Энциклопедия решений. Административная ответственность работодателя за нарушения особых правил трудоустройства бывших служащих (октябрь 2024)

Административная ответственность работодателя за нарушения особых правил трудоустройства бывших служащих

Смотрите в этом материале:

- за какие нарушения работодатель может быть привлечен к ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ;

- какие лица могут быть привлечены к ответственности;

- срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ;

- отсутствие у работодателя сведений о ранее замещаемой бывшим служащим должности как основание для освобождения от административной ответственности;

- возможность назначения штрафа по ст. 19.29 КоАП РФ ниже низшего предела;

- может ли правонарушение, предусмотренное ст. 19.29 КоАП РФ, быть признано малозначительным;

- может ли штраф за правонарушение, предусмотренное ст. 19.29 КоАП РФ, быть заменен предупреждением?

- исключение должности бывшего служащего из перечня как основание для освобождения работодателя от ответственности;

- ответственность работодателя за несообщение о приеме на работу бывшего служащего в случае уклонения от заключения с ним трудового договора

В силу части третьей ст. 64.1 ТК РФ работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее - бывшие служащие), в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ. Аналогичное требование предусмотрено в ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон N 273-ФЗ).

Согласно ч. 5 ст. 12 Закона N 273-ФЗ неисполнение работодателем обязанности, установленной ч. 4 этой статьи, является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, статья 19.29 КоАП РФ устанавливает административную ответственность работодателя за привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего с нарушением требований Закона N 273-ФЗ. Совершение данного правонарушение влечет наложение административного штрафа:

на граждан - в размере от 2000 до 4000 рублей;

на должностных лиц - от 20 000 до 50 000 рублей;

на юридических лиц - от 100 000 до 500 000 рублей.

Полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.29 КоАП РФ, наделен прокурор (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ), а по рассмотрению - судьи судов общей юрисдикции (части 1 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Как подчеркнул Пленум Верховного Суда РФ в п. 16 постановления от 28.11.2017 N 46 71720844.16 (далее - Постановление Пленума N 46), в силу ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ назначение виновному лицу административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, не освобождает данное лицо от исполнения требований, предусмотренных Законом N 273-ФЗ.

За какие нарушения работодатель может быть привлечен к ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ?

Как следует из п. 10 Постановления Пленума N 46, Обзора судебной практики, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016 (далее - Обзор от 30.11.2016), п. 68 Методических рекомендаций, объективная сторона данного правонарушения может состоять:

- в ненаправлении сообщения работодателем о заключении трудового договора с бывшим служащим;

- в нарушении десятидневного срока для направления такого сообщения;

- в нарушении иных требований к порядку направления сообщения, в том числе его форме и содержанию.

Может ли работодатель быть привлечен к административной ответственности за заключение трудового договора с бывшим служащим без согласия на это комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в ситуации, когда такое согласие было необходимо в соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона N 273-ФЗ? В Обзоре от 30.11.2016 Президиум Верховного Суда РФ отвечал на этот вопрос утвердительно. Однако спустя год Пленум Верховного Суда РФ, основываясь в том числе на формулировке частей 4 и 5 Закона N 273-ФЗ, занял противоположную позицию: как указано в п. 1 Постановления N 46, ограничения и обязанности, предусмотренные частями 1 и 2 ст. 12 Закона N 273-ФЗ, налагаются на бывшего служащего, и их несоблюдение не может являться основанием привлечения работодателя к административной ответственности. Вслед за Пленумом Верховного Суда РФ тезис о том, что ответственность по ст. 19.29 КоАП РФ может наступать только за нарушение требований ч. 4 ст. 12 Закона N 273-ФЗ, включил в свои Методические рекомендации и Минтруд России (п. 70).

Данная точка зрения представляется куда более справедливой еще и с учетом того, что, как указано в письме Минтруда России от 22.06.2012 N 17-1/10/1-248, принятие решения о необходимости получения согласия комиссии является ответственностью гражданина (бывшего служащего). Гражданин в целях принятия такого решения должен самостоятельно оценить, входило ли в его должностные (служебные) обязанности осуществление отдельных функций государственного или муниципального управления в отношении организации, в которую он планирует устраиваться на работу. А раз оценка необходимости получения согласия находится вне компетенции работодателя, то и нести ответственности за заключение трудового договора в отсутствие такого согласия он не может.

