Правовая цивилизация: теоретические и практические вопросы международного права (В. Ершов, "Российская юстиция", N 5, май 2004 г.)

Правовая цивилизация:
теоретические и практические вопросы международного права

Право не сводится только к "позитивному" законодательству, принимаемому правотворческими органами. Характерно, что Конституция РФ, с одной стороны, устанавливает: "права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими", определяющими "смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления" и обеспечивающимися правосудием (ст. 18); "в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с... Конституцией" (ч. 1 ст. 17); "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (ч. 4 ст. 15). С другой стороны, Конституция РФ в отдельных статьях устанавливает приоритет "позитивного" законодательства: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (ч. 2 ст. 4); "судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону" - ч. 1 ст. 120 Конституции РФ.

Конституция РФ непосредственно регулирует преодоление лишь одного вида иерархических коллизий: "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом" (ч. 2 ст. 120).

Из этого следует, что в настоящее время как в теоретическом, так и в практическом плане чрезвычайно актуальным стал вопрос о содержании, источниках и соотношении международного и российского права (наднационального и национального). В этой связи представляются весьма показательными целый ряд конференций, проведенных в последние время с активным участием работников Российской академии правосудия.

13 ноября 2003 г. Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации совместно с Советом Европы провело конференцию на характерную тему: "Приведение в соответствие с европейскими стандартами российской правовой системы: десять лет сотрудничества с Советом Европы (1993-2003 гг.) и дальнейшие перспективы".

13-16 апреля 2004 г. в Болгарии состоялась международная научная конференция, посвященная 125-летию Тырновской Конституции 1879 года, содержащей, как представляется, целый ряд положений актуальных и в настоящее время, в частности, главу 10 "О законах". К сожалению, в Конституции РФ отсутствует соответствующая глава. До настоящего времени не принят и закон "О нормативных правовых актах". На мой взгляд, важнейшие спорные вопросы источников международного и российского права, иерархии, преодоления и восполнения коллизий наднациональных и национальных нормативных правовых актов необходимо не только продолжать исследовать, но и урегулировать как минимум на уровне федерального закона.

2-4 июня 2004 г. в г. Санкт-Петербурге Российская академия правосудия совместно с Советом Европы провела конференцию на тему "Теоретические и практические вопросы применения международного права", посвященную принятому 10 октября 2003 г. Верховным Судом РФ Постановлению Пленума N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". На конференции несколько раз выступил судья Европейского Суда от Украины В.Г. Буткевич, подчеркнувший, что, в частности, в связи с несоответствием национального законодательства Европейской Конвенции и несовершенством судебной практики на июнь 2004 года в Европейский Суд поступило примерно 45 000 заявлений граждан. Из них 43% заявлений подано гражданами четырех государств: России - 14%, Польши - 13%, Румынии - 10%, Украины - 6%. 32% - от граждан 4-х других государств: Турции - 18%, Италии - 5%, Франции - 5%, Германии - 4%. Предполагается, что до конца 2004 года всего поступит примерно 52 000 заявлений. Граждане России направляли в Европейский Суд заявления, в основном связанные с неисполнением судебных решений, событиями в Чеченской Республике и надзором.

В связи с отмеченной выше возрастающей динамикой поступления жалоб в Европейский Суд повышается роль и значение международного права. Например, исследователи сегодня активно обсуждают проблему источников международного права. Научные и практические работники выработали целый ряд подходов к проблеме источников международного права. Так, И.И. Лукашук полагает, что основной формой существования общепризнанных принципов и норм международного права является обычай, который находит закрепление в различных международных актах, резолюциях международных организаций и многосторонних международных договорах. (Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. С. 52).

Многие специалисты международного права по существу отождествляют понятия "норма" и "принцип". "Любой общепризнанный принцип международного права является общепризнанной нормой, но не всякая общепризнанная норма международного права является общепризнанным принципом" (Международное право. Учебник под ред. Ю.М. Колосова и М.С. Кривчиковой. С. 39). Другие исследователи по существу сводят международное право к международным договорам. Данная точка зрения нашла свое отражение и в российских кодексах. Например, ст. 6 Семейного кодекса РФ называется "семейное законодательство и нормы международного права". В то же время в тексте самой статьи записано: "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены семейным законодательством, применяются правила международного договора".

В преамбуле Устава ООН, принятого 26 июня 1945 года, нет абсолютно определенного перечня источников международного права, в числе источников назван только международный договор и применено оценочное понятие "и другие" источники. Конституция РФ установила следующие источники международного права: общепризнанные принципы международного права, общепризнанные нормы международного права и международные договоры (ч. 4 ст. 15).

