Административные процедуры организации и деятельности Правительства Российской Федерации (А.В. Минашкин, "Законодательство и экономика", N 7, июль 2005 г.)

Административные процедуры организации и деятельности
Правительства Российской Федерации

Исполнительная власть по своей природе весьма мобильна. Ежедневно возникает множество вопросов и проблем, требующих незамедлительного решения. Правительство РФ - орган коллегиальный, однако проводить заседания по каждому вопросу практически невозможно. Федеральные министры и иные члены Правительства в первую очередь должны руководить возглавляемыми ими министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. В связи с этим регулирование процедур в деятельности Правительства РФ приобретает первостепенное значение.

Длительное время регулированию процедурных вопросов деятельности органов исполнительной власти в нашей стране на законодательном уровне внимания практически не уделялось. Это приводило к тому, что сами органы издавали многочисленные подзаконные акты, подчас не только не согласованные между собой, но и противоречащие друг другу, что в конечном итоге снижало эффективность функционирования названных органов, осложняло решение даже самых простых вопросов, приводило к затягиванию времени на их рассмотрение, создавало многочисленные коллизии правоприменения.

В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" процедурные вопросы деятельности органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, также до сих пор регулируются недостаточно полно.

По своей правовой природе процедуры в организации деятельности Правительства являются административными. Под административной процедурой следует понимать установленный законом и (или) административным регламентом порядок осуществления деятельности органа государственной власти по реализации его нормативно закрепленной компетенции.

Одним из направлений проводимой в стране административной реформы является организационное и правовое совершенствование деятельности органов исполнительной власти. Для реализации этой задачи, неоднократно ставившейся в ежегодных Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, необходимы разработка и принятие федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации". Следует заметить, что работа над этим законопроектом уже ведется Центром стратегических разработок при участии экспертов ведущих научных организаций и практических работников органов исполнительной власти.

Под административным регламентом в проекте понимается нормативный правовой акт исполнительного органа государственной власти (исполнительных органов государственной власти), устанавливающий административные процедуры в порядке, предусмотренном указанным Федеральным законом. Формулировка, бесспорно, нуждается в совершенствовании, однако она достаточно емко отражает суть административного регламента как нормативного акта, устанавливающего административные процедуры.

Данная позиция уже нашла отражение и в Регламенте Правительства РФ. В нем установлено, что правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами устанавливаются регламентами федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с типовым регламентом, утверждаемым Правительством.

Заметим, что ключевые понятия в этой сфере нашли закрепление не только в Регламенте Правительства РФ, но и в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30.

Указанный Типовой регламент в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", иными федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

В п. 1.2 Типового регламента указано, что регламенты федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства разрабатываются ими на основе федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, положения о федеральном органе исполнительной власти и указанного Типового регламента и утверждаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, государственными внебюджетными фондами по согласованию с федеральными министерствами, координирующими их деятельность.

Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

Основные правила организации и процедуры деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", федеральными законами и указами Президента РФ устанавливаются в Регламенте Правительства РФ.

Учитывая важное процессуальное значение указанного нормативного акта, утверждение Регламента происходит исключительно на заседаниях Правительства РФ. Это положение нашло отражение в ст. 28 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Вместе с тем вопрос о том, в каком порядке должен утверждаться Регламент Правительства, в науке является дискуссионным.

Анализ законодательства зарубежных государств показывает, что с точки зрения необходимости реализации теории разделения государственной власти такой акт должен приниматься законодательным органом, а не самим Правительством. Это позволит повысить ответственность Правительства РФ и на законодательном уровне закрепить наиболее существенные процедуры функционирования данного органа.

Системный анализ Регламента Правительства РФ позволяет установить следующие группы административных процедур организации и деятельности этого органа:

1) процедуры планирования и организации работы Правительства, в том числе процедуры планирования заседаний Правительства, их подготовки и проведения, оформления решений, принятых на заседаниях Правительства;

2) процедуры исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства;

3) процедуры внесения в Правительство и рассмотрения проектов нормативных актов;

4) процедуры создания и деятельности правительственных и межведомственных координационных и совещательных органов;

5) процедуры законопроектной деятельности Правительства РФ, в том числе планирования законопроектной деятельности, организации законопроектной деятельности, особенности подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете;

6) процедуры участия Правительства в деятельности Федерального Собрания РФ, в том числе процедуры участия членов Правительства в работе Федерального Собрания, подготовки заключений, поправок и официальных отзывов, рассмотрения Правительством парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

7) процедуры взаимоотношений Правительства с органами судебной власти;

8) процедуры работы с обращениями граждан.

