Нормативные акты организации: субъекты и пределы действия (Г.В. Хныкин, "Законодательство", N 1, январь 2005 г.)

Нормативные акты организации: субъекты и пределы действия

Круг субъектов локального нормотворчества определен законодательными актами, согласно которым основным таким субъектом является работодатель. Он может реализовывать свои нормотворческие полномочия самостоятельно, если он является физическим лицом, или через собственные органы управления, если это лицо юридическое. В последнем случае в уставах организаций и (или) положениях о различных органах управления (общих собраниях, советах директоров, правлениях, генеральном директоре и др.) целесообразно предусмотреть компетенцию упомянутых органов в области принятия (утверждения) определенных локальных нормативных актов.

Так, в соответствии с положением о совете директоров ОАО "Автокран" (г. Иваново), к полномочиям которого отнесено утверждение внутренних документов общества, определяющих порядок деятельности органов управления, названным советом одобрены положения о генеральном директоре, правлении и ревизионной комиссии. Разделение сфер обязанностей между правлением и генеральным директором в области нормотворческой деятельности произошло следующим образом. Коллегиальному органу управления поручили принятие и выполнение обязательств по коллективному договору и иным социально-трудовым соглашениям, а также подготовку и вынесение на рассмотрение совета директоров проектов корпоративных нормативных актов. Единоличный исполнительный орган составляет штатное расписание общества, издает приказы и иные внутренние документы, за исключением тех, которые отнесены к компетенции иных органов управления обществом.

В соответствии с ч. 2 ст. 20 Трудового кодекса (ТК) РФ в случаях, установленных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры. Таковым согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"*(1) может стать общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, на работников аппарата которого, работающих по найму, распространяется законодательство о труде. Подобным образом решены вопросы в Федеральных законах от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях"*(2) (ст. 24) и от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"*(3) (ст. 31).

ТК РФ в числе создателей локальных источников не называет работников. В связи с этим уместно вспомнить слова В.П. Литвинова-Фалинского, принимавшего непосредственное участие в разработке правовых актов российского фабричного законодательства: "Там, где кончаются пределы государственного регулирования положения труда в крупной промышленности, начинается уже область общественной инициативы, главным образом со стороны самих рабочих и предпринимателей... в лице их союзов и организаций"*(4). Обратим внимание на то, что главную роль в проявлении инициативы, или, говоря современным языком, локального регулирования, высокопоставленный государственный чиновник и ученый, ратовавший "за разумное сочетание интересов" работников, работодателей и государства*(5), отдал именно наемным работникам. Далее он сетовал, что "существующее законодательство не создало почвы для возникновения солидарности интересов рабочих и противопоставления их интересам предпринимателей"*(6).

Нынешнее трудовое законодательство России в качестве правовой почвы солидарности работников и работодателей закрепило формы социального партнерства (ст. 27 ТК РФ), в частности, коллективные переговоры по поводу разработки и заключения коллективного договора и участия работников и их представителей в управлении организацией.

Однако, как представляется, возможности работников, связанные с принятием собственных локальных источников, а также степень их влияния на нормотворческую деятельность работодателя весьма незначительны. Дело в том, что ст. 52 ТК РФ, перечисляя основные формы участия работников в управлении организациями, в числе первых называет учет мнения представительного органа работников и проведение им консультаций с работодателем по вопросам принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Реально повлиять на судьбу конкретного локального акта работодателя такими путями нельзя. А значит, рассматривая данные формы участия в управлении, называть работников в лице их представителей основными субъектами локального нормотворчества наряду с работодателями, как это делает П.Т. Подвысоцкий*(7), вряд ли правильно.

На мой взгляд, следует различать субъектов и участников локального нормотворчества. В обозначенных ситуациях работники выступают лишь как участники нормотворческого процесса: принять локальный акт, вовсе проигнорировав их мнение, закон запрещает, но оно для работодателя не является обязательным. В других же нормотворческих процедурах, когда работодатель не вправе принять решение, не согласовав свои действия с работниками, последние, несомненно, выступают полноправными субъектами локального нормотворчества. В ТК РФ таких примеров немного. Самый показательный - это коллективный договор.

