Понятие нормативного правового акта и практика Верховного Суда РФ (Д.Н. Бахрах, "Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.)

Понятие нормативного правового акта и практика Верховного Суда РФ

Решая вопросы о действии законов, иных нормативных актов, содержащихся в них норм права, необходимо четко определить, что такое нормативно-правовой акт. К сожалению, единого, общепризнанного понятия этих правовых явлений нет ни в законодательстве, ни в юридической науке. Это способствует принятию судами решений, которые трудно признать правильными, появлению выводов, которые можно оспорить. Так, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 сентября 1997 г. говорится:

"Как следует из материалов дела, предметом спора является решение органа местного самоуправления о запрете торговли непродовольственными товарами с рук и лотков на Воткинском рынке Удмуртпотребсоюза в связи с открытием Центрального городского рынка.

Отменяя решение и постановление апелляционной инстанции и прекращая производство по делу, суд кассационной инстанции исходил из того, что оспариваемые акты закону не противоречат, носят нормативный характер, поэтому спор не подведомствен арбитражному суду.

Между тем кассационной инстанцией не учтено, что оспариваемые акты касаются организации торговли непродовольственными товарами на конкретном рынке и, следовательно, данные акты не являются нормативными"*(1).

Представляется, что акт, который рассчитан на неопределенное число лиц, на неопределенное число случаев, не может быть признан индивидуальным, правоприменительным.

Этот пробел в теории попытался устранить Пленум Верховного Суда РФ. В его постановлении от 25 мая 2000 г. дано такое определение: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом"*(2).

Пленум Верховного Суда РФ назвал такие признаки нормативного акта:

1) принят в установленном порядке управомоченными субъектами публичной власти;

2) устанавливает правила поведения;

3) обязателен для неопределенного круга лиц;

4) рассчитан на неоднократное применение;

5) действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения.

3, 4 и 5 признаки нормативного акта (нормы права), названные в постановлении Пленума Верховного Суда, представляются бесспорными.

Вызывает возражение формулировка такого признака: "устанавливает правило поведения". Представляется, что правовой акт следует признавать нормативным, если он устанавливает новую норму права, а также, если он изменяет или прекращает действие старой нормы прямо или косвенно.

Официально акты, изменяющие или отменяющие старые нормы, признаются нормативными и публикуются в официальных изданиях - "Собрании законодательства РФ", Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. В статье 7 утвержденных в 1997 г. постановлением Правительства РФ "Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти..." говорится: "Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта"*(3).

В науке преобладает определение нормативного акта как акта, содержащего нормы (норму) права. С.Л. Зивс утверждал, что "источник права есть форма выражения именно правовой нормы, и только нормы". В связи с этим им предлагался следующий вариант термина "источник права" - "источник норм права", что подчеркивало внешнюю форму выражения правовой нормы*(4).

На этот пробел в науке - неразработанность понятия "источник права" - обратил внимание проф. А.В. Мицкевич, отметив, что подобное определение не может правильно раскрыть природу некоторых актов, не содержащих в себе как таковых норм права.

А.В. Мицкевич убедительно показал, что "определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права, или как "формы выражения правовых норм" не отвечает на основной вопрос: служит ли правовой акт государственного органа источником (в юридическом смысле) содержащихся в нем норм или нет. Таким может быть лишь акт, в котором выражена воля компетентного органа государства об установлении правила поведения, его изменении или отмене"*(5).

В постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы:

"Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение"*(6).

Такое понимание нормативного правового акта представляется вполне приемлемым, если речь идет об актах, подлежащих регистрации, опубликованию. Но возможны и устные нормативные акты, не оформленные документально. Они существуют во внутриведомственных отношениях на транспорте, в Вооруженных силах и других войсках, они могут использоваться как средство регулирования отношений внутри учреждения, органа публичной власти, они очень близки к деловым обычаям.

В нормативном правовом акте А.В. Мицкевич выделил две стороны: он представляет собой "логически завершенное положение, прямо сформулированное в тексте акта государственного органа" и "обязательное для всех лиц решение государственной власти"*(7).

Рассматривая российское законодательство как иерархическую и федеративную системы, можно отметить, что в их основе лежат нормативные правовые акты, которые являются первичными элементами этих систем. Именно они "создаются правотворческими органами и образуют в своей совокупности систему. Они придают содержащимся в них нормативно-правовым предписаниям ту или иную юридическую силу, определяют сферу их действия"*(8) и следует добавить время их действия.

"Законодательство - это форма существования правовых норм, средство их организации, придания им определенности, объективности"*(9). В принципе с приведенными мнениями можно согласиться. Но с одной оговоркой.

Дело в том, что широко используемые слова "законодательство", "система законодательства", "закон" имеют разные смыслы. В узком смысле - это важнейший правовой акт, система законов, акты законодательных органов. Закон, хотя и важнейшая, но разновидность нормативных правовых актов.

Система законодательства в точном смысле - это часть системы правовых актов. И чтобы четко разграничить эти явления, выявить роль федеральных и иных законов в регулировании общественных отношений и по ряду других причин нужно четко разграничить эти понятия: закон, законодательство, система законодательства, с одной стороны, и более широкие понятия - нормативный правовой акт, правотворчество, система нормативных правовых актов.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 25 мая 2000 г. назвал и такой признак нормативного акта: он принят в установленном порядке. Нормативный и ненормативный акты различаются по содержанию и кроме того чаще всего и по порядку их принятия. К сожалению, если порядок принятия нормативных актов Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти урегулирован соответствующими правилами, то процедура принятия указов Президентом РФ, главами субъектов РФ, актов муниципальных органов урегулированы не полностью или вообще не урегулированы*(10).

Но нарушение порядка принятия, вступления акта в силу не лишает акта качеств нормативности. Оно может быть не очевидным, не обнаруженным или спорным. Например, субъект правотворчества полагает, что правовой акт не подлежит регистрации. Принятый с нарушением процедуры принятия и даже с превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Изданный и вступивший в силу нормативный акт точно так же, как и акт правосудия, будет действовать, пока в установленном законом порядке он не будет отменен, признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено*(11).

Трудно согласиться с мнением судьи Верховного Суда РФ С. Потапенко, который утверждает, что в ст. 251 ГПК "законодателем подчеркнуто, что правовой акт можно считать нормативным не только при наличии в нем содержательных признаков нормативного акта, но и при условии соблюдения его формы опубликования. Исходя из этого нормативный правовой акт в отличие от ненормативного должен быть издан в установленном законом порядке, что является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта... Правильной является высказанная в юридической литературе точка зрения, что если правовой акт не опубликован, то он не может признаваться нормативным правовым актом, применяться кем-либо и оспариваться в таком качестве"*(12).

В обоснование своей позиции С. Потапенко ссылается на практику Верховного Суда РФ и, в частности, приводит такое дело: "Прокурор Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному закону постановления и.о. Главы администрации Новосибирской области от 13 октября 1998 г. N 623, утвердившего Правила обязательного медицинского страхования граждан на территории Новосибирской области, с момента его издания на том основании, что оно не было опубликовано.

Определением судьи Новосибирского областного суда от 14 июня 2002 г. в принятии заявления было отказано на основании п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР. В частном протесте прокурора Новосибирской области поставлен вопрос об отмене определения судьи в связи с его незаконностью. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не нашла оснований для удовлетворения протеста прокурора. В ее определении отмечено, что, отказывая в принятии указанного заявления, судья правомерно исходил из того, что областному суду в соответствии со ст. 115 ГПК РСФСР подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Нормативными правовыми актами являются только правовые акты, изданные в установленном порядке. Оспариваемый же прокурором правовой акт не был опубликован, и потому его нельзя признать действующим нормативным правовым актом, подлежащим применению (дело N 43-Г02-4)".

Автор статьи утверждает, что сейчас такая позиция основана на ст. 251 ГПК РФ. Часть 1 этой статьи предоставляет гражданину, организации, считающим, "что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом" органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица "нарушаются их права и свободы... вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или частично".

Таким образом, спор о том, что процедура принятия и опубликования является атрибутивным признаком нормативного акта имеет не только теоретический, но и практический интерес. Положительное или отрицательное отношение к этому вопросу влияет на практику работы судов, а главное, на пределы защиты прав граждан в судебном порядке.

Но, во-первых, нарушение порядка принятия, опубликования акта и других требований к его оформлению не может повлиять на содержание акта и превратить закрепленные им нормы в ненормативные предписания. Из содержания ст. 251 возможен формальный вывод, что если акт принят с нарушением установленного порядка, то он должен рассматриваться судом не по нормам главы 24, а на основе норм главы 25 ГПК. С такой позицией согласен и С. Потапенко: "в таком случае можно обращаться в суд не с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке ст. 251 ГПК, а с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти в порядке, предусмотренном ст. 254 ГПК".

К сожалению, С. Потапенко к этим словам добавляет: "Но это уже не нормоконтроль" (!?). В части 4 ст. 251 четко сказано, что заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27" ГПК, т. е. рассматриваются и районными, областными, краевыми судами. Но разве рассмотрение нормативного акта судом в ином порядке перестает быть контролем за законностью норм? Представляется, что и в этом случае осуществляется нормоконтроль - судебный контроль за соответствием закону нормативных актов меньшей юридической силы.

Во-вторых, ст. 251 может быть понята и иначе. Так, в комментарии к ГПК справедливо сказано, что, хотя в ч. 1 ст. 251 ГПК "и говорится об "опубликованном в установленном порядке" нормативном правовом акте, отсутствие публикации не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании вступившего в силу нормативного акта, а может лишь явиться одним из оснований для признания данного акта недействующим"*(13).

Автор приведенного комментария - В.Ю. Зайцев - тоже является судьей Верховного Суда РФ.

Профессор А.Т. Боннер обосновывает такое же мнение. Он пишет: "Верховный Суд РФ отказывается рассматривать по существу... дела по заявлениям, в которых непосредственно оспариваются акты, хотя и содержащие определенные правила поведения, но принятые в федеральных органах исполнительной власти с нарушением установленного порядка... Думается, что указанная практика не вполне согласуется с процессуальным законом. Наличие упомянутых нарушений в правовых актах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не для отказа в принятии заявления. Эта практика тем более сомнительна, что в конечном итоге дело принимается к рассмотрению, но не Верховным, а районным судом. Другими словами, речь идет об искусственном, не основанном на законе приеме, направленном на определенную разгрузку Верховного Суда, от бесспорных, с его точки зрения, дел"*(14).

Такое толкование ст. 251 полнее соответствует ст. 2, 46 Конституции РФ, современной правовой доктрине. При другом толковании получается так: если субъект власти принял неправильную норму, не нарушив процедуры ее принятия, то суд будет рассматривать такое дело. Но если субъект власти совершит двойное нарушение и незаконные нормы введет в действие незаконно, с нарушением установленной процедуры, суд по нормам гл. 24 ГПК дело рассматривать не будет.

Представляется, что на основе норм главы 25 ГПК РФ защитить права граждан в подобных случаях затруднительно. Дело в том, что нормоконтроль в отношении актов федеральных органов государственной власти на основании ст. 27 и 251 ГПК осуществляет Верховный Суд РФ. Если акт федерального органа издан в "не установленном порядке", то обжаловать содержащиеся в нем нормативные положения можно только в районный суд. Сразу возникает ряд вопросов. Может ли районный суд признать недействующим акт федерального министра?

А если и признает, то как выполнить такое решение? Где оно будет опубликовано? Как узнают о нем другие граждане? Правильно ли возлагать рассмотрение таких дел на низовое звено федеральной судебной системы?

Полезно напомнить, что ст. 4 Постановления Правительства РФ "Об утверждении правил подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их регистрации" Министерству юстиции РФ предоставлено право передать сведения "об актах, признанных Верховным Судом Российской Федерации не соответствующим законодательству, в средства массовой информации"*(15).

А кто обязан отслеживать и публиковать решения районных судов о признании не соответствующими законам, постановлениям Правительства РФ нормативных актов центральных федеральных органов, которые приняты с нарушением установленного порядка?

Статья 191 АПК гласит: "Дела об оспаривании нормативно-правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом...". Сравнение этой статьи со ст. 251 ГПК позволяет сделать вывод, что ст. 251 ГПК сформулирована хуже, она даже ограничивает доступ лиц к правосудию и противоречит ст. 46 Конституции РФ.

Статья 251 ГПК ограничивает доступ граждан к правосудию, потому что ограничивает право граждан на обжалование нормативных актов в суды. Из текста этой статьи можно сделать вывод, что в Верховный Суд РФ, в суды субъектов РФ можно обжаловать только "принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные акты". Именно так ее понимают и так ее применяют судьи Верховного Суда.