Тем не менее в судебной практике имеются примеры привлечения работодателя к административной ответственности за заключение трудового договора с бывшим служащим при отсутствии согласия на это комиссии (постановления Верховного Суда РФ от 16.08.2019 N 9-АД19-45, от 12.07.2019 N 9-АД19-22, от 04.03.2019 N 5-АД19-5, Седьмого КСОЮ от 04.05.2022 N 16-2191/2022).

Какие лица могут быть привлечены к ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ?

Субъектный состав правонарушения подробно раскрывается в п. 11 Постановления Пленума N 46. Судьи указывают, что субъектами административных правонарушений, предусмотренных ст. 19.29 КоАП РФ, являются граждане, должностные лица и юридические лица - работодатели либо заказчики работ (услуг), которые привлекли к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора бывшего служащего с нарушением требований, предусмотренных Законом N 273-ФЗ.

Граждане (физические лица) подлежат административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ в случае привлечения ими к трудовой деятельности на договорной основе иных физических лиц, являвшихся бывшими государственными (муниципальными) служащими. Например, к таким гражданам могут быть отнесены занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и другие лица, занимающиеся в установленном законодательством Российской Федерации порядке частной практикой. Примеры привлечения работодателей - физических лиц к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ можно обнаружить в постановлениях Верховного Суда РФ от 13.04.2020 N 50-АД20-1, от 24.07.2019 N 4-АД19-4, от 26.12.2017 N 127-АД17-15.

Исходя из примечания к статье 2.4 КоАП РФ лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившее административное правонарушение, предусмотренное статьей 19.29 КоАП РФ, несет административную ответственность как должностное лицо, в том числе в случае, когда дело о данном административном правонарушении возбуждено после утраты данным лицом статуса индивидуального предпринимателя.

К административной ответственности по статье 19.29 КоАП РФ подлежат привлечению должностные лица организации, занимающие должность руководителя или уполномоченные на подписание трудового (гражданско-правового) договора со стороны работодателя, в том числе и в тех случаях, когда обязанность по направлению соответствующего сообщения возложена на иное должностное лицо данной организации. При этом иные лица не признаются субъектом рассматриваемого правонарушения, даже если на них возложены обязанности по направлению сообщения (см., например, постановление Шестого КСОЮ от 31.03.2023 N 16-1431/2023).

В силу положений ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ руководитель организации не может являться субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, совершенного до его назначения на указанную должность. Однако это не исключает обязанности данного лица в случае выявления им нарушений требований ч. 4 ст. 12 Закона N 273-ФЗ, допущенных до его назначения на указанную должность, принять меры по их устранению. При этом направление данным лицом сообщения о заключении трудового договора с бывшим служащим за пределами предусмотренного законом срока не может являться основанием для его привлечения к административной ответственности.

Прекращение трудовых отношений с руководителем организации, допустившим в период исполнения им своих служебных обязанностей нарушение требований ч. 4 ст. 12 Закона N 273-ФЗ, не исключает возможности возбуждения в отношении этого лица производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.29 КоАП РФ, и привлечения его к административной ответственности в качестве должностного лица.

В случае, когда нарушение указанных требований допущено при трудоустройстве бывшего служащего в организацию в качестве ее руководителя, привлечению к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ подлежит должностное лицо, подписавшее с бывшим служащим трудовой договор.

Исходя из толкования ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ привлечение к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ должностного лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное должностное лицо. Исключение из этого общего правила предусмотрено ч. 4 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которой юридическое лицо не подлежит административной ответственности за совершение административного правонарушения, за которое должностное лицо или иной работник данного юридического лица привлечены к административной ответственности либо его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юридического лица, привлечен к административной ответственности, если таким юридическим лицом были приняты все предусмотренные законодательством Российской Федерации меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

Срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ

Как указал Пленум Верховного Суда РФ в п. 15 Постановления от 28.11.2017 N 46, объективная сторона состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, выражается в нарушении законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, в связи с чем срок давности привлечения к административной ответственности за его совершение составляет шесть лет (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).

Пленум также подчеркнул, что данное правонарушение не является длящимся, в том числе в случае, когда его объективная сторона выразилась в несообщении в установленный законом срок представителю нанимателя бывшего служащего по последнему месту его службы о заключении с последним трудового договор. Таким образом, к таким нарушениям подлежит применению норма ч. 1.1 ст. 4.5 КоАП РФ, согласно которой срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется со дня совершения административного правонарушения. Когда речь идет о неуведомлении бывшего нанимателя о приеме на работу бывшего служащего, срок давности начинает исчисляться со дня следующего, следующего за днем окончания предоставленного работодателю законом десятидневного срока на направление сообщения (см. п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5).