На мой взгляд, с позиции языкового толкования оценочное понятие "принцип" можно рассматривать как основополагающее, исходное правовое положение; "норма" - общеобязательное правило; "международный договор" - действия правомочных органов государства, направленные на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей.

Статья 5 ГК РФ дает легальное толкование оценочного понятия "обычай делового оборота" - "сложившееся и широко применяемое... правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе".

Статья 38 Статута Международного Суда, принятого 26 июня 1945 г., не отождествляет "общие принципы права, "признанные цивилизованными нациями", с "международными обычаями".

При таком подходе с учетом изложенных правовых аргументов и с позиции теории права, во-первых, не может быть исчерпывающего перечня источников международного права, во-вторых, более аргументированно не отождествлять общепризнанные принципы и общепризнанные нормы международного права с обычаями; в-третьих, весьма спорным представляется сведение источников международного права только к международным договорам. Отсюда источниками международного права, в частности, могут быть общепризнанные принципы и нормы международного права, обычаи и международные договоры.

Уже длительное время специалисты, занимающиеся международным правом, также спорят о различных вариантах применения международного права: прямого или непрямого (спор монистов и дуалистов). Многие научные и практические работники до настоящего времени полагают, что применение международного права возможно только после его инкорпорации, признания государством. Другие ученые выделяют целый ряд возможных вариантов применения международного права. Например, судья Европейского Суда В.Г. Буткевич на названной выше конференции в Санкт-Петербурге назвал 5 различных подходов европейских государств по применению Европейской Конвенции: первый - автоматическое прямое применение, второй - опосредованное применение после принятия национального закона, третий - в результате сложной обусловленности (Швеция), четвертый - в случае отсутствия нормы в национальном праве, пятый - прямое неприменение.

На мой взгляд, вопрос о прямом или не прямом применении международного права прежде всего зависит от источников международного права. С одной стороны, механизм принятия и действия международного договора в силу обязательного участия в его принятии государства (договор - соглашение сторон) определяет соответствующие государство. Следовательно, государство и устанавливает порядок введения в действие международного договора. Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", принятого 16 июня 1995 г., "положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно". С другой стороны, например, общепризнанные принципы международного права и обычаи возникают в результате длительной правоприменительной практики, не всегда находят свое закрепление в каком-либо международном акте. При таком подходе доктрина самоисполнимых и несамоисполнимых международных договоров не может быть распространена на общепризнанные принципы международного права и обычаи, которые могут применяться и непосредственно (прямо).

Важнейшее теоретическое и практическое значение имеет и вопрос об иерархии источников международного права. Ответ на этот вопрос, думаю, имеется в ст. 103 Устава ООН и ст.ст. 53, 64, 71 Венской Конвенции "О праве международных договоров", в соответствии с которыми общепризнанные принципы и нормы международного права имеют преимущественную силу (jus cogens - императивная норма) над международными договорами, отклонение от общепризнанных принципов и норм международного права недопустимо, любой международный договор в этих спорах рассматривается как недействительный и не подлежит применению.

Согласно ст. 71 Венской Конвенции "О праве международных договоров", когда договор является недействительным в соответствии со ст. 53 данной Конвенции, участники договора "приводят свои взаимоотношения в соответствии с императивной нормой общего международного права". Более того, "если возникает новая императивная норма общего международного права, то любой существующий договор, который оказывается в противоречии с этой нормой, становится недействительным и прекращается" (ст. 64 Венской Конвенции "О праве международных договоров").

Отсюда одну из возможных целей общепризнанных принципов международного права и обычаев можно определить как установление своеобразной "связанности", правовой определенности, правовых пределов, ограничений для государств в процессе выработки, принятия и применения международных договоров и национального права. В этой связи, на мой взгляд, теоретически обоснованной и практически необходимой является следующая иерархия источников международного права: общепризнанные принципы международного права, обычаи, общепризнанные нормы международного права, международные договоры. Косвенно такой вывод подтверждается и ст. 1 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации": "международные договоры заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права". В этой связи представляется спорной точка зрения некоторых ученых о равной юридической силе в российской правовой системе общепризнанных принципов и норм международного права и международных догoворов РФ (см., например: Зимненко Б.Л. Международное право в судебной практике России: конституционное правосудие // Российская юстиция. 2003. N 9. С. 9).

