Постановление Уставного суда Калининградской области от 20 июня 2017 г. N 3-П

Уставный Суд Калининградской области, руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, пунктом 2 статьи 4, статьями 79, 80, 81, 82 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в судебном заседании дело о толковании пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса прокурора Калининградской области о толковании пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В.К., выступление представителя прокурора Калининградской области Ю.В.К., профессиональное мнение приглашенных в судебное заседание представителей: от Калининградской областной Думы - В.В.К., от Губернатора Калининградской области - Е.Ю.Г., исследовав представленные документы и иные материалы, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 29 декабря 2016 года поступило обращение в форме запроса прокурора Калининградской области (далее - заявитель) о толковании пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области: "Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц". 15 февраля 2017 года Уставным Судом получено дополнение к обращению.

Правовая ситуация, обусловившая обращение заявителя с запросом в Уставный Суд, заключается в следующем.

Заявитель поясняет, что в прокуратуру Калининградской области обратилась гражданка Т.В.Т. по вопросу законности установления в Законе Калининградской области от 21 декабря 2006 года N 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области N 105) дополнительного критерия при предоставлении земельных участков бесплатно многодетным гражданам, имеющим трех и более общих детей.

Заявитель указывает, что письмом администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 25 июля 2016 года гражданке Т.М.Т. отказано в постановке на учет в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно в связи с тем, что дети, воспитываемые в ее семье, не являются общими.

Ссылаясь на пункт "к" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, подпункт 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, заявитель считает, что Калининградской области предоставлены полномочия по определению порядка бесплатного предоставления земли многодетным гражданам, который урегулирован статьями 16.1 и 16.2 Закона Калининградской области N 105, из положений которых следует, что право на получение земельных участков в Калининградской области предоставлено только гражданам, имеющим трех и более общих детей.

Таким образом, заявитель, исходя из положений пункта 2 статьи 1 Устава (Основного Закона) Калининградской области, статьи 36, части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в своем обращении указывает на обнаруживающуюся неопределенность в понимании пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в части возможности принятия Калининградской областной Думой закона, ухудшающего положение граждан, имеющих на воспитании трех и более детей.

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, и требованиями Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", заявитель просит дать толкование пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области применительно к следующим вопросам: "вправе ли Калининградская областная Дума принимать законы, умаляющие социальные права граждан; включает ли обязанность государственного органа - Калининградской областной Думы в целях обеспечения и защиты прав граждан принимать законы, устанавливающие дополнительный критерий для реализации права на земельный участок граждан, имеющих трех и более детей".

В судебном заседании представитель заявителя Ю.В.К. подтвердила изложенную в обращении позицию и требование заявителя.

Представитель Калининградской областной Думы В.В.К. в ходе судебного заседания изложила профессиональное мнение Калининградской областной Думы, которое заключается в том, что в обращении не приведены доводы, указывающие на наличие неопределенности в нормативном содержании положения Устава (Основного Закона) Калининградской области, подлежащего толкованию; заявитель фактически ставит вопрос не о толковании нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области, а о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельных положений Закона Калининградской области N 105 в ненадлежащей процедуре. Полагает, что производство по настоящему делу подлежит прекращению.

Представитель Губернатора Калининградской области Е.Ю.Г. в ходе судебного заседания поддержала позицию, изложенную в письме в Уставный Суд, из которой следует, что в запросе заявителя отсутствуют доводы, указывающие на наличие неопределенности в положении пункта 3 статьи 15 Устава области; фактически перед Уставным Судом поставлен вопрос не о толковании Устава области, а о соответствии Уставу области отдельных положений Закона Калининградской области N 105. Считает, что производство по данному делу подлежит прекращению.

В соответствии с частью четвертой статьи 81 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" при толковании положений Устава (Основного Закона) Калининградской области Уставный Суд связан поставленным в обращении заявителя вопросом, однако не связан пределами изложенной в запросе конкретной правовой ситуации, побудившей заявителя к обращению, и его правовой аргументацией.

2. Предметом толкования по данному делу является пункт 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Поставленный заявителем вопрос о том, вправе ли Калининградская областная Дума принимать законы, умаляющие социальные права граждан, по своему содержанию применительно к изложенной правовой ситуации находит ответ в содержании нормы пункта 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и, по мнению Уставного Суда, не требует рассмотрения в рамках настоящего толкования.