Для сравнения вспомним нормы бывшего КЗоТа РФ, которые предусматривали обязанность работодателя согласовывать с выборным профсоюзным органом систему оплаты труда, положения о премировании рабочих и служащих (ст. 83), о порядке выплаты годового вознаграждения (ст. 84), о размерах доплат за совмещение профессий (должностей) (ст. 87), о введении и пересмотре норм труда (ст. 103) и др. Поощрения применялись администрацией совместно или по согласованию с профсоюзным органом (ст. 132). Также вместе с советом трудового коллектива и профсоюзным органом администрация предоставляла работникам дополнительные по сравнению с законодательством трудовые и социально-бытовые льготы (ст. 5).

Вместе с тем, возможность принятия локальных нормативных актов работниками и их представительными органами предусмотрена Федеральным законом "Об общественных объединениях" (ст. 12), который определяет процедуры создания уставов (положений), относящихся к различным органам общественной самодеятельности без их регистрации в учреждениях юстиции. Такие положения обсуждаются и утверждаются на собраниях учредителей и работников организации с составлением соответствующего протокола.

Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-I "О коллективных договорах и соглашениях" (с изменениями и дополнениями)*(8) уточняет процедуры и возможности формирования представительного органа общественной самодеятельности, который может создаваться, помимо общих собраний, еще и конференциями работников организации или ее обособленных структурных подразделений (филиалами, представительствами). Количественный и профессиональный состав представительного органа, его полномочия определяют сами работники. Общее требование, предъявляемое к представительным органам работников, состоит в том, что запрещается участие работодателей в создании таких органов и (или) их финансировании, а также ведение коллективных переговоров и заключение коллективного договора от имени работников лицами, представляющими работодателей.

И все же названные законы недостаточно полно регулируют вопросы легитимности представительного органа, в положении о котором следует также определить кворум для принятия решения, порядок голосования, отчетности, оформления решений и др.

Таким образом, положения об органах общественной самодеятельности представляют собой, как правило, альтернативные локальные источники, в которых работники в противовес работодателю в целях защиты своих интересов формируют неюрисдикционные коллективные способы самозащиты*(9). Так, положения о забастовочных комитетах, создаваемые работниками при противостоянии их и собственников организаций, предусматривают полномочия данного представительного органа во взаимоотношениях с работодателем, представителями акционеров, государственными и муниципальными исполнительными органами власти.

В связи с изложенным представляется необходимым закрепить в ТК РФ (глава 59 "Самозащита работниками трудовых прав") положение о возможности принятия локальных нормативных актов, регламентирующих индивидуальные и коллективные способы защиты трудовых прав работников. Кратко поясним некоторые существенные моменты.

Во-первых, введенные в ткань ТК РФ правовые нормы о самозащите работниками своих трудовых прав свидетельствуют скорее о благих намерениях законодателя, нежели о возможностях реализации данных норм на практике. Поэтому считаем необходимым расширить пределы самозащиты трудовых прав, установив помимо законодательного еще и договорные способы, в том числе посредством принятия, как правило, паритетных локальных актов.

Во-вторых, защищая интересы работника, нелогично оставлять без подобной защиты работодателя, который наряду с работником должен стать субъектом (носителем) права на индивидуальные и коллективные способы самозащиты. Закрепляя за работниками право на забастовку как способ разрешения коллективного трудового спора, ТК РФ запрещает локаут, который понимается российским законодателем как крайняя мера "трудовой борьбы" - увольнение работников по инициативе работодателя в связи с их участием в коллективном трудовом споре или забастовке (ст. 415). В качестве защиты работодателя от коллективного эгоизма работников, связанного с нарушениями ими законодательства о коллективных трудовых спорах, допустимо использование более мягких форм локаутов, известных зарубежному законодательству о труде и связанных с приостановлением трудовых отношений*(10).

Расширение круга субъектов, участвующих в разработке и принятии внутренних норм, характерно для корпоративных локальных источников, которые отличаются сложной правовой природой. Обычно они регламентируют комплекс взаимосвязанных отношений: организационно-управленческих, имущественных, членских, уставных, трудовых, т.е. тех отношений, которые складываются в процессе организации и производственно-хозяйственной деятельности различных юридических лиц.

Поэтому помимо работодателя, работников и их представителей, которые представлены в ТК РФ как основные субъекты локального нормотворчества (ст. 8, 23, 29-33), правовые акты, посвященные корпорациям труда и капитала, упоминают и иных субъектов локального регулирования. Так, в акционерных обществах в рассматриваемом качестве может выступать собственник имущества организации, интересы которого представлены советом директоров (наблюдательным советом). К компетенции данного органа относится утверждение внутренних документов общества, в частности таких, как положения об исполнительных органах, ревизионной комиссии, структурная схема управления организацией.

