Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 14 июня 2019 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 2 Закона Республики Адыгея от 28 декабря 2011 года N 59 "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно" в связи с жалобой гражданина А.Х. Авджяна"

Конституционный Суд Республики Адыгея в составе Председателя А.К. Тлехатука, судей З.Р. Биржева, А.Г. Петрусенко, с участием сторон:

- представителя заявителя А.Х. Авджяна - М.А. Чеужа;

- представителя органа, издавшего оспариваемый акт, - заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея Т.Р. Трепалиной;

руководствуясь пунктом 4 статьи 101 Конституции Республики Адыгея, пунктом 3 части 1, частями 2 и 3 статьи 3, пунктом 11 части 2 статьи 22, статьями 36, 90, 91, 93 Закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части 1 статьи 2 Закона Республики Адыгея от 28 декабря 2011 года N 59 "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы гражданина А.Х. Авджяна. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Адыгея оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика З.Р. Биржева, объяснения сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Главы Республики Адыгея - заместителя начальника Правового управления Администрации Главы Республики Адыгея и Кабинета Министров Республики Адыгея, начальника отдела экспертизы законодательных инициатив Правового управления Администрации Главы Республики Адыгея и Кабинета Министров Республики Адыгея М.В. Гильдельбаум; от Прокурора Республики Адыгея - старшего помощника прокурора Республики Адыгея по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления, правовому обеспечению и просвещению Е.В. Черепановой; от Администрации муниципального образования "Майкопский район" Республики Адыгея - главного специалиста управления имущественных и правовых отношений, архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования "Майкопский район" Республики Адыгея Г.В. Цалова, а также Уполномоченного по правам человека в Республике Адыгея А.Я. Осокина, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Адыгея установил:

1. В Конституционный Суд Республики Адыгея обратился гражданин А.Х. Авджян с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод частью 1 статьи 2 Закона Республики Адыгея от 28 декабря 2011 года N 59 "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно".

Оспариваемая норма устанавливает, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, однократно, в первоочередном порядке предоставляются в собственность бесплатно гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства (приусадебные земельные участки) в границах муниципального района, городского округа, на территории которых не менее пяти лет проживает гражданин, подавший заявление.

Как следует из содержания жалобы и приложенных к ней копий документов, а также данных в ходе судебного заседания представителем заявителя пояснений,в связи с рождением 10 августа 2017 года третьего ребенка гражданин А.Х. Авджян в октябре 2017 года обратился в Комитет имущественных отношений Администрации муниципального образования "Майкопский район" с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность как многодетной семье.

В удовлетворении данного заявления ему было отказано. Из ответа руководителя муниципального учреждения "Комитет имущественных отношений Администрации муниципального образования "Майкопский район" следует, что основанием для отказа послужило положение статьи 2 Закона Республики Адыгея от 28 декабря 2011 года N 59 "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно" (в редакции Закона Республики Адыгея от 3 августа 2017 года N 82), согласно которому для бесплатного получения земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, многодетной семье, помимо прочего, необходимо соответствовать критерию нуждаемости в улучшении жилищных условий, а именно - состоять на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях. В постановке на такой учет в Администрации муниципального образования "Майкопский район" для предоставления земельного участка как многодетной семье гражданину А.Х. Авджяну было отказано, в связи с чем получить бесплатно земельный участок он не смог.

Заявитель считает, что установление в оспариваемой норме закона требования к гражданам, имеющим трех и более детей и обладающих, в соответствии с земельным законодательством, правом на бесплатное предоставление земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, о необходимости состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, противоречит Конституции Республики Адыгея и нарушает его конституционные права.

Кроме того, в судебном заседании представитель заявителя указал на то, что до внесения изменений в оспариваемую норму закона земельные участки предоставлялись многодетным семьям без учета критерия нуждаемости. По мнению заявителя, новый порядок установил ограничение прав граждан на получение земельных участков в зависимости от их имущественного положения, поскольку земельные участки предоставляются только тем многодетным семьям, которые признаны в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий (жилых помещениях), тем самым новое нормативное регулирование придало закону обратную силу и лишило многодетную семью данной меры социальной поддержки.

Исходя из вышеизложенного,с учетом уточнений, данных Суду представителем заявителя непосредственно в ходе заседания, гражданин А.Х. Авджян просит Конституционный Суд Республики Адыгея признать часть 1 статьи 2 Закона Республики Адыгея от 28 декабря 2011 года N 59 "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно" не соответствующей статьям 15 (пункт 1), 20 (пункт 1), 36 (пункт 1), 46 (пункт 1) Конституции Республики Адыгея, согласно которым Республика Адыгея - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; все равны перед законом и судом; государство гарантирует каждому социальное обеспечение для воспитания детей, по возрасту, в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца; права и свободы граждан не могут быть отменены, государство, его органы и должностные лица обязаны обеспечивать всем гражданам равные возможности для реализации этих прав, а также их равную охрану и защиту.