Отсутствие у работодателя сведений о ранее замещаемой бывшим служащим должности как основание для освобождения от административной ответственности

Верховный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что отсутствие у работодателя сведений о замещении гражданином в течение предшествующих трудоустройству двух лет должности государственной (муниципальной) службы, включенной в соответствующий перечень, свидетельствует об отсутствии его вины и, соответственно, состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ (см., например, п. 12 Постановления Пленума N 46, п. 6 Обзора от 30.11.2016, п. 49 Обзора судебной практики ВС РФ N 4 (2019). Аналогичный тезис включен и в Методические рекомендации Минтруда России (п. 69).

Обязанность сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы в течение 2 лет после увольнения с нее возложена на бывших государственных и муниципальных служащих частью второй ст. 64.1 ТК РФ и ч. 2 ст. 12 Закона N 273-ФЗ. Исполнить данное требование бывший служащий может в том числе и путем предоставления работодателю документов, содержащих указанные сведения (подробнее см. Энциклопедию решений). Из упомянутых выше разъяснений Верховного Суда РФ и Минтруда России также следует, что работодатель должен учитывать информацию о занимавшихся поступающим к нему на работу гражданином должностях государственной и муниципальной службы, которая содержится в трудовой книжке, документах воинского учета и иных документах. Таким образом, тот факт, что бывший служащий каким-либо образом отдельно не уведомил работодателя о прохождении им службы, не освобождает работодателя от ответственности за несообщение бывшему нанимателю о заключении трудового договора, если такая информация содержалась в предоставленных работником документах (см. также, например, постановление Верховного Суда РФ от 14.02.2022 N 9-АД22-3-К1). При этом само по себе отсутствие в указанных документах информации о замещении работником должностей государственной и муниципальной службы, включенных в перечень, также не имеет значения, если работник сообщил работодателю соответствующую информацию иным способом (см. постановления Верховного Суда РФ от 02.11.2018 N 4-АД18-15, от 13.12.2016 N 86-АД16-4).

Таким образом, для того чтобы говорить об отсутствии у работодателя вины в неуведомлении о приеме на работу его бывшего служащего необходимо наличие сразу двух обстоятельств:

- в документах, предоставленных бывшим служащим, отсутствовала информация о месте его службы;

- бывший служащий не сообщил работодателю информацию о месте своей службы иным способом.

Отметим, что на практике часто встречаются ситуации, когда в трудовой книжке или иных предоставленных работником документах (например, заполненной при трудоустройстве анкете) хоть и имеются сведения о прохождении работником службы как таковой, но без уточнения о том, какую конкретно должность он замещал. Если в такой ситуации работник не уточнил соответствующую информацию, работодатель также не будет нести ответственности за неуведомление бывшего нанимателя. Как подчеркивают суды, положения ТК РФ и Закона N 273-ФЗ не возлагают на работодателя обязанность самостоятельно устанавливать путем запроса от иных лиц сведения о должности государственного или муниципального служащего, занимаемой им ранее (п. 7 Обзора от 30.11.2016, постановления Верховного Суда РФ от 09.08.2019 N 5-АД19-203, от 08.08.2019 N 5-АД19-202, от 23.10.2018 N 7-АД18-3, от 16.02.2018 N 78-АД18-3). При этом представляется целесообразным со стороны работодателя в такой ситуации обратиться к работнику с просьбой о предоставлении информации о замещавшихся им должностях и по возможности обеспечить наличие подтверждения такого обращения.

Возможность назначения штрафа по ст. 19.29 КоАП РФ ниже низшего предела

В силу ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья вправе назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа. Как отмечается в п. 13 Постановления Пленума N 46, судьей в этих целях может быть учтен, например факт содействия юридического лица в раскрытии административного правонарушения, а также отсутствие в числе должностных (служебных) обязанностей бывшего служащего отдельных функций государственного, муниципального (административного) управления данной организацией. А Президиум Верховного Суда РФ упоминал в качестве обстоятельств, при которых наказание юридическому лицу может быть назначено ниже низшего предела, предусмотренного санкцией ст. 19.29 КоАП РФ, незначительное (на один-два дня) нарушение срока направления уведомления либо несоблюдение требований к его содержанию (п. 8 Обзора от 30.11.2016).

Согласно ч. 3.3 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания в соответствии с ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, то есть в случае с юридическими лицами, привлекаемым к ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ, - менее 50 000 руб. 

Как следует из ч. 2.2 ст. 4.1 КоАП РФ, в отношении граждан и должностных лиц, совершивших административное правонарушение, состав которого предусмотрен статьей 19.29 КоАП РФ, возможность назначения административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, определенного санкцией указанной нормы, отсутствует (п. 13 Постановления Пленума N 46, п. 8 Обзора от 30.11.2016).

Может ли правонарушение, предусмотренное ст. 19.29 КоАП РФ, быть признано малозначительным?

Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5).

В 2016 году Президиум Верховного Суда РФ высказывал мнение, что административное правонарушение, состав которого предусмотрен ст. 19.29 КоАП РФ, ввиду особой значимости охраняемых законом общественных отношений, выступающих объектом посягательства этого административного правонарушения, не может быть признано малозначительным (п. 8 Обзора от 30.11.2016). Однако позднее Пленум Верховного Суда РФ изменил позицию высшего судебного органа по данному вопросу. Как указано в п. 14 Постановления Пленума N 46, в случае, когда рассматриваемое административное правонарушение не является существенным нарушением охраняемых общественных отношений в сфере противодействия коррупции (например, выразилось в нарушении требований к форме и содержанию сообщения, направляемого по последнему месту службы государственного (муниципального) служащего, которое не привело к неполучению необходимой для целей Закона N 273-ФЗ информации), данное административное правонарушение может быть признано малозначительным.

Может ли штраф за правонарушение, предусмотренное ст. 19.29 КоАП РФ, быть заменен предупреждением?

Санкция ст. 19.29 КоАП РФ не предполагает применения такой меры наказания как предупреждение. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 3.4, ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей КоАП РФ, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных ч. 2 статьи 3.4 КоАП РФ. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 4.1.1 КоАП РФ данное правило неприменимо в случае совершения ряда административных правонарушений, в том числе правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ.

Таким образом, законодательство не предусматривает возможности замены административного штрафа предупреждением в отношении лиц, виновных в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ.

Исключение должности бывшего служащего из перечня как основание для освобождения работодателя от ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ

Как следует из части третьей ст. 64.1 ТК РФ, ч. 4 ст. 12 Закона N 273-ФЗ, работодатель при заключении трудового договора с бывшим государственным или муниципальным служащим обязан сообщать об этом бывшему нанимателю только в том случае, если должность государственной или муниципальной службы, которую занимал гражданин, включена в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ (подробнее см. Энциклопедию решений. Особенности приема на работу бывших государственных и муниципальных служащих).

На практике могут возникнуть ситуации, когда должность работника была включена в перечень и работодатель, не сообщив о заключении трудового договора представителю нанимателя в установленный срок, совершил административное правонарушение. Однако к моменту рассмотрения дела о таком правонарушении должность работника уже была исключена из перечня. По мнению Верховного Суда РФ, в такой ситуации применению подлежат положения ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ, устанавливающие, что закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, и, соответственно, работодатель освобождается от административной ответственности (п. 62 Обзора судебной практики ВС РФ N 3 (2021)).

Ответственность работодателя за несообщение о приеме на работу бывшего служащего в случае уклонения от заключения с ним трудового договора

Если работодатель допустил бывшего служащего к работе, не оформив с ним в нарушение требований законодательства трудовой договор, это не поможет ему избежать ответственности за неуведомление представителя нанимателя о заключении такого договора. В такой ситуации трудовой договор считается заключенным с даты, в которую работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного на это представителя (часть вторая ст. 67 ТК РФ). Соответственно, если после этого в установленный срок работодатель не уведомил бывшего нанимателя о заключении трудового договора, это образует состав правонарушения, предусмотренный ст. 19.29 КоАП РФ. Кроме того, за уклонение от заключения трудового договора работодатель отдельно может быть привлечен к ответственности, предусмотренной частями 4 или 5 статьи 5.27 КоАП РФ (см. п. 7 Постановления Пленума N 46).

Тема

Особенности приема на работу бывших государственных и муниципальных служащих