Здесь необходимо обратить внимание на возросший интерес гражданского законодательства к локальным нормативным актам, регулирующим субординационные отношения внутри юридических лиц*(11). Примером является Кодекс корпоративного поведения, который рекомендует, чтобы принципы формирования правления общества были отражены во внутренних документах, утвержденных советом директоров (п. 2.1.4). Кроме того, предлагается определить требования к лицам, которые могут занять пост генерального директора или членов правления общества (п. 2.1.8), и т.п.

Федеральные законы "О сельскохозяйственной кооперации"*(12) и "О производственных кооперативах"*(13) устанавливают, что условия труда и оплаты наемных работников кооператива определяют другие работники - члены кооператива. Последние, участвуя в работе высших и исполнительных органов управления, принимают локальные нормы, регулирующие трудовые отношения в кооперативах и распространяющиеся как на членов кооператива, так и на наемных работников.

Закон "О производственных кооперативах" предписывает разработку и принятие по крайней мере трех локальных источников. Во-первых, правление кооператива заключает коллективный договор с наемными работниками, численность которых не должна превышать 30% от общего количества членов кооператива (ст. 19 и 21). Во-вторых, кооперативы обязаны разработать правила внутреннего трудового распорядка, конкретизирующие продолжительность и распорядок рабочего дня, порядок предоставления выходных дней, отпусков, в том числе дополнительных, а также другие условия труда (ст. 20). В-третьих, формы и системы оплаты труда членов кооператива и наемных работников устанавливаются положением об оплате труда (ст. 19).

В соответствии с Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (п. 51), утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г N 264 в редакции от 31 марта 2003 г.*(14), в принятии устава высшего учебного заведения принимают участие представители обучающихся и члены общественных организаций, которые таким образом могут влиять на степень самоуправления учебного заведения, регулируя организационно-управленческие отношения.

Если для индивидуально-договорного регулирования трудовых отношений характерно юридическое равенство сторон при заключении, изменении и даже (в установленных законом случаях) прекращении трудового договора и установлена свобода соглашения работника на сверхурочную работу, на работу в выходные и праздничные дни, то в локальном регулировании подобное не наблюдается. Здесь налицо юридическое подчинение работника воле работодателя. Воля последнего в соответствии с законом находит обобщенное выражение в его нормативной, директивной и дисциплинарной власти*(15).

Нормативная власть заключается в праве работодателя на издание локальных нормативных актов, устанавливающих границы поведения сторон трудовых правоотношений, их взаимные права и обязанности.

Директивная власть работодателя проявляется в реализации законодательных норм и принятых работодателем локальных норм применительно к отдельным работникам.

Дисциплинарная власть выражается в праве работодателя применять дисциплинарные взыскания в отношении работников, нарушающих установленные работодателем правила поведения на производстве.

Как видим, присутствие локальных норм в каждой ветви власти работодателя диктует необходимость законодательного установления пределов локального регулирования трудовых отношений. Отсутствие таких границ увеличивает возможность произвола со стороны работодателя. В то же время их избыток, имевший место в советский период, сковывает инициативу субъектов нормотворчества. Любые упущения или пороки в определении пределов локального регулирования нарушают баланс интересов сторон трудового договора, снижают эффективность локальных актов в отсутствие их поддержки со стороны работников или работодателей.

Пределы (границы) локального нормотворчества зависят от политики государства в области труда. В условиях жесткого централизованного нормирования труда существовал законодательный минимум локальной инициативы. Предприятиям разрешалось принимать только определенные локальные акты. Сфера локального регулирования вплоть до принятия нового ТК РФ строго контролировалась государством, которое определяло круг вопросов локального нормотворчества. Отдельные отступления от централизованных предписаний становились возможными только с разрешения и при поддержке центральной власти. Общим правилом оставалось централизованное нормотворчество, в рамках которого и происходило издание локальных норм.

ТК РФ значительно раздвинул границы локального нормотворчества, установив право работодателя на принятие локальных норм как предусмотренных, так и не предусмотренных законодательством. Появились правила о сфере и пределах действия локальных нормативных актов.