1.1. В соответствии со статьей 72.1 (части 2-4) Закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея", Конституционный Суд Республики Адыгея принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Адыгея не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу является положение части 1 статьи 2 Закона Республики Адыгея от 28 декабря 2011 г. N 59 "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно" в той мере, в какой оно по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, связывает реализацию права граждан, имеющих трех и более детей,на бесплатное получение земельного участка с наличием законодательно установленного обязательного требования к заявителю состоять на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях.

2. Согласно Конституции Российской Федерации политика России, как правового и социального государства - исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, стремления обеспечить благополучие и процветание страны, - направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (преамбула; часть 1 статьи 1; часть 1 статьи 7); в Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства, каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе для воспитания детей (часть 1 статьи 38; часть 1 статьи 39).

Государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, направленная, в том числе, на повышение уровня рождаемости (за счет рождения в семьях второго и последующих детей) как важного условия сохранения и развития многонационального народа России, предполагает, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года N 4-П, от 15 декабря 2011 года N 28-П, от 6 декабря 2012 года N 31-П и др.).

Социальная защита, включая социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), по данному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, устанавливая гарантии социальной защиты населения, Конституция Российской Федерации не определяет конкретные способы такой защиты, равно как и объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан, относя разрешение данных вопросов, в том числе определение круга лиц, на которых они распространяется, к компетенции законодателя, обладающего достаточной дискрецией при определении гарантий реализации конституционных прав и располагающего, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, достаточно широкой свободой усмотрения в выборе соответствующих мер и направлений социальной защиты, критериев их дифференциации, регламентации условий и порядка предоставления; он вправе также избирать и изменять формы (способы) их предоставления в зависимости от ряда социально-экономических факторов, в том числе от имеющихся у государства финансовых возможностей (Постановление от 10 ноября 2009 года N 17-П; Определения от 9 ноября 2010 года N 1439-О-О, от 4 февраля 2014 года N 236-О и др.).

Таким образом, действующая в России система социальной защиты граждан, имеющих детей, включает как общие меры, которые предоставляются всем семьям, имеющим детей, так и дополнительные меры целевого характера, направленные в том числе на стимулирование и закрепление положительных демографических тенденций, что полностью согласуется с конституционными предписаниями, а также с требованиями Конвенции о правах ребенка, государства - участники которой, включая Российскую Федерацию, обязуются поддерживать в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей программы оказания помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей (пункт 3 статьи 27).

2.1. Реализуя свои дискреционные полномочия в этой сфере, федеральный законодатель установил в качестве одной из таких мер социальной поддержки предоставление земельных участков в собственность гражданам, имеющих трех и более детей. Так, Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрено бесплатное предоставление данной категории граждан в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на основании решения уполномоченного органа в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 6 статьи 39.5).

При этом согласно пункту 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются порядок постановки таких граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, порядок снятия с данного учета, порядок предоставления земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам. Иного правового регулирования вопроса предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, на федеральном уровне не предусмотрено, то есть федеральный законодатель наделяет именно законодателя субъекта Российской Федерации полномочием самостоятельно определять случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность данной категории граждан.

Таким образом, принимая оспариваемый нормативный правовой акт Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального законодательства, а также основанное на положении статьи 70 (подпункт "б" пункта 1) Конституции Республики Адыгея, согласно которому к ведению Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея относится осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Республики Адыгея и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Адыгея в пределах полномочий Республики Адыгея.

3. Конституция Республики Адыгея, исходя из необходимости предоставления государственной защиты семьи (пункт 1 статьи 35), права которой составляют неотъемлемую часть конституционно-правового статуса личности, гарантирует государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства и установление различного рода гарантий социальной защиты (пункт 2 статьи 15).

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей, в том числе многодетных семей и одиноких родителей, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3).

В развитие указанных положений в Республике Адыгея принят Закон от 28 декабря 2011 года N 59 "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно" (в настоящее время действует в редакции Закона Республики Адыгея от 3 августа 2017 года N 82) определяющий, в частности, условия и порядок однократного бесплатного предоставления земельных участков и круг лиц, имеющих право на данную меру социальной поддержки.

При этом, Конституция Республики Адыгея, равно как и Конституция Российской Федерации, не гарантирует право на бесплатное предоставление земельных участков. Определяя основные принципы земельного законодательства, Земельный кодекс Российской Федерации выделяет, в том числе, принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1).

Подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении порядка и случаев бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет.

Анализ норм земельного законодательства, регулирующих вопросы предоставления земельных участков, позволяет сделать вывод о том, что под порядком предоставления земельных участков в собственность бесплатно, следует понимать последовательность действий, совершаемых сторонами земельных правоотношений при наличии конкретных обстоятельств, установленных законом субъекта Российской Федерации, то есть определение совокупности условий, необходимых для реализации данной категорией граждан права, предоставленного федеральным законодателем в статье 39.5 (подпункт 6) Земельного кодекса Российской Федерации, что является прерогативой законодателя субъекта Российского Федерации.

Реализуя с учетом предписаний статей 15 и 35 (часть 1), 36 Конституции Республики Адыгея свои дискреционные полномочия в этой сфере, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея закрепил право на бесплатное однократное получение в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданами, имеющими трех и более детей, при одновременном соблюдении ими ряда условий, одним из которых установлено требование состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (часть 1 статьи 2).

Такой подход регионального законодателя по установлению конкретного механизма реализации права согласуется с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости (пункт 2.1 статьи 26.3).

Из представленных в дело материалов, выступлений в судебном заседании представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, следует, что устанавливая в качестве одного из обязательных условий для бесплатного получения земельного участка для индивидуального жилищного строительства требование о признании в установленном порядке граждан, имеющих трех и более детей, нуждающимися в жилых помещениях, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея при осуществлении данного правового регулирования исходил из необходимости дифференцированного учета объективно различающихся жизненных ситуаций с тем, чтобы государственную поддержку в виде конкретных социальных предоставлений получали прежде всего те граждане, которые в ней действительно объективно нуждаются.

Одним из наиболее важных конституционных критериев оценки нуждаемости является невозможность самостоятельного удовлетворения основных жизненно важных потребностей человека, соответствующих представлениям о человеческом достоинстве. По смыслу статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, находящейся в системном единстве со статьей 40 Конституции Российской Федерации, к категории нуждающихся в жилых помещениях относятся малоимущие, иные определенные федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категории граждан,не обеспеченные в достаточной степени собственными жилыми помещениями, как находящиеся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и,в силу конституционных принципов равенства и справедливости, нуждающиеся в особой заботе со стороны государства и общества.

Установление законодателем в оспариваемой норме закона критерия нуждаемости означает, по сути, переход от категориального (общего) подхода оказания социальной поддержки населения к принципу адресности, что в условиях имеющейся дифференциации в доходах населения позволяет государству лучше ориентировать социальную помощь на наименее обеспеченных граждан, в том числе, и в условиях ограниченности бюджетных средств, с цельюповышения эффективности предоставления мер социальной поддержки гражданам, имеющим трех и более детей, непосредственно для улучшения жилищных условий.

Определяя такое правовое регулирование, законодатель руководствовался, в том числе, и положениями Методическихрекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372, согласно которым субъект Российской Федерации, регулируя порядок реализации права многодетной семьи на получение земельного участка бесплатно, в целях социальной поддержки многодетных семей вправе, исходя из сложившейся социально-экономической и демографической ситуации, предусмотреть условие, при котором граждане, имеющие трех и более детей, принимаются на учет в целях предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства в случаях, если они приняты на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий в порядке, установленном статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации (пункт 34).

Таким образом, установление законодателем условия, по своей сути конкретизирующего с учетом конституционного принципа справедливости круг лиц, которым предоставляются бесплатно земельные участки, является одним из элементов механизма, направленного на обеспечение мер по реализации гражданами их права на социальную защиту со стороны государства с соблюдением принципа адресности при предоставлении мер социальной поддержки,согласуется с целями проводимой государством социальной и жилищной политики, осуществлено в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, направлено на приоритетную социальную поддержку особо нуждающихся граждан из числа имеющих трех и более детей, установлено исходя из имеющихся у субъекта Российской Федерации на данном этапе социально-экономического развития финансовых возможностей и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права указанной категории граждан.

Следовательно, нет оснований полагать, что оспариваемое А.Х. Авджяном законоположение нарушает его конституционные права в указанном в жалобе аспекте.

На основании изложенного и руководствуясь частями 1 и 2 статьи 71, статьями 72, 77, 94 Закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея", Конституционный Суд Республики Адыгея постановил:

1. Признать положение части 1 статьи 2 Закона Республики Адыгея от 28 декабря 2011 года N 59 "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно" соответствующим Конституции Республики Адыгея.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Советская Адыгея" и "Адыгэ Макъ". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Республики Адыгея".

Конституционный Суд

Республики Адыгея

N 1-П