Поставленный заявителем вопрос о том, "включает ли обязанность государственного органа - Калининградской областной Думы в целях обеспечения и защиты прав граждан принимать законы, устанавливающие дополнительный критерий для реализации права на земельный участок граждан, имеющих трех и более детей", связан с правовой оценкой положений Закона Калининградской области N 105 и с проверкой указанных положений на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Учитывая изложенное, Уставный Суд Калининградской области приходит к выводу о том, что рассмотрение указанного выше вопроса, поставленного заявителем, по существу означало бы проверку в ненадлежащей процедуре судопроизводства положений Закона Калининградской области N 105, что невозможно в соответствии с положениями Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" в деле о толковании Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Таким образом, Уставный Суд Калининградской области считает, что неопределенность нормы пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области применительно к вопросам, поставленным заявителем, и изложенной в запросе конкретной правовой ситуации обнаруживается в том, подразумевает ли указанная норма право законодателя Калининградской области: принимать законы, устанавливающие дополнительные условия реализации права гражданином; при регулировании мер государственной поддержки в соответствии с федеральным законом определять отдельные элементы таких мер, установление которых не отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации.

3. Осуществляя толкование положений Устава (Основного Закона) Калининградской области, Уставный Суд исходит из правовой позиции, выраженной в Постановлении Уставного Суда Калининградской области от 9 февраля 2005 года N 1-П, согласно которой смысл норм Устава области не может быть выявлен в отрыве от положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, других положений Устава области.

Уставный Суд дает толкование пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, исходя из места данной нормы в Уставе (Основном Законе) Калининградской области, основываясь на оценке как юридического значения и смысла толкуемой нормы, так и смысла, придаваемого ей правоприменительной практикой, не давая при этом оценку правоприменительной практике.

Уставный Суд принимает во внимание то, что на нарушение указанной нормы нормативными правовыми актами органов государственной власти Калининградской области и органов местного самоуправления наиболее часто указывают заявители в своих обращениях в Уставный Суд Калининградской области.

При толковании положений Устава (Основного Закона) Калининградской области Уставный Суд исходит из принципов, получивших закрепление в Уставе (Основном Законе) Калининградской области; из недопустимости противоречия другим нормам Устава (Основного Закона) Калининградской области; из признания человека, его прав и свобод высшей ценностью; из непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность органов и учреждений публичной власти (часть первая статьи 81 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области").

Толкование положений Устава (Основного Закона) Калининградской области Уставным Судом не может вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права; толкованием Устава (Основного Закона) Калининградской области должна быть обеспечена максимальная защита прав граждан (части вторая, третья статьи 81 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области").

4. Толкуемое положение пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области применяется в системном единстве со следующими положениями Устава (Основного Закона) Калининградской области: настоящий Устав (Основной Закон) Калининградской области исходя из положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства гарантирует защиту на территории Калининградской области прав и свобод человека и гражданина (преамбула); деятельность органов государственной власти Калининградской области осуществляется в соответствии с принципами приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (подпункты 1, 3 пункта 1 статьи 7); в Калининградской области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами (пункт 1 статьи 15); законодательством Калининградской области могут быть установлены дополнительные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина (пункт 2 статьи 15); органы государственной власти Калининградской области в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области (пункт 4 статьи 15).

При этом Устав (Основной Закон) Калининградской области, уставные законы Калининградской области, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Калининградской области (пункт 1 статьи 2).

Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55); регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации (пункт "в" статьи 71); защита прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 72); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения (часть 5 статьи 76).

Из приведенных положений статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1) и 7 (часть 1), определяющих Российскую Федерацию как правовое социальное государство, а также статьи 2, провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства, и статьи 18, согласно которой права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, следует, что защита прав и свобод человека и гражданина должна обеспечиваться и органами государственной власти Российской Федерации, и органами государственной власти каждого из ее субъектов (Определение Конституционного суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года N 521-О).

По смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, регулируя вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения, вправе определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, равно как и устанавливать принципы разграничения соответствующих предметов ведения и полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года N 13-О).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 1 декабря 2005 года N 521-О) реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает и осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, часть 5 Конституции Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Уставного Суда Калининградской области (Определение от 20 января 2017 года N 2-О) при необходимости осуществления целостного правового регулирования и в целях соблюдения принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации в Уставе (Основном Законе) Калининградской области воспроизводятся положения федерального законодательства.