Рассмотрим некоторые из этих административных процедур организации и деятельности Правительства РФ более подробно.

Одной из основных форм работы Правительства РФ являются его заседания. Статьей 27 Закона "О Правительстве Российской Федерации" устанавливается, что заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза месяц. Однако, как правило, они проводятся еженедельно, учитывая большой круг вопросов, входящих в компетенцию данного органа власти.

Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 устанавливает, что рассмотрение вопросов на заседаниях Правительства планируется, как правило, на полугодовой период. План заседаний Правительства на очередной период включает в себя перечень основных вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях, с указанием по каждому вопросу даты его рассмотрения и федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку вопроса.

Федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство, не позднее чем за один месяц до начала очередного планируемого периода представляют в Правительство разработанные на основе требований федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ, программ и планов деятельности Правительства, поручений Председателя Правительства и заместителя Председателя Правительства предложения по внесению ими материалов на заседание Правительства, содержащие:

а) наименование вопроса и краткое обоснование необходимости его рассмотрения на заседании Правительства;

б) общую характеристику и основные положения вопроса;

в) форму предлагаемого решения;

г) перечень соисполнителей;

д) дату рассмотрения на заседании Правительства.

На основе таких предложений, в течение первой половины месяца, предшествующего очередному периоду планирования, руководитель Аппарата Правительства по согласованию с заместителем Председателя Правительства формирует проект плана заседаний Правительства на очередной период.

Проект плана заседаний представляется Председателю Правительства. По его решению проект плана может быть внесен для обсуждения на заседание Правительства.

План заседаний утверждается Председателем Правительства. Решение об изменении утвержденного плана в части содержания вопроса и срока его рассмотрения принимается Председателем Правительства по мотивированному предложению ответственного за подготовку вопроса руководителя федерального органа исполнительной власти.

Следует также отметить, что п. 24 Регламента устанавливает, что рассмотрение на заседаниях дополнительных (внеплановых) вопросов осуществляется по решению Председателя Правительства.

Детально урегулирован и порядок подготовки и проведения заседаний Правительства РФ (п. 25-45 Регламента).

Сложившаяся практика принятия коллегиальных решений Правительством РФ показывает, что голосование на заседаниях проводится достаточно редко. Как правило, достаточно, чтобы никто из членов Правительства не возражал против предложенного решения по соответствующему вопросу, внесенному в повестку заседания. Однако несмотря на то, что права всех членов Правительства РФ равны, важная роль в принятии решения принадлежит Председателю Правительства РФ или, в случае отсутствия, его заместителю. Большое значение имеет и соответствующая подготовка решения Аппаратом Правительства РФ, в особенности по вопросам, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. Поэтому большое значение имеет оформление решений, принятых на заседаниях.

Согласно п. 43 Регламента Правительства РФ решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом. Протокол заседания Правительства оформляется Аппаратом Правительства в течение 24 часов после окончания заседания и подписывается председательствовавшим.

Следует отметить, что в случае необходимости доработки проектов постановлений и распоряжений Правительства, иных рассмотренных на заседании актов, по которым высказаны предложения и замечания, Правительство дает поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство. Если срок доработки специально не оговаривается, она осуществляется в срок до десяти дней.

Протоколы заседаний рассылаются членам Правительства, а также органам, организациям и должностным лицам по списку, утверждаемому Руководителем Аппарата Правительства, в двухдневный срок после заседания.

Более детально данные вопросы регулируются в Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ, утвержденной приказом руководителя Аппарата Правительства РФ от 26 октября 2004 г. N 1233.

Исполнение принятых Правительством РФ решений имеет принципиальное значение для функционирования системы органов исполнительной власти в целом. В разделе III Регламента установлен порядок исполнения поручений Правительства РФ, содержащихся в актах и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ.

Необходимо отметить, что по сравнению с ранее действовавшим Регламентом в действующем Регламенте этот порядок уточнен, более детализирован, устранены имевшиеся ранее пробелы в правовом регулировании.

С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также поручений Президента РФ издаются распоряжения Правительства, даются поручения Председателя Правительства, его заместителя федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство РФ.

Исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах его заседаний, координационных и совещательных органов Правительства, возглавляемых Председателем Правительства или его заместителем, а также их поручений, содержащихся в протоколах проведенных совещаний и в резолюциях, организуется федеральными министрами, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство, и руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации, которым адресованы поручения.

По общему правилу, установленному п. 53 Регламента, проекты актов вносятся в Правительство с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.

В сопроводительном письме указываются основание внесения, сведения о содержании и согласовании проекта. Проект акта визируется лицом, вносящим проект.

В случае если подготавливаемый акт влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты, эти изменения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта.

Если проекты актов содержат поручения, в них должен быть указан срок их исполнения.

В соответствии с Конституцией РФ и п. 56 Регламента проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Федерации до внесения их в Правительство. Предложения органов государственной власти субъектов Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

Важное значение имеет установление правила, согласно которому проекты актов до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию:

с федеральными министрами (их заместителями) - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности соответствующих министерств и к сферам деятельности находящихся в их ведении иных федеральных органов исполнительной власти;

с руководителями иных федеральных органов исполнительной власти (их заместителями), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство, - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов;

при необходимости - с другими государственными органами и иными организациями. Состав органов и организаций, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется самостоятельно руководителем федерального органа исполнительной власти, вносящим проект, а также Председателем Правительства и его заместителем.

В научной литературе неоднократно отмечалось, что нормативные акты государственного управления - это своего рода материальная основа сложной процедуры, входящей составной частью в административный процесс и являющейся производством по принятию такого рода юридических актов.

Нормативные акты государственного управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты.

Таким образом, можно говорить о том, что процедуры исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах его заседаний, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства, процедуры внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов, процедуры законопроектной деятельности Правительства РФ, а также процедуры участия Правительства в деятельности Федерального Собрания РФ, в том числе процедуры участия членов Правительства в работе Федерального Собрания, подготовки заключений, поправок и официальных отзывов, рассмотрения Правительством парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы составляют производство по принятию Правительством РФ актов государственного управления, выражающих процесс реализации исполнительной власти в целом.

В соответствии с п. 72 Регламента координационные органы именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач. Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

Регламент Правительства РФ регулирует общие процедуры создания и деятельности координационных и совещательных органов, а их непосредственная компетенция, а также порядок принятия решений определяются в положениях об этих органах или в решениях об их образовании.

Координационные и совещательные органы формируются на представительной основе. В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, а также представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного голоса.

Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов актов координационные и совещательные органы своими решениями создают рабочие группы.

Решения координационных и совещательных органов оформляются протоколами заседаний.

Решения, принимаемые координационными органами в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех представленных в них органов исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами или актами Правительства РФ.

Пунктами 73-75 Регламента устанавливаются процедуры создания, деятельности, реорганизации, ликвидации, а также организационно-технического обеспечения деятельности различных видов координационных и совещательных органов.

Согласно положениям Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ взаимодействует с органами судебной власти. Следует отметить, что в ранее действовавшем регламенте этот вопрос регулировался достаточно фрагментарно, по сути, дублируя положения названного Закона. В действующем Регламенте процедуры взаимодействия Правительства и органов судебной власти закреплены более детально в разделе VIII, который называется "Порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти".

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" Правительство разрабатывает проект федерального закона о федеральном бюджете в части финансового обеспечения деятельности судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Советом судей РФ. Пункты 111, 112 Регламента устанавливают процедуры этого взаимодействия.

В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся Правительством до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства.

Регламентом также установлено, что для представления позиции Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ Правительство из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, назначает полномочного представителя Правительства в указанных судах, действующего от имени Правительства без доверенности. Полномочный представитель координирует деятельность иных представителей Правительства, представляющих его интересы в судах в соответствии с положениями п. 116-117 Регламента.

В указанном разделе Регламента содержатся важные нормы, регулирующие процессуальные аспекты судебного представительства. В частности, устанавливается, что в случае предъявления в суд общей юрисдикции и в арбитражный суд (кроме Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ) исковых или иных требований к Правительству представление интересов Правительства в суде осуществляют без дополнительного поручения федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство, на основании направленных им Аппаратом Правительства документов, поступивших в Правительство.

В случае обращения Правительства в суд для разрешения возникшего спора распоряжением Правительства либо поручением Председателя Правительства или его заместителя соответствующим федеральным органам исполнительной власти или полномочному представителю Правительства в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представлять интересы Правительства в суде.