Каждый локальный нормативный акт имеет свой предмет правового регулирования, т.е. определенные общественные отношения, на которые направлены персонально неопределенные юридические последствия, закрепленные в этом акте. Предметная сфера действия локальных актов не отличается от предмета общих норм, регулирующих трудовые и иные тесно связанные с ними отношения. Однако если общая норма регулирует, как правило, определенный вид однородных общественных отношений, то локальная норма, имея ограниченную сферу действия, детализирует или конкретизирует общие правила. Кроме этого, закон допускает возможность дополнения общих правил локальными нормами. Например, вопросы занятости, приватизации организаций и жилья, экологической безопасности и другие могут включаться в содержание коллективного договора.

Закон также допускает различные варианты формирования круга локальных актов, используемых в организациях для регулирования трудовых отношений. Во-первых, путем прямого предписания закона о принятии определенных локальных актов, например, правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, инструкций по охране труда. Во-вторых, посредством описания общей нормы, реализация которой зависит от некой локальной нормы, допустим, разделение работодателем рабочего дня на части производится на основании локального нормативного акта, принятого с учетом мнения профсоюзного органа (ст. 105 ТК РФ). В-третьих, работодателю предоставляется право выбора нормативного акта - так, перечень работников с ненормированным рабочим временем может быть установлен коллективным договором, соглашением или правилами внутреннего трудового распорядка (ст. 101 ТК РФ). В-четвертых, указывается направление локального регулирования и формы участия работников в нормотворческой деятельности. В частности, ст. 196 ТК РФ предусматривает, что формы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, перечень необходимых профессий и специальностей определяются работодателем. Последний помимо учета мнения работников при принятии локального акта может использовать паритетные формы нормотворчества. В-пятых, подавляющее большинство локальных актов происхождением своим обязано практике, т.е. самостоятельной нормотворческой деятельности организаций.

Как общая норма в качестве предела действия правового акта содержит запрет на снижение уровня трудовых прав и гарантий работников, установленного трудовым законодательством (ст. 6 ТК РФ), так и локальные нормативные акты не должны ухудшать положение работников по сравнению с законодательством, соглашениями и коллективным договором (ст. 8 ТК РФ). Иными словами, локальные акты могут содержать только нормы: соответствующие нормальным условиям труда, минимальный перечень которых дан в ст. 163 ТК РФ; отвечающие договоренностям, которые зафиксированы в социально-партнерских соглашениях; повышающие законодательно установленный и договорный уровень трудовых прав и гарантий работников.

Установив новый принцип иерархического построения локальных источников, Трудовой кодекс РФ определил и специальный предел для локальных нормативных актов работодателя, которые должны соответствовать не только законодательным и иным правовым актам, но и коллективному договору, соглашениям.

Особое внимание в ТК РФ уделено локальным нормативным актам, предусмотренным Кодексом, законами, иными правовыми актами, коллективным договором. Для них установлено строгое правило: локальное нормотворчество не вправе нарушать порядок учета мнения представительного органа работников. В противном случае локальные акты считаются недействительными.

Действие локальных актов во времени связано с двумя моментами: вступлением их в юридическую силу и утратой ими таковой. Начало действия правовых актов одновременно на всей территории России определяется следующим образом: для федеральных законов - по истечении 10 дней, для правовых актов Президента РФ и Правительства РФ - по истечении 7 дней, для актов федеральных органов исполнительной власти - по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если в тексте правового акта не указано иное.

Нормы ТК РФ, посвященные вступлению локальных нормативных актов в юридическую силу, отличаются непоследовательностью.

Во-первых, ст. 372 ТК РФ в отношении локальных актов, предусмотренных трудовым законодательством, предусматривает два общих срока их вступления в законную силу: 1) 5 дней - в случае согласия профсоюзного органа с проектом локального акта; 2) 8 дней - в случае возражений профсоюзного органа.

Во-вторых, определены специальные сроки вступления в действие графиков сменности и норм труда (ст. 103 и 162 ТК РФ). Причем почему-то в первом случае - за один месяц, а во втором - за два месяца после извещения об этом работников.

В-третьих, отсутствие общих правил относительно локальных актов, не предусмотренных трудовым законодательством, позволяет говорить о том, что сроки и порядок их введения определяет работодатель.

