Право квалификационной коллегии рекомендовать кандидата в мировые судьи (М. Курманов, Г. Хабибуллина, "Российская юстиция", N 6, июнь 2004 г.)

Право квалификационной коллегии
рекомендовать кандидата в мировые судьи

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации" ввели институт мировых судей в Российской Федерации.

Введение института мировых судей в республиках, а именно: порядок назначения (избрания) мировых судей; установление дополнительных требований к кандидату на должность мирового судьи; взаимодействие законодательного (представительного) органа государственной власти республики (далее - законодательный орган республики) с квалификационной коллегией судей республики; возможности закрепления компетенции мировых судей в законах республик; размещение символов республик в зале заседания мирового судьи установили новые правоотношения. В настоящее время возникла настоятельная необходимость в научной оценке этих правоотношений и выработке рекомендаций с учетом обобщения практики. Также требует ответа вопрос: не наделил ли федеральный законодатель квалификационную коллегию судей республики полномочиями законодательного органа республики при назначении (избрании) мирового судьи?

Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным органом республики либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом республики. В настоящее время такие законы приняты во всех республиках (кроме Чеченской Республики, но в Конституции ЧР, принятой на референдуме, также предусмотрено введение института мирового судьи).

Мировым судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта РФ. Законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи. Такие требования установлены в республиках Мордовия, Удмуртия, Адыгея (постоянное проживание на территории данной республики), а в Кабардино-Балкарской Республике он должен быть гражданином Кабардино-Балкарской Республики.

В большинстве республик (Мордовия, Башкортостан, Калмыкия, Тыва, Чувашская, Кабардино-Балкарская, Бурятия, Марий Эл) мировые судьи назначаются (избираются) по предложению высших должностных лиц республик. В Республике Коми мировые судьи назначаются на должность Государственным Советом Республики Коми с учетом мнения Главы Республики Коми и мнения выборного или иного должностного лица местного самоуправления по представлению Председателя Верховного Суда РК.

В Республике Дагестан мировые судьи назначаются на должность Народным Собранием Республики Дагестан по представлению Государственного Совета Республики Дагестан, т.е. коллегиального органа.

В Республике Мордовия мировые судьи назначаются на должность Государственным Собранием Республики Мордовия по предложению Главы Республики Мордовия и соответствующего представительного органа местного самоуправления.

Для сравнения рассмотрим порядок формирования низовых судебных органов в федеративных государствах. Существует несколько вариантов. Во-первых, мировые судьи назначаются на свои должности при активном участии исполнительных органов государственной власти. Так, в Австрии такими исполнительными органами выступают федеральное правительство и министерство юстиции и судов. Во-вторых, главным лицом в процессе образования должностей мировых судей может выступать глава государства. К примеру, в Бельгии назначение на все судейские должности производится монархом по представлению министерства юстиции. В-третьих, формирование магистратских судов в ряде федераций находится в ведении субъектов федерации. Например, в Канаде назначение судей осуществляется исключительно провинциальными органами государственной власти. В-четвертых, в образовании должности мировых судей может участвовать широкий круг субъектов: население, законодательный орган власти субъекта федерации, мэр города (США, Швейцария) (см.: Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М., 1993. С. 17, 23).

Обобщая порядок назначения (избрания) мировых судей республик в составе Российской Федерации и практику их назначения (избрания), можно сформулировать вывод: на каждый судебный участок на должность мирового судьи квалификационная коллегия судей республики рекомендует только одного кандидата. Эта кандидатура предварительно согласовывается с разными органами и должностными лицами, и, самое главное, законодательный орган республики осуществляет свой "выбор" путем назначения (избрания) или отклонения только данной кандидатуры, т.е. без альтернативы. Правда, Закон Республики Саха (Якутия) "О мировых судьях в Республике Саха (Якутия)" предусматривает, что при наличии на один судебный участок двух и более кандидатов на должность мирового судьи избрание мирового судьи проводится на альтернативной основе тайным голосованием. Однако претворить это в жизнь на практике невозможно, так как на один судебный участок квалификационной коллегией судей субъекта Федерации может рекомендоваться только один кандидат, и только он имеет право быть назначенным или избранным.