Полномочный представитель Правительства и руководители указанных федеральных органов исполнительной власти выступают представителями Правительства в соответствующем суде и вправе от его имени совершать все процессуальные действия, в том числе подписывать исковое заявление и отзыв на исковое заявление, заявление об обеспечении иска, полностью или частично отказаться от исковых требований и признания иска, изменить основания или предмет иска, заключать мировое соглашение по фактическим обстоятельствам, а также подписывать заявления о пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, обжаловать судебный акт, получать присужденные денежные средства и иное имущество.

Руководители федеральных органов исполнительной власти могут назначать в соответствии с законодательством Российской Федерации представителей Правительства в суде из числа лиц, состоящих в штате этих и подведомственных им органов (центральном аппарате, территориальных и иных органах), либо привлекать адвокатов.

Полномочия указанных лиц определяются в доверенности, которую подписывает руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Представление интересов Правительства в Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ осуществляет полномочный представитель Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ либо представители по отдельным делам, определенные поручением Председателя Правительства или его заместителя. Лица, являющиеся представителями Правительства в указанных судах, согласовывают позицию с Председателем Правительства или по его поручению с заместителем Председателя Правительства. Представители Правительства по отдельным делам координируют свою деятельность с полномочным представителем Правительства в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ.

Несмотря на различные подходы к пониманию административного процесса, указанные в научной литературе, практически все ученые признают, что одной из важнейших его составных частей является производство по обращениям граждан. Это объясняется и тем, что Конституция РФ наряду с другими правами и свободами человека и гражданина в ст. 33 установила: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Практически во всех конституциях и уставах субъектов Федерации данная конституционная норма в том или ином виде продублирована.

Президент РФ в своих Посланиях Федеральному Собранию РФ неоднократно отмечал, что следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных и судебных механизмов. Однако если реализация права на обращение за защитой в суд урегулирована соответствующим отраслевым процессуальным законодательством, то вопрос с так называемой "административной" жалобой, обращениями и заявлениями граждан и организаций до настоящего времени не решен. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2005 г. также подчеркивается, что "сама власть: обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего"*(1).

Поток обращений граждан в различные инстанции отражает, с одной стороны, их социальную активность, доверие к политическим институтам государства, а с другой - определенные негативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве. Необходимо учитывать, что обращения граждан являются и существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Таким образом, обращения граждан - немаловажный институт гражданского общества, отражающий своеобразный диалог между гражданином и государством. Вместе с тем право на обращение можно рассматривать и как один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, средство предотвращения правонарушений.

Особую актуальность отношения, связанные с реализацией права граждан на обращение, приобретают в условиях изменения форм собственности, появления не известных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании процедурных механизмов защиты своих прав и охраняемых законом интересов, в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти посредством демократически установленного процессуального порядка обращения к публичной власти.

К сожалению, с момента принятия Конституции РФ и до настоящего времени в России пока не принято федерального законодательного акта, детализирующего данное конституционное право. Исключением являются лишь вопросы, связанные с судебным обжалованием, которые регулируются Законом РФ от 27 апреля 1993 года N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ) и отраслевым процессуальным законодательством.

Современный период развития законодательства в этой сфере характеризуется тем, что после распада СССР на территории Российской Федерации продолжают действовать некоторые акты Союза ССР, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего нормативного отражения в российском законодательстве.

Наибольшее количество споров у гражданина и публичной власти возникает в сфере реализации исполнительной ветвью государственной власти ее компетенции на муниципальном уровне. К сожалению, как уже было отмечено, универсальный подход к решению проблемы защиты прав и свобод гражданина и юридического лица без обращения в суд в настоящее время отсутствует.

Включение различного рода позитивных процедур в регламенты соответствующих органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов также не сможет послужить единообразному решению имеющихся проблем и исчерпывающему закреплению порядка обращения граждан и организаций в эти органы.

Процедуры работы Правительства РФ с обращениями граждан в настоящее время регулируются разделом IX Регламента.

В пределах своей компетенции Правительство обеспечивает рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленный законом срок. В этих целях Правительство организует прием граждан членами Правительства и иными должностными лицами и работу с письменными обращениями.

Прием граждан членами Правительства ведется в установленные дни недели по графикам, ежеквартально утверждаемым руководителем Аппарата Правительства. Запись на прием и организация приема граждан обеспечиваются Аппаратом Правительства. Организация исполнения решений по результатам приема граждан возлагается на органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят рассмотренные вопросы.