В-четвертых, вступление в законную силу локального акта зависит от его влияния на содержание трудовых договоров работников организации. Если локальные нормы изменяют существенные условия трудовых договоров, то локальный акт может вступить в законную силу не ранее двух месяцев со дня письменного уведомления работников о содержании данного акта (ст. 73 ТК РФ). Если существо трудовых договоров локальный акт не затрагивает, то момент наступления юридической силы акта определяет нормотворческий орган.

Порядок вступления в юридическую силу коллективного договора, сохранения его действия в случаях наступления отдельных правовых ситуаций определен в ст. 43 ТК РФ. Такой правовой акт вступает в силу со дня подписания его сторонами либо со дня, установленного коллективным договором.

Территориальное действие локальных нормативных актов (действие в пространстве) определено ст. 13 ТК РФ, согласно которой оно ограничено узко локализованной территорией, т.е. пределами той организации, нормотворческими органами которой они приняты.

Действие локальных нормативных актов по адресатам (кругу лиц) определяет ст. 11 ТК РФ, в соответствии с которой Кодекс и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. Действие коллективного договора распространяется на всех работников данной организации, включая ее филиалы, представительства и иные обособленные структурные подразделения (ст. 43 ТК РФ).

Специальными субъектами локальных актов могут выступать сотрудники с ненормированным рабочим днем, работающие в режиме гибкого рабочего времени, по скользящим графикам и графикам сменности, в условиях суммированного учета рабочего времени или с разделением рабочего дня на части и др.

Итак, круг субъектов локального нормотворчества, устанавливаемый государством, невелик. Основным субъектом, наделенным полномочиями в области разработки и утверждения локальных норм, является работодатель. Возможности работников, связанные с принятием локальных актов и их влиянием на нормотворческую деятельность работодателя, весьма ограничены. Поэтому правильнее работников и их представителей называть не субъектами, а участниками локального нормотворческого процесса. В качестве субъектов локального нормотворчества могут выступать также собственники организаций и члены производственных кооперативов.

Определение пределов действия локальных нормативных актов во времени, пространстве, по предмету и кругу адресатов имеет большое научное и практическое значение. Новый ТК РФ значительно раздвинул границы локального нормотворчества, впервые выработав правила о сфере и пределах действия локальных нормативных актов. Установление специальных пределов власти работодателя при принятии локальных актов создает дополнительные возможности для защиты трудовых права работников.

Г.В. Хныкин,

кандидат юрид. наук, старший научный сотрудник

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство", N 1, январь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1998. N 30. Ст. 3608; 2002. N 11. Ст. 1018; N 12. Ст. 1093.

*(2) Там же. 1997. N 39. Ст. 4465; 2000. N 14. Ст. 1430; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029.

*(3) Там же. 2001. N 29. Ст. 2950; 2002. N 12. Ст. 1093.

*(4) Литвинов-Фалинский В.П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. Спб., 1904. С. XXI.

*(5) См.: Лушников А.М. Наука трудового права России: историко-правовые очерки в лицах и событиях. М., 2003. С. 72-75.

*(6) Литвинов-Фалинский В.П. Указ. соч. С. XXIII.

*(7) Подвысоцкий П.Т. Субъекты локального регулирования // Трудовое право. 2003. N 6. С. 66.

*(8) Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 890; СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4558; 1999. N 18. Ст. 2219; 2002. N 1. Ст. 2.

*(9) См.: Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: В 2 т. М., 2003. Т. 1. С. 155-160; Трудовое право России: Учебник / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М., 2002. С. 533-535.

*(10) См.: Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 262-263.

*(11) См.: Коршунова Т.Ю. Некоторые проблемы определения правосубъектности участников трудовых отношений // Трудовое право. 2004. N 4-5. С. 96.

*(12) СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870; 1997. N 10. Ст. 1120; 1999. N 8. Ст. 973; 2002. N 12. Ст. 1093.

*(13) Там же. 1996. N 20. Ст. 2321; 2001. N 21. Ст. 2062; 2002. N 12. Ст. 1093.

*(14) Там же. 2001. N 16. Ст. 1595; 2003. N 14. Ст. 1276.

*(15) Анализ хозяйской власти на предприятии (хозяйстве) с выделением власти диспозитивной (право дирекции), дисциплинарной и нормативной см.: Таль Л.С. Трудовой договор. Ярославль, 1918. С. 155-188.