Не присваиваются ли тем самым квалификационной коллегии судей республики полномочия законодательного органа республики? Этот вопрос нашел свое решение в определении Конституционного Суда РФ от 6 октября 2001 г. "По жалобе гражданина Безденежных В.В. на нарушение его конституционных прав п. 1 ст. 5 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" и п. 26 Положения о квалификационных коллегиях судей, которым устанавливается, что федеральный законодатель исходя из конституционно-правового статуса судей (ст.ст. 119-122 Конституции РФ), предопределенного публично-правовым характером задач, стоящих перед судебной властью, предъявляет к кандидатам на должности судей особые квалификационные требования - как профессиональные, так и морально-этические, а потому в качестве элемента порядка назначения на должность судьи п. 6 ст. 6 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и ст. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено наличие положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии, образуемой органами судейского сообщества. При этом отмечается, что отрицательное заключение квалификационной коллегии не может быть произвольным, не обоснованным фактическими обстоятельствами.

В связи с рассматриваемой проблемой представляют интерес ответы Высшей квалификационной коллегии судей РФ на вопросы, возникшие в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". Вопрос: "В результате конкурсного отбора квалификационная коллегия судей приняла решение о рекомендации одного из претендентов на должность судьи. Выносится ли мотивированное решение об отказе в рекомендации в отношении других претендентов?" Ответ: "Мотивированное решение об отказе в рекомендации на должность судьи в отношении каждого из граждан принимается квалификационной коллегией судей лишь в том случае, если ни один из них не соответствует требованиям, предъявляемым Законом о статусе судей к претендентам на должность судьи. В том случае, если претендент представил недостоверные сведения или документы, в отношении него принимается решение об отказе в рекомендации. Если только один из нескольких претендентов может быть назначен на должность судьи, квалификационная коллегия судей отмечает, что рассматривались заявления всех претендентов, но в резолютивной части своего решения указывает о рекомендации одного из них. Об отказе в рекомендации остальным претендентам при этом не упоминается." Но как же это согласуется с определением Конституционного Суда РФ?

Проведенный анализ взаимодействия законодательного органа республики с квалификационной коллегией судей республики позволяет ответить на самый главный вопрос, который содержится в названии данной статьи: квалификационная коллегия судей республики имеет законное право на рекомендацию только одного кандидата на судебный участок (выделено авторами).

Федеральный закон, по желанию органов государственной власти республики, допускает избрание мирового судьи населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом республики. Но избрание предполагает выбор, альтернативность. И нужны ли такие выборы, если квалификационной коллегией судей республики рекомендуется только один кандидат? Тем более отсутствует право прекращения полномочий мирового судьи избравшим его населением судебного участка.

Какой же выход? Может быть, квалификационной коллегии судей республики дать право проверки материалов, профессиональных и личных качеств кандидатов, а право выбора мирового судьи на альтернативной основе предоставить законодательному органу республики или населению? Но депутатам сделать выбор тоже будет трудно. С нашей точки зрения, оптимальный вариант: назначение (избрание) мировых судей производить по согласованию с выборными органами местного самоуправления.

Депутаты законодательных органов республик кроме "оценки" качества работы рекомендованных кандидатов на должности мировых судей еще и участвуют в формировании квалификационной коллегии судей республики. В результате реформирования судебной системы в Российской Федерации законодательные органы субъектов Федерации в соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" наделены правом в установленном законами и иными нормативными правовыми актами республики порядке назначать 7 представителей общественности в квалификационную коллегию судей субъекта Федерации. Как правильно отмечает Е. Золотарева, именно они решают, кому из кандидатов становиться впоследствии полноправными членами судейского корпуса, проверяют, как работают судьи: соблюдают ли они требования Кодекса чести судьи РФ, строго ли следуют нормам закона (см.: Золотарева Е. Проект закона об органах судейского сообщества (взгляд из квалификационной коллегии) // Российская юстиция. 2000. N 11. С. 23). Тем самым может создаться впечатление, что депутаты могут влиять на выбор кандидатов квалификационной коллегией судей субъекта Федерации. Однако на представителей общественности законодательный орган республики какого-либо влияния оказать не может, они независимы как при осуществлении своих полномочий, так и при отборе кандидатов на должность мирового судьи.

Полномочия мирового судьи прекращаются, приостанавливаются решением квалификационной коллегии судей субъекта Федерации (ст. 8).

На необходимость данного положения указывал и Д. Козак: "В то же время может и должен быть поставлен вопрос об освобождении судьи, нарушающего требования закона и этические нормы. Ведь нарушение судьей уголовного закона, допущение им волокиты, грубости, любого проступка, умаляющего авторитет судебной власти, есть свидетельство недостаточности существующих механизмов отбора кандидатов на должности судей и (или) деформации личности человека, получившего в руки государственную власть. А в "очищении" от подобного заинтересовано не только гражданское общество и государство, но само судейское сообщество" (Козак Д.Н. Суд в современном мире: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2001. N 9. С. 10).

