК Свердловской области

на решение от 21 октября 2019 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 21 января 2020 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-48258/19

по заявлению РЭК Свердловской области

об оспаривании приказа

к ФАС России,

третье лицо: АО "Регионгаз-инвест",

Прокуратура г. Москвы,

УСТАНОВИЛ:

РЭК Свердловской области (далее - комиссия) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России о признании недействительным и отмене приказа ФАС России от 19.11.2018 N 1591/18 "Об отмене постановлений Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 13.12.2016 N 160-ПК "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций для формирования тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2017 - 2021 годы", от 13.12.2016 N 161-ПК "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, на 2017 - 2021 годы" (далее - Приказ N 1591/18), о признании недействительным и отмене приказа от 22.01.2019 N 60/19 "О внесении изменений в Приказ ФАС России от 19.11.2018 N 1591/18 "Об отмене постановлений Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 13.12.2016 N 160-ПК "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций для формирования тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2017 - 2021 годы", от 13.12.2016 N 161-ПК "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, на 2017 - 2021 годы" (далее - Приказ N 60/19).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено АО "Регионгаз-инвест".

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21 октября 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, РЭК Свердловской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заявитель и третье лицо, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители заинтересованного лица и Прокуратуры г. Москвы возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, на основании приказа ФАС России от 20.03.2018 N 340/18 "О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области" (далее - Приказ о проверке) проведена плановая выездная документарная проверка РЭК Свердловской области, по результатам проведения которой выявлены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, допущенные комиссией при установлении тарифов в отношении АО "Регионгаз-инвест".

По результатам проверки составлен акт проверки от 23.05.2018 N 57.

По итогам проведенной проверки 19.11.2018 вынесен Приказ N 1591/18, в соответствии с которым заявитель признан нарушившим положения пунктов 28, 29 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Постановление N 1075, Основы ценообразования), пунктов 28, 29, 31 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных Постановлением N 1075 (далее - Правила N 1075), пунктов 12, 13 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом ФСТ России от 13.06.2013 N 760-э (далее - Методические указания N 760-э).

В соответствии с Приказом N 1591/18, заявителю предложено устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, а именно: провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав НВВ АО "Регионгаз-инвест" расходов, в том числе подробный расчет со ссылкой на обосновывающие документы и материалы, принятые в расчет конечных сумм.

22.01.2019 ФАС России вынесен Приказ N 60/19 которым внесены изменения в Приказ N 1591/18, касающийся пункта 2.

Не согласившись с указанными приказами, посчитав их незаконными и необоснованными, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Принимая обжалуемые судебные акты, суды первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне исследовали имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, правильно применили и истолковали нормы материального и процессуального права и на их основании сделали обоснованный вывод об отсутствии совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, Приказ о проверке принят в соответствии со сводным планом проведения плановых проверок ФАС России на 2018 год, утвержденный приказом ФАС России от 28.12.2017 N 1831/17, который согласован ФАС России с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2016 N 1106 "О подготовке государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов ежегодных планов проведения проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также о согласовании внеплановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и заблаговременно размещен на официальном сайте.

Согласно части 4 статьи 12 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Таким образом, Федеральный закон N 294-ФЗ определяет датой начала выездной проверки дату прибытия инспекции на объект проверяемого лица. То есть, начало проверки связано с совершением действий в отношении проверяемого лица.

Судами установлено, что инспекция ФАС России прибыла в город Екатеринбург и начала проверку РЭК Свердловской области 02.04.2018. Данный факт не оспаривался органом регулирования, как и тот факт, что ранее указанной даты никаких проверочных действий не осуществлялось.

Согласно части 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, или иным доступным способом.

Таким образом, учитывая дату направления приказа ФАС России о проведении проверки (22.03.2018) и дату начала проверки (02.04.2018), ФАС России соблюдены требования части 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, и вопреки доводам комиссии, оснований для признания результатов проверки недействительными, на основании пункта 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, не имеется.

Доводы комиссии о нарушении сроков проведения проверки и составления акта проверки также обоснованно отклонены судами как противоречащие материалам дела.

Учитывая объем тарифных дел, исследованных в ходе проверки, в соответствии с требованиями части 3 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ приказом ФАС России от 17.04.2018 N 488/18 срок проведения проверки продлен до 23.05.2019, таким образом, предусмотренные статьей 13 Федерального закона N 294-ФЗ сроки проведения проверки соблюдены ФАС России.

В целях получения дополнительных сведений (объяснений) и документов ФАС России в адрес комиссии направлен запрос от 26.04.2018 N ЦА/30230/18.