4.1. Смысл толкуемого положения, исходя из его буквального содержания, заключается в отражении в Уставе (Основном Законе) Калининградской области приоритетного значения исполнения конституционной обязанности Российской Федерации по защите относящейся к основам конституционного строя высшей ценности - прав и свобод человека, которая подлежит исполнению Калининградской областью как субъектом Российской Федерации в лице ее органов государственной власти и их должностных лиц, а также органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

При этом с учетом вышеприведенных положений Конституции Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Калининградской области и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации эффективность исполнения этой обязанности, как важнейшей для государства, обеспечивается ее исполнением не произвольным образом, а в рамках предписаний федерального законодателя.

В соответствии с нормой пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области при принятии нормативных правовых актов органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области также должны исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются их основной обязанностью, определенной Конституцией Российской Федерации и Уставом (Основным Законом) Калининградской области.

В Калининградской области провозглашено создание условий для достойной жизни людей, развития социальной сферы, повышения уровня и качества жизни человека, оказания мер поддержки социально незащищенным категориям населения, что является способом и гарантией исполнения государством обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина (статья 69 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

При этом согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, предусматривая меры социальной защиты и определяя их содержание, законодатель должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2 Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах равенства и справедливости, из которых вытекает необходимость равного обращения с лицами, находящимися в равных условиях, и соблюдение которых означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, находящихся в одинаковых или сходных обстоятельствах (постановления от 13 апреля 2016 года N 11-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 10 ноября 2009 года N 17-П, от 24 октября 2012 года N 23-П).

С учетом вышеизложенного, толкуемое положение пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области также подразумевает, что:

- законы Калининградской области, регулирующие в рамках ее компетенции вопросы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, не могут противоречить федеральным законам, которыми закреплены соответствующие права и свободы, иное приводило бы к нарушению принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации в деятельности органов государственной власти Калининградской области;

- законодатель Калининградской области не вправе принимать законы, устанавливающие дополнительные условия реализации права гражданином, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом, а также дополнительные критерии отнесения граждан к льготной категории, определенной федеральным законом, сужающие указанную категорию, иное приводило бы к нарушению обязанности по обеспечению и реализации и государственной защите в Калининградской области прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами и запрета издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина;

- законодатель Калининградской области при регулировании в рамках своей компетенции вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных федеральным законодателем, вправе определять только те элементы указанных прав и свобод, установление которых отнесено к его полномочиям, и вправе при необходимости только воспроизводить элементы, определенные федеральным законодателем, не изменяя их содержание.

Такое толкование пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области обеспечивает соблюдение принципов справедливости, стабильности юридического статуса субъектов социальных прав, недопустимости снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Обязанность законодателя соблюдать названные принципы неоднократно подтверждалась Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 8 февраля 2007 года N 321-О-П, от 1 марта 2007 года N 129-О-П, от 17 июля 2007 года N 624-О-П).

На основании изложенного и руководствуясь статьями 68-71, 73-76, 79-82 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Положение пункта 3 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области: "Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц" означает, что конституционная обязанность Российской Федерации как демократического правового государства по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина в силу ее федеративного устройства исполняется Калининградской областью как субъектом Российской Федерации в лице ее органов и их должностных лиц, а также органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области и их должностными лицами.

2. С учетом того, что исполнение указанной обязанности направлено на защиту относящейся к основам конституционного строя Российской Федерации высшей ценности - прав и свобод человека, она подлежит исполнению в приоритетном порядке по отношению к иным обязанностям государства.

3. Обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина должна исполняться при принятии нормативных правовых актов органами государственной власти Калининградской области, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

4. Уставные законы Калининградской области, законы Калининградской области, иные нормативные правовые акты Калининградской области, регулирующие в рамках ее компетенции вопросы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, не могут противоречить федеральным законам, которыми закреплены соответствующие права и свободы.

5. Законодатель Калининградской области не вправе принимать законы, устанавливающие дополнительные условия реализации права гражданином, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом.

6. Законодатель Калининградской области при регулировании в рамках своей компетенции вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных федеральным законодателем, вправе определять только те элементы указанных прав и свобод, установление которых отнесено к его полномочиям, и вправе при необходимости только воспроизводить элементы, определенные федеральным законодателем, не изменяя их содержание.

7. Данное Уставным Судом Калининградской области толкование является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, должностных лиц и граждан.

8. Настоящее Постановление окончательно, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

9. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.