Позиция Верховного Суда РФ по рассматриваемому вопросу после вступления в силу ГПК РФ в какой-то мере основывается на формулировке ст. 251 ГПК об обжаловании "принятых и опубликованных в установленном порядке нормативных правовых актов". Но и до вступления ГПК РФ в силу в Верховном Суде господствовала такая же позиция, хотя в ст. 116 ГПК РСФСР было сказано: "Верховный Суд Российской Федерации рассматривает по первой инстанции дела... об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающиеся прав и свобод граждан".

Выявление признаков, выработка четкого общепризнанного определения нормативного правового акта имеет большое значение и для юридической науки, и для практической деятельности юристов, иных граждан, должностных лиц, различных организаций. Прежде всего это необходимо для решения таких задач, как:

1) опубликование актов, содержащих нормы права;

2) определение дат вступления в силу нормативно-правовых предписаний;

3) определение процессуальных вопросов рассмотрения споров о законности актов.

Для обращения в суды с жалобой на незаконность правоприменительных актов ст. 255 ГПК РФ установлен такой срок: в течение трех месяцев со дня, когда гражданину "стало известно о нарушении его прав и свобод". Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Иначе решается вопрос о сроках обжалования нормативных актов.

Верховный Суд РФ признал, что обращение в суд с заявлением о признании недействительным нормативного правового акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен. В его определении сказано:

"К. обжалует нормативные правовые акты, которые сроком действия во времени не ограничены и рассчитаны на неоднократное их применение, что в каждом случае затрагивает права и свободы неопределенного круга субъектов общественных отношений, регулируемых этими актами. Поскольку незаконным нормативным актом гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица нарушаются в течение всего периода действия данного акта, то срок для обращения с жалобой в суд не может исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося нарушения гражданских прав*(16).

Более того, Верховный Суд РФ в решении от 5 января 1998 г. по жалобе президента Федерации профсоюзов авиационных диспетчеров России на приказ Федеральной авиационной службы России N 176 от 27 августа 1997 г. указал, что факт отмены государственным органом нормативного акта (до рассмотрения дела судом) не может служить основанием для отказа в признании обжалованного нормативного акта незаконным, поскольку нормативный акт был направлен для исполнения, применялся с момента принятия до момента отмены.

К сожалению, законодатель проявляет непоследовательность в регулировании вопроса о положениях судов, признавших незаконными нормативные акты. В части 5 ст. 195 АПК сказано: "Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу...". Более удачной представляется формулировка ч. 2 ст. 253 ГПК в соответствии с которой суд признает "нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени".

Д.Н. Бахрах,

заслуженный деятель науки РФ, доктор юрид. наук, профессор

"Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вестник ВАС РФ. 1997. N 12. С. 57.

*(2) Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 7. С.1; 2003. N 3. С. 1.

*(3) Российская газета. 1997. 21 августа. См. также СЗ. 2002. N 3. Ст. 225; N 10. Ст. 1000; N 13. Ст. 1210; N 20. Ст. 1855.

*(4) Зивс С.Л. Источники права. М., 1981. С. 10.

*(5) Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 25.

*(6) СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5506. См. также. Экономика и жизнь. 1998. N 21. С. 16.

*(7) Мицкевич А.В. Указ. Соч. С. 34.

*(8) Давыдова М.Л. О юридической природе нормативно-правовых предписаний: основные научные концепции // Журнал российского права. 2003. N 10. С. 78.

*(9) Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации // Советское государство и право. 1971. N 12. С. 31.

*(10) В качестве положительного примера можно назвать областной закон "О правовых актах в Свердловской области", действующий с 1999 г.

*(11) Часть 4 ст. 254 ГПК устанавливает, что при принятии заявления гражданина, организации об оспаривании действий органов государственной власти, органа местного самоуправления, суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в силу решения суда. А часть 7 ст. 251 гласит: "Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта". Такое же правило закреплено в ч. 3 ст. 193 АПК.

*(12) Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 31.

*(13) Комментарии к ГПК РФ. М., 2003. С. 474. Кстати, в ч. 4 ст. 251 четко сказано, что заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной ст. 24, 25 и 27 ГПК, т.е. рассматриваются и районными, областными, краевыми судами.

*(14) Комментарий к ГПК РФ. М., 2003. С. 416.

*(15) СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

*(16) Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 9. С. 9--10.