Законодательный орган республики от процедуры прекращения, приостановления полномочий мирового судьи также отстранен. На первый взгляд опять-таки может показаться, что на этот процесс он может повлиять через своих представителей общественности в квалификационной коллегии судей субъекта РФ, однако, как мы уже подчеркивали, свои полномочия представители общественности выполняют независимо и не согласовывая с законодательными органами субъектов Федерации и с общественностью.

Следующий аспект - компетенция мирового судьи. Законами республик Татарстан, Бурятия, Алтай, Адыгея, Дагестан, Хакасия, Калмыкия, Якутия, Кабардино-Балкарская воспроизведена ст. 3 "Компетенция мирового судьи" Федерального закона от 17 декабря 1998 г. Имеет ли такое право субъект Федерации? Действительно, вопросы компетенции мировых судей находятся в исключительном ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции РФ). В ч. 5 ст. 76 Конституции РФ закрепляется: "Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон". То есть Конституция РФ прямого запрета не предусматривает, а при принятии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации ставит только одно условие - непротиворечие федеральным законам. Соответственно, если данные нормы законов республик не наделяют дополнительной компетенцией мировых судей, не искажают эти предписания, на наш взгляд, этими действиями республики не вторгаются в предметы ведения Российской Федерации и не осуществляют правовое регулирование по этим вопросам. Тем не менее Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вынесла решение о признании противоречащей федеральному законодательству ст. 3 Закона Республики Татарстан "О мировых судьях в Республике Татарстан", которой воспроизводилась компетенция мирового судьи, дословно повторяющая федеральную норму. В решении указывается: "По смыслу статей 71 и 76 Конституции Российской Федерации конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик в составе Российской Федерации не должны содержать нормы по вопросам исключительного ведения Российской Федерации". Однако Конституционный Суд РФ эту проблему разрешил по-другому. В постановлении N 13-П от 18 июля 2003 г. "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" отмечается следующее: "Между тем решение вопроса о правомерности воспроизведения статей Конституции Российской Федерации, в том числе тех, предмет которых относится к ведению Российской Федерации, ни по каким основаниям не может быть отнесено к компетенции судов общей юрисдикции, - это компетенция Конституционного Суда Российской Федерации". Остается только гадать, будут ли пересмотрены ранее принятые решения судов общей юрисдикции по данным основаниям?

Хотелось бы обратиться еще к одной проблеме. Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд РТ с заявлением, где просит признать противоречащей федеральному законодательству ст. 11 Закона РТ "О мировых судьях в Республике Татарстан" в редакции: "В зале заседаний мировых судей устанавливается Государственный флаг Республики Татарстан и помещается изображение Государственного герба Республики Татарстан" в связи с отсутствием обязательности установления флага и герба Российской Федерации в зале судебных заседаний мирового судьи.

Статья 11 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. закрепляет: "В зале судебных заседаний мировых судей помещается Государственный флаг Российской Федерации и изображение Государственного герба Российской Федерации, а также может устанавливаться флаг и помещаться изображение герба соответствующего субъекта Российской Федерации". Практически все республики воспроизвели эту норму в своих законах. Как видим, в Законе РТ упоминание о Государственном флаге и Государственном гербе РФ отсутствует. На наш взгляд, какого-либо разрешения, утверждения в виде принятия нормативного предписания для помещения в зал заседаний мирового судьи Государственного флага и Государственного герба РФ со стороны республик не требуется. Тем более ст. 70 Конституции РФ определяет: "Государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом" (выделено авторами). На основании этой конституционной нормы приняты федеральные конституционные законы "О Государственном гербе Российской Федерации" и "О Государственном флаге Российской Федерации", которыми установлен порядок официального использования герба и флага, в том числе в зале судебного заседания. Тем не менее Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ считает данную норму Закона РТ противоречащей федеральному законодательству и в решении указывает, что субъект Федерации не вправе регламентировать вопрос о собственных символах государственной власти без указания о том, что эти символы устанавливаются наряду с символами государственной власти Российской Федерации. Извините, а в каком федеральном законе такая обязанность субъектов Федерации закреплена?

Это непоследовательное решение достойно полемики и должно стать предметом рассмотрения Президиума Верховного Суда Российской Федерации.

В заключение хотелось бы отметить, что институт мировых судей состоялся, но в то же время федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации нуждаются в изменениях и дополнениях.

М. Курманов,

Министр юстиции Республики Татарстан,

кандидат юридических наук, заслуженный юрист Республики Татарстан,

Г. Хабибуллина,

доцент кафедры конституционного и международного права Казанского

государственного университета им. Ульянова-Ленина,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 6, июнь 2004 г.