По завершению проверки в установленные Федеральным законом N 294-ФЗ сроки подготовлен акт проверки, при этом вопреки доводам РЭК Свердловской области закон не определяет датой составления акта проверки дату его направления проверяемому лицу.

Таким образом, предусмотренные статьей 13 Федерального закона N 294-ФЗ сроки проведения проверки соблюдены ФАС России, и у ФАС России имелись законные основания для продления сроков проведения проверки.

Доводы заявителя о подписании акта проверки неуполномоченным лицом (не являющимся членом инспекции или представителем экспертной организации Козловым Ф.А.), обоснованно отклонены судами исходя из следующего.

Как установлено судами, главный специалист-эксперт отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования ФАС России Козлов Ф.А. был включен в состав Инспекции ФАС России приказом ФАС России от 03.04.2018 N 413/18 "О внесении изменений в приказ ФАС России от 20.03.2018 N 340/18 "О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области".

Суды установили, что на момент проведения проверки орган регулирования был уведомлен о том, что Козлов Ф.А. является уполномоченным на проведение плановой выездной проверки РЭК Свердловской области членом Инспекции ФАС России.

В отношении доводов комиссии о принятии оспариваемых приказов по результатам проведения двух проверок, суды отметили следующее.

В рамках плановой выездной документарной проверки ФАС России изучены документы, предоставленные РЭК Свердловской области, на основании указанных документов и всех выявленных в рамках проверки обстоятельствах ФАС России составлен акт проверки.

В соответствии с частью 12 статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

На акт проверки РЭК Свердловской были направлены возражения.

Доводы, изложенные в возражениях РЭК Свердловской области, не были документально подтверждены, с учетом чего в адрес комиссии направлены запросы ФАС России о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Вместе с тем, несмотря на неоднократность запросов ФАС России и достаточный срок для их исполнения, соответствующие документы так и не были представлены комиссией.

Таким образом, вопреки доводам РЭК Свердловской области, выводы ФАС России по итогам проведения плановой выездной проверки изложены в акте проверки на основе изученных при проведении проверки документов, а не по запросам ФАС России.

Доводы заявителя о несоответствии экспертного заключения требованиям Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" (далее - Правила N 1178) обоснованно не приняты судами ввиду следующего.

В соответствии с пунктами 22, 23 Правил N 1178, регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников.

Однако, экспертное заключение не должно содержать только общие мотивированные выводы и рекомендации, следовательно, в нарушение Правил N 1178 экспертные заключения комиссии не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

Судами установлено, что в представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представлялось возможным.

Приказом ФАС России установлено, что РЭК Свердловской области в нарушение действующего законодательства при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) в части установления тарифов для данной организации основывается исключительно на данных, указанных в тарифной заявке регулируемой организации, осуществляющей регулируемую деятельность без анализа их экономической обоснованности.

Доводы комиссии об отсутствии правовых оснований для отмены тарифного решения по Правилам отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123 (далее - Правила N 123, Постановление N 123) суды правомерно отклонили в силу следующего.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 N 543 "О государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), а также изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) (далее - Положение N 543).

Пунктом 5 Положения N 543 указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения N 543 указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Установленные в ходе проверки нарушения органа регулирования при установлении тарифов послужили основанием для отмены принятого РЭК Свердловской области тарифного решения на основании пункта 4 Правил N 123, согласно которому ФАС России при выявлении нарушений, указанных в пункте 1 Правил N 123, вправе рассмотреть вопрос об отмене тарифного решения.

В соответствии с пунктом 1 Правил N 123, тарифное решение в сфере электроэнергетики подлежит отмене в случае его принятия с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере электроэнергетики. При этом Правила N 123 не раскрывают понятие "превышение полномочий".

Верховный Суд Российской Федерации в определении от 24.04.2019 по делу N А40-21387/18, предметом которого являлся приказ ФАС России об отмене тарифного решения органа регулирования в сфере теплоснабжения, указал, что установленные департаментом тарифы не соответствуют действующему законодательству в области государственного регулирования тарифов, что указывает на превышение предоставленных органу исполнительной власти полномочий.

К аналогичным выводам Верховный Суд Российской Федерации пришел в определении от 27.02.2019 N 305-ЭС19-71 по делу N А40-250135/17, указав на превышение полномочий органа регулирования вследствие установления сбытовой надбавки с нарушением законодательства.

Пунктом 4 Правил N 123 предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в пункте 1 Правил N 123.

Таким образом, ФАС России, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями пункта 4 Правил N 123, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Учитывая изложенное, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе ФАС России, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, суды первой и апелляционной инстанций с учетом положения части 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела правомерно и обоснованно отказали в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 21 октября 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2020 года по делу N А40-48258/19 оставить без изменения, кассационную жалобу РЭК Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина Е.Е. Шевченко