Работу с индивидуальными и коллективными письменными обращениями граждан, поступившими в Правительство, организует Аппарат Правительства. Обращение в зависимости от содержания докладывается Председателю Правительства, его заместителю или руководителю Аппарата Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) либо направляется Аппаратом Правительства для рассмотрения и ответа органам исполнительной власти, в компетенцию которых входят поставленные в обращении вопросы.

Более детально порядок работы с обращениями граждан регулируется разделом 13 Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ от 26 октября 2004 г. N 1233, утвержденной руководителем Аппарата Правительства РФ.

Согласно указанному документу прием, регистрация и организация своевременного рассмотрения письменных, устных и поступающих в электронной форме обращений граждан осуществляются отделом по работе с обращениями граждан Департамента массовых коммуникаций, культуры и образования Аппарата Правительства РФ.

Пунктом 13.2. названной Инструкции установлено, что письменные обращения граждан Российской Федерации, государств - участников Содружества Независимых Государств, а также других государств (в том числе на иностранных языках), поступившие в адрес Председателя Правительства, его заместителя, руководителя Аппарата Правительства и его заместителей, регистрируются в отделе по работе с обращениями граждан, информация о них вводится в специализированную информационную систему.

На зарегистрированном письме (телеграмме) на лицевой стороне первого листа в правом верхнем углу проставляется штамп установленного образца с указанием даты поступления обращения, в правом нижнем углу - регистрационный и порядковый номер письма.

Зарегистрированные обращения граждан в зависимости от содержащихся в них вопросов направляются с сопроводительными письмами отдела по работе с обращениями граждан соответственно в федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федеральных министерств, органы исполнительной власти субъектов Федерации или в иные организации, в ведении которых находятся поставленные вопросы.

При необходимости письменные обращения граждан могут передаваться отделом по работе с обращениями граждан в соответствующие секретариаты для доклада Председателю Правительства или его заместителю, руководителю Аппарата Правительства или его заместителям (в соответствии с распределением обязанностей) либо направляться на проработку в соответствующие департаменты по вопросам, входящим в сферу их ведения.

При этом передача зарегистрированных письменных обращений граждан из одного департамента в другой производится через отдел по работе с обращениями граждан.

Согласно п. 13.6 Инструкции поступившие в департамент письменные обращения граждан рассматриваются в срок не более 15 дней со дня их регистрации в отделе по работе с обращениями граждан, а письма, требующие дополнительного изучения и проверки, - в срок до одного месяца. В отдельных случаях срок рассмотрения письменного обращения может быть продлен руководителем, давшим соответствующее поручение, или по согласованию с отделом по работе с обращениями граждан директором департамента, у которого письмо находится на исполнении, но не более чем на один месяц. О продлении срока рассмотрения сообщается автору письменного обращения и в отдел по работе с обращениями граждан.

Если по письменному обращению гражданина готовится проект резолюции Председателя Правительства или его заместителя, содержащей необходимые поручения, то в ней обязательно указывается срок исполнения поручения, порядок ответа автору письма, а при необходимости - и доклада Правительству. Копия резолюции, оформленная на соответствующем бланке, направляется автору письменного обращения и в отдел по работе с обращениями граждан.

Если письменное обращение гражданина содержит вопросы, отнесенные к компетенции органов исполнительной власти или органов местного самоуправления и не требует доклада Председателю Правительства или его заместителю, оно направляется с сопроводительным письмом за подписью директора департамента (лица, исполняющего его обязанности) на рассмотрение в соответствующие органы и организации, к компетенции которых относятся поставленные в письме вопросы.

В сопроводительном письме обязательно оговаривается порядок ответа автору письма, а при необходимости - и Аппарату Правительства.

О принятом решении информируется автор письма.

Если письменное обращение гражданина рассмотрено непосредственно в департаменте, автор извещается об этом в письменной, а в отдельных случаях - устной форме. Рассмотрение письменного обращения в данном случае считается законченным, если по нему не принято иное решение.

Об уведомлении в устной форме автора письменного обращения исполнителем делается запись в правом нижнем углу первого листа письменного обращения либо на отдельном листе с указанием даты уведомления.

Копии всех документов, связанных с рассмотрением письменных обращений граждан в департаментах, направляются в отдел по работе с обращениями граждан.

Документы, связанