Статья 16. Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности

Статья 16. Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности

1. Статья регламентирует осуществление федерального государственного надзора в области промышленной безопасности. Во многом аналогичная регламентация содержится в статье 13 Закона о безопасности ГТС, посвященной федеральному государственному надзору в области безопасности ГТС.

Комментируемая статья и статья 13 Закона о безопасности ГТС изложены полностью в новой редакции с 1 июля 2021 г. Федеральным законом от 11 июня 2021 г. N 170-ФЗ в связи с принятием Закона о государственном контроле. Положения данных статей в прежней редакции (в свою очередь статьи излагались полностью в новой редакции Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ*(196)) соответствовали нормам "предшественника" Закона о государственном контроле - Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(197).

Пунктами 15 и 16 ч. 4 ст. 1 названного Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (часть введена упомянутым Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) предусматривалось, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении таких видов государственного контроля (надзора), как федеральный государственный надзор в области ПБ и федеральный государственный надзор в области безопасности ГТС.

В пункте 1 комментируемой статьи определены органы, которыми осуществляется федеральный государственный надзор в области ПБ. По общему правилу, установленному в под. "а" данного пункта федеральный государственный надзор в области ПБ осуществляет уполномоченный Правительством РФ орган государственного регулирования ПБ, т.е. Ростехнадзор (см. комментарий к ст. 5 Закона).

Согласно подп. 5.3.1.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", Ростехнадзор осуществляет контроль (надзор) за соблюдением требований ПБ при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации ОПО, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на ОПО, транспортировании опасных веществ на ОПО.

То, что федеральный государственный надзор в области ПБ осуществляется Ростехнадзором и его территориальными органами, установлено в п. 2 Положения о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1082 (о данном документе сказано ниже).

В подпункте "б" п. 1 комментируемой статьи для случаев осуществления федерального государственного надзора в области ПБ на объектах (в организациях), подведомственных федеральным органам исполнительной власти, указанным в п. 2 ст. 5 комментируемого Закона, установлено, что такой надзор осуществляется подразделениями этих федеральных органов исполнительной власти. Речь идет о федеральных органах исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, исполнения наказаний, то есть о Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, СВР России, ГУСП и ФСИН России (см. комментарий к ст. 5 Закона).

2-3. Положения п. 2 комментируемой статьи определяют предмет федерального государственного надзора в области ПБ. В пункте 3 данной статьи установлено, что в положении о федеральном государственном надзоре в области ПБ должны быть указаны наименование и структурные элементы технического регламента и (или) обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного надзора в области ПБ, а также виды продукции, являющиеся объектами федерального государственного надзора в области ПБ.

Дублируя пункт 2 комментируемой статьи, пункт 3 Положения о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1082 (о данном документе сказано ниже), устанавливает, что предметом федерального государственного надзора в области ПБ являются:

а) соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в процессе осуществления деятельности в области ПБ обязательных требований в области ПБ, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, в том числе:

требований к безопасному ведению работ, в том числе связанных с пользованием недрами, на ОПО;

требований ПБ к эксплуатации ОПО, применяемых на них технических устройств, а также зданий и сооружений на ОПО;

требований обоснования безопасности ОПО в случае, если деятельность в области ПБ осуществляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями с применением такого обоснования безопасности;

требований, включая требования пожарной безопасности, для ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения на ОПО;

лицензионных требований к деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически ОПО I-III классов опасности;

б) соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании".

Там же, в п. 3 названного Положения указано, что при осуществлении федерального государственного надзора осуществляется оценка соблюдения требований технических регламентов и обязательных требований, подлежащих применению до вступления в силу технических регламентов, соблюдение которых оценивается при осуществлении федерального государственного надзора в области ПБ, согласно приложению к данному Положению.

Приложение к названному Положению определяет требования технических регламентов и обязательных требований, подлежащих применению до вступления в силу технических регламентов, соблюдение которых оценивается при осуществлении федерального государственного надзора в области ПБ. Приложение содержит графы "Название нормативного правового акта", "Виды продукции, являющейся объектом федерального государственного контроля" и "Структурные элементы, содержащие обязательные требования, подлежащие оценке". Графа "Название нормативного правового акта" включает следующие позиции:

1) Технический регламент Таможенного союза "О безопасности машин и оборудования" (ТР ТС 010/2011);

2) Технический регламент Таможенного союза "О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах" (ТР ТС 012/2011);

3) Технический регламент Таможенного союза "О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе" (ТР ТС 016/2011);

4) Технический регламент Таможенного союза "О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением" (ТР ТС 032/2013);

5) Технический регламент Таможенного союза "О безопасности взрывчатых веществ и изделий на их основе" (ТР ТС 028/2012);

6) Технический регламент Евразийского экономического союза "О требованиях к магистральным трубопроводам для транспортирования жидких и газообразных углеводородов" (ТР ЕАЭС 049/2020);

7) Технический регламент "О безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 г. N 870 "Об утверждении технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления";

8) Федеральный закон "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

В пункте 3 названного Положения наряду с прочим определено, что объектами федерального государственного надзора являются:

деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области ПБ;

продукция, указанная в приложении к данному Положению, применяемая при осуществлении видов деятельности в области ПБ на ОПО, работы и услуги, осуществляемые на ОПО;

здания и сооружения на ОПО, технические устройства, применяемые на ОПО.

4. В пункте 4 комментируемой статьи определены нормативные правовые акты, которыми регулируется организация и осуществление федерального государственного надзора в области ПБ.

По общему правилу организация и осуществление федерального государственного надзора в области ПБ регулируются Законом о государственном контроле, который согласно ч. 1 его ст. 2 регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц.

В случаях, указанных в подп. "б" п. 1 комментируемой статьи, то есть при осуществлении федерального государственного надзора в области ПБ на объектах (в организациях), подведомственных федеральным органам исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, исполнения наказаний, организация и осуществление такого надзора регулируются нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, принимаемыми по согласованию с уполномоченным Правительством РФ органом государственного регулирования ПБ, т.е. с Ростехнадзором (см. комментарий к ст. 5 Закона). То, что указанные федеральные органы исполнительной власти согласовывают принимаемые ими нормативные правовые акты в области ПБ с органом государственного регулирования ПБ, установлено также в п. 2 ст. 5 комментируемого Закона.

Федеральным законом от 11 июня 2021 г N 170-ФЗ, которым комментируемая статья изложена полностью в новой редакции, статья 2 Закона о государственном контроле дополнена частью 6, устанавливающей, что организация и осуществление в том числе федерального государственного надзора в области ПБ регулируются федеральными законами о видах контроля, принимаемыми в соответствии с ними положениями о видах федерального государственного контроля (надзора) и (или) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

На основании п. 4 комментируемой статьи и упомянутого выше п. 2 ст. 5 комментируемого Закона изданы:

Приказ ФСО России от 16 сентября 2021 г. N 142 "Об утверждении Порядка организации и осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на объектах органов государственной охраны и в организациях, находящихся в ведении Федеральной службы охраны Российской Федерации"*(198);

Приказ ФСИН России от 30 декабря 2021 г. N 1192 "Об утверждении Порядка организации и осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на объектах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации"*(199);

Приказ Министра обороны РФ от 8 февраля 2022 г. N 75 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах Министерства обороны Российской Федерации"*(200);

Приказ ФСБ России от 25 февраля 2022 г. N 76 "Об утверждении Порядка организации и осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на объектах органов федеральной службы безопасности и в организациях, находящихся в ведении ФСБ России"*(201);

Приказ СВР России от 16 марта 2022 г. N 22 "Об утверждении Порядка организации и осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на объектах Службы внешней разведки Российской Федерации и в организациях, подведомственных Службе внешней разведки Российской Федерации"*(202).

Наряду с прочим в п. 4 комментируемой статьи установлено что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области ПБ, в случаях, указанных в подп. "б" п. 1 данной статьи, т.е. при осуществлении федерального государственного надзора в области ПБ на объектах (в организациях), подведомственных федеральным органам исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, исполнения наказаний, не применяются положения п. 5-11 данной статьи.

5. Положения п. 5 комментируемой статьи определяют виды профилактических мероприятий, которые проводятся при осуществлении федерального государственного надзора в области ПБ. Согласно же общим положениям ч. 1 ст. 45 Закона о государственном контроле контрольные (надзорные) органы могут проводить следующие профилактические мероприятия: 1) информирование; 2) обобщение правоприменительной практики; 3) меры стимулирования добросовестности; 4) объявление предостережения; 5) консультирование; 6) самообследование; 7) профилактический визит.

Положение о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1082 (о данном документе сказано ниже), включает раздел V "Организация профилактических мероприятий при осуществлении федерального государственного надзора", пункт 39 которого, дублируя пункт 5 комментируемой статьи устанавливает, что при осуществлении федерального государственного надзора могут проводиться следующие виды профилактических мероприятий:

а) информирование;

б) обобщение правоприменительной практики;

в) объявление предостережений;

г) меры стимулирования добросовестности, предусматривающие оценку соответствия организации, эксплуатирующей ОПО, критериям добросовестности за пять лет;

д) консультирование.

6. Пункт 6 комментируемой статьи делегирует Правительству РФ полномочие по утверждению положения о федеральном государственном надзоре в области ПБ.

На основании данной нормы издано Постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1082 "О федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности"*(203), которым утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, устанавливающее согласно его п. 1 порядок организации и осуществления федерального государственного надзора в области ПБ, за исключением федерального государственного надзора, осуществляемого на объектах, подведомственных Минобороны России, СВР России, ФСИН России, ФСО России, ФСБ России, ГУСП.

Названное Положение включает следующие разделы:

I "Общие положения";

II "Управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного надзора";

III "Организация контрольных (надзорных) мероприятий при осуществлении федерального государственного надзора";

IV "Порядок осуществления постоянного государственного контроля (надзора) на опасных производственных объектах";

V "Организация профилактических мероприятий при осуществлении федерального государственного надзора";

VI "Досудебный порядок рассмотрения жалоб на решения Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органов, действий (бездействия) их должностных лиц при осуществлении федерального государственного надзора";

VII "Ключевые показатели результативности и эффективности осуществления федерального государственного надзора".

Как говорилось выше, приложение к названному Положению содержит требования технических регламентов и обязательных требований, подлежащих применению до вступления в силу технических регламентов, соблюдение которых оценивается при осуществлении федерального государственного надзора в области ПБ.

На основании этого Положения наряду с прочим утверждены:

Приказ Ростехнадзора от 23 ноября 2021 г. N 397 "Об утверждении перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых при осуществлении Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами федерального государственного надзора в области промышленной безопасности"*(204);

Приказ Ростехнадзора от 1 февраля 2022 г. N 23 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности"*(205);

Приказ Ростехнадзора от 20 декабря 2022 г. N 450 "Об утверждении Программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на 2023 год"*(206).

7. В пункте 7 комментируемой статьи определены следующие контрольные (надзорные) мероприятия, которые проводятся при осуществлении федерального государственного надзора в области ПБ:

а) выездные проверки;

б) документарные проверки.

Согласно же общим положениям ч. 2 ст. 56 Закона о государственном контроле видами контрольных (надзорных) мероприятий, при проведении которых осуществляется взаимодействие с контролируемым лицом, наряду с указанными являются: 1) контрольная закупка; 2) мониторинговая закупка; 3) выборочный контроль; 4) инспекционный визит; 5) рейдовый осмотр;

Как определено в ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 73 Закона о государственном контроле:

под документарной проверкой в целях данного Закона понимается контрольное (надзорное) мероприятие, которое проводится по месту нахождения контрольного (надзорного) органа и предметом которого являются исключительно сведения, содержащиеся в документах контролируемых лиц, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, а также документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и решений контрольного (надзорного) органа (ч. 1 ст. 72);

под выездной проверкой в целях данного закона понимается комплексное контрольное (надзорное) мероприятие, проводимое посредством взаимодействия с конкретным контролируемым лицом, владеющим производственными объектами и (или) использующим их, в целях оценки соблюдения таким лицом обязательных требований, а также оценки выполнения решений контрольного (надзорного) органа (ч. 1 ст. 73).

Названное выше Положение о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1082, включает раздел III "Организация контрольных (надзорных) мероприятий при осуществлении федерального государственного надзора", пунктами 17 и 18 которого установлено следующее:

в ходе выездных проверок могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия: осмотр; опрос; получение письменных объяснений; истребование документов; инструментальное обследование; экспертиза; эксперимент. Срок проведения выездной проверки не может превышать 10 рабочих дней (п. 17);

в ходе документарных проверок могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия: получение письменных объяснений; истребование документов; экспертиза (п. 18).

Приказами Ростехнадзора утверждены:

Приказом от 13 сентября 2021 г. N 300 - Методические рекомендации по проведению контрольных (надзорных) мероприятий в отношении контролируемых лиц, эксплуатирующих опасные производственные объекты производств боеприпасов и спецхимии*(207);

Приказом от 16 сентября 2021 г. N 311 - Методические рекомендации по проведению контрольных (надзорных) мероприятий в отношении контролируемых лиц, эксплуатирующих опасные производственные объекты предприятий химического комплекса и транспортирования опасных веществ*(208);

Приказом от 17 сентября 2021 г. N 313 - Методические рекомендации по проведению контрольных (надзорных) мероприятий в отношении контролируемых лиц, эксплуатирующих взрывопожароопасные производственные объекты хранения и переработки растительного сырья*(209).

8-9. Положениями п. 8 комментируемой статьи определены особенности применения системы оценки и управления рисками при проведении плановых контрольных (надзорных) мероприятий для федерального государственного надзора в области ПБ. При этом в п. 9 данной статьи предусмотрено, что при организации проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий учитываются результаты оценки добросовестности контролируемых лиц.

Правила п. 8 и 9 комментируемой статьи воспроизведены и детализированы в указанном выше Положении о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1082. Так, дублируя правила п. 8 комментируемой статьи, пункт 11 названного Положения устанавливает, что в зависимости от класса опасности эксплуатируемого ОПО проведение плановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих ОПО, осуществляется со следующей периодичностью:

а) в отношении ОПО I или II класса опасности - не чаще чем один раз в течение одного года;

б) в отношении ОПО III класса опасности - не чаще чем один раз в течение трех лет.

Там же, в п. 11 названного Положения установлено, что в отношении ОПО IV класса опасности плановые выездные проверки не проводятся.

Согласно п. 12 названного Положения в случае соответствия юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих ОПО, критериям оценки добросовестности, указанным в п. 52 данного Положения, устанавливается следующая периодичность проведения плановых выездных проверок:

а) в отношении ОПО I или II класса опасности - не чаще чем один раз в течение двух лет;

б) в отношении ОПО III класса опасности - не чаще чем один раз в течение четырех лет.

Упомянутым пунктом 52 названного Положения определено что критериями оценки добросовестности являются:

отсутствие в течение пяти лет до даты проведения оценки на ОПО, эксплуатируемом юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, аварий и инцидентов, несчастных случаев (в том числе групповых);

наличие системы управления ПБ (вне зависимости от класса опасности ОПО);

соблюдение обязательных требований к страхованию гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента на ОПО.

Пунктами 56 и 57 названного Положения установлено, что:

по результатам проведения оценки добросовестности территориальный орган Ростехнадзора уведомляет заявителя о его соответствии критериям добросовестности и принятии решений о пересмотре периодичности проведения плановых выездных проверок, предусмотренных пунктом 12 данного Положения, либо о несоответствии таким критериям (п. 56);

в случае установления фактов несоответствия юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих опасные производственные объекты, критериям оценки добросовестности периодичность проведения плановых выездных проверок устанавливается в соответствии с п. 11 данного Положения, о чем юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, эксплуатирующие опасные производственные объекты, уведомляются в течение 20 дней со дня принятия такого решения (п. 57).

10-11. Согласно п. 10 комментируемой статьи на ОПО I класса опасности устанавливается режим постоянного государственного контроля (надзора) в соответствии с положениями Закона о государственном контроле.

Постоянный государственный контроль (надзор) как специальный режим государственного контроля (надзора) регламентирован положениями ст. 97 Закона о государственном контроле, в ч. 1 которой определено, что под постоянным государственным контролем (надзором) в целях названного Закона понимается режим государственного контроля (надзора), который заключается в возможности постоянного пребывания инспекторов на объектах постоянного государственного контроля (надзора), указанных в ч. 2 и 3 данной статьи, и совершении ими контрольных (надзорных) действий в целях предотвращения причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, обеспечения соблюдения обязательных требований на таких объектах.

В части 2 указанной статьи 97 Закона о государственном контроле предусмотрено, что постоянный государственный контроль (надзор) может вводиться при осуществлении в том числе федерального государственного надзора в области ПБ, федерального государственного надзора в области безопасности ГТС.

Пункт 11 комментируемой статьи в отношении порядка осуществления постоянного государственного контроля (надзора) отсылает к положению о федеральном государственном надзоре в области ПБ. Названное выше Положение о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1082, включает раздел IV "Порядок осуществления постоянного государственного контроля (надзора) на опасных производственных объектах", в п. 26 и 27 которого установлено следующее:

постоянный государственный надзор заключается в возможности постоянного пребывания уполномоченных должностных лиц территориальных органов Ростехнадзора на опасных производственных объектах и совершении ими контрольных (надзорных) действий в соответствии с утвержденным графиком (п. 26);

при осуществлении постоянного государственного надзора должностными лицами, уполномоченными на его осуществление, могут осуществляться следующие контрольные (надзорные) действия: а) осмотр; б) опрос; в) получение письменных объяснений; г) истребование документов; д) эксперимент (п. 27).