При таком подходе к подготовке, принятию и применению правовых норм возможно добиться ограничения злоупотребления правом со стороны правотворческих и правоприменительных органов государственной власти. Конечно, в этом случае могут возникать различные споры, в частности по толкованию международного права и преодолению коллизий, которые могут быть разрешены специализированным Международным Судом, созданным в соответствии со ст.ст. 92-95 Устава ООН. Генеральная Ассамблея или Совет безопасности ООН "могут запрашивать от Международного Суда консультативные заключения по любому юридическому вопросу" (ст. 96 Устава ООН). Международный Суд имеет право толковать международные конвенции (ст. 34 Статута Международного Суда), в том числе Венскую Конвенцию "О праве международных договоров" (ст. 66 Венской Конвенции "О праве международных договоров"). Об этом, например, пишет Костоева П.М. (Международный Суд ООН и прогрессивное развитие международного права. Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2004).

В международном праве называют разное количество общепризнанных принципов публичного и частного международного права; спорят о возможности прямого применения общепризнанных принципов международного права и толкования оценочного понятия "общепризнанный" (признанный кем? - всеми? большинством? нами - "нами признанный?", Верховным (Конституционным) Судом? и т.д.); называют ряд вариантов применения принципов - обязательное, возможное, по усмотрению суда и т.д. В таком случае в одном ряду с "нами признанными" общепризнанными принципами международного права можно назвать и такие утверждения, основанные на "квасном" патриотизме, как "я - патриот, поэтому национальное право имеет приоритет над наднациональным", "государство обладает неограниченным суверенитетом" и т.д.

Таким образом, с позиции теории права, во-первых, не может быть исчерпывающего перечня принципов международного права; во-вторых, общепризнанные принципы международного права должны применяться прямо (непосредственно); в-третьих, возможно различное толкование оценочного понятия "общепризнанный" - доктринальное, языковое, судебное и т.д.; в-четвертых, государство вправе в определенной степени и ограничивать свой суверенитет, признав юрисдикцию наднациональных судебных органов и включив международное право в систему источников права.

Примерный перечень принципов международного права содержится в ст.ст. 1-2 Устава ООН. Среди них можно назвать принципы равноправия и самоопределения народов, добросовестного выполнения принятых на себя международных обязательств. В преамбуле Венской Конвенции "О праве международных договоров" зафиксированы и другие принципы, например: всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех. 24 октября 1970 г. Генеральная Ассамблея приняла Декларацию "О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами".

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" возможно заключение 3 видов международных договоров: межгосударственных, межправительственных и межведомственных. В процессе подготовки и принятия постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" возникла острая дискуссия о том, все ли три вида международных договоров имеют приоритет над федеральными законами (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ)? Многие специалисты международного права на этот вопрос отвечали утвердительно, ссылаясь на универсальный общепризнанный принцип международного права - обязательное исполнение международных обязательств. Действительно, с одной стороны, согласно ст.ст. 26, 27 Венской Конвенции "О праве международных договоров", принятой в 1969 году, "каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно исполняться"; "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора". В то же время, с другой стороны, в соответствии со ст. 46 той же Конвенции "государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушении того или иного положения его внутреннего права... если только данное нарушение не было явным и не касалось норм его внутреннего права особо важного значения. Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой". Аналогичная норма имеется и в ст. 103 Устава ООН: "В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеет обязательство по настоящему Уставу".

На практике возникают вопросы о соответствии, прежде всего, межправительственных и межведомственных международных договоров общепризнанным принципам и нормам международного права. В этой связи представляется достаточно аргументированным п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 5 от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации": "правило действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеет приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации".

На мой взгляд, в пользу такого вывода можно привести также и другие аргументы, во-первых, ст. 35 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", в соответствии с которой Верховный Суд РФ имеет право обращаться с рекомендациями о прекращении или приостановлении неправовых международных договоров. Во-вторых, суд имеет право не применять правовой акт, не соответствующий акту, имеющему более высокую юридическую силу, например, обычаям, общепризнанным принципам и нормам международного права. При таком подходе в указанных случаях суд вправе либо обратиться в соответствующий орган с рекомендацией о приостановлении или прекращении неправового международного договора, либо не применить его в конкретном споре (ad hoc).

Представляется также необходимым подготовить и принять соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" в части возможности принятия как минимум межведомственных международных договоров; конкретизировать права органов государственной власти по заключению международных договоров, механизм приостановления и прекращения действия международных договоров и установить соответствующую ответственность должностных лиц в случае совершения ими виновных противоправных действий в процессе выработки, подписания и применения международных договоров.

В теоретическом и практическом плане также актуальным является вопрос о противоречии между отдельными международными договорами. В Европе, например, действует около 70 международных договоров. Они могут быть дифференцированы по различным основаниям: субъектам, предметам, территории и т.д. Важно подчеркнуть, что Европейский Суд по правам человека рассматривает вопросы, связанные с нарушением прав граждан, только с позиции Европейской Конвенции. Иные международные договоры могут вырабатывать индивидуальные механизмы защиты и должны приниматься с учетом других международных договоров, обычаев и общепризнанных принципов международного права (см., например, ст. 30 Венской Конвенции "О праве международных договоров"). Было бы целесообразно внести соответствующие дополнения и в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации", в частности, установив иерархию специальных, региональных и универсальных международных договоров.

Проблема судебной практики (в том числе Европейского Суда по правам человека) в качестве самостоятельного источника права постоянно находится в центре внимания научных работников. Многие исследователи рассматривают судебную практику в качестве самостоятельного источника права. Вместе с тем при таком подходе возникает вопрос о том, не нарушается ли фундаментальное общеправовое и конституционное положение о разделении властей, в соответствии с которым каждый орган государственной власти имеет свою компетенцию, должен лишь "сдерживать" другие органы государственной власти и не имеет права злоупотреблять правом? На мой взгляд, "судебное усмотрение", "дискрецию", а точнее говоря, индивидуальное судебное регулирование нельзя сводить к выработке судами самостоятельных источников права. Думаю, "судебные прецеденты" (правовые положения) являются производными актами, вырабатываемые судами в результате индивидуального судебного регулирования (более подробно см., например: Ершов В.В. Судебная власть в правовом государстве. Диссертация на соискание ученой степени доктора юр. наук. М. 1992. С. 175-298). Характерно, что согласно ст. 38 Статута Международного Суда "суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет... судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.

Думаю, ярким подтверждением такого вывода является и различное толкование Европейским Судом по правам человека оценочного понятия "собственность". Судья В.Г. Буткевич выделил следующие этапы толкования Европейским Судом оценочного понятия "собственность". На первом этапе: собственность - имущество, находящееся у лица в пользовании и владении; на втором: право на пенсию начало рассматривалось как имущество, но с определенными ограничениями; на третьем: пенсия - собственность независимо от отчислений в пенсионный фонд; на четвертом (конец 80-х годов): собственность - это в том числе право на пенсию у государственных служащих; на пятом: собственность - это право, в том числе на дополнительную пенсию; на шестом: лишение государственной пенсии - правонарушение.

Изложенная практика поэтапного расширительного толкования Европейским Судом оценочного понятия "собственность", думаю, позволяет сделать несколько очень важных теоретических и практических выводов. Первый вывод "судебная практика" - производный акт индивидуального судебного регулирования, в частности, толкования в том числе общепризнанных принципов и норм международного права, обычаев и международных договоров, а не самостоятельный источник права. Второй: другие суды, рассматривающие аналогичные споры, могут ссылаться в своих решениях лишь на разъясненные судом ранее принципы, нормы, обычаи и международные договоры. (ratio decidendi - решающий довод, основание решения).

Глобальные экологические, экономические, социальные и иные проблемы, а также угрозы международных террористов с которыми столкнулась мировая цивилизация в XXI веке, очевидно, не могут быть разрешены лишь на национальном или региональном уровне. Они требуют совместных сбалансированных усилий всего цивилизованного человечества. В мире возобладали интеграционные процессы, затрагивающие взаимосвязанные и взаимозависимые, глобальные общечеловеческие права и интересы. В этой связи "позитивное" национальное право представляется очевидно недостаточным для регулирования столь сложных общественных отношений, возрастает роль и значение международного права (см., например: Лукьянова Е.Г. Основные тенденции развития российского права в условиях глобализации//Государство и право. 2004. N 7. С. 84-89). Появились и новые субъекты правоотношений - международные, негосударственные и наднациональные органы и организации. Отсюда, думаю, в настоящее время, уже недостаточно исследовать проблемы только "конституционной цивилизации" или "правового государства". Пришло время анализа нового феномена - "правовой цивилизации" как более широкого понятия, нежели "правовое государство" или "конституционная цивилизация".

Характерно, что в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН на тему "Окружающая среда и развитие". Декларацию Конференции подписали главы государств и правительств 179 стран мира. Конференция приняла документ с символическим названием "Повестка дня на XXI век". На конференции выработана концепция разумной сбалансированности, "устойчивого развития" - новая парадигма развития человечества, с неизбежностью повышающая место и роль международного права по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Специалисты спорят о точном переводе английского термина "sustainable development". На мой взгляд, наиболее адекватным английскому термину является следующий русский эквивалент - "согласованное развитие", предполагающее в том числе не только самоограничение, но и ограничение правом (в частности, международным) как отдельных государств, физических и юридических лиц, так и цивилизации в целом, т.е. цивилизации во всей ее сложности и многообразии, ограниченной правом.

В. Ершов,

ректор Российской академии правосудия,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации

"Российская юстиция", N 5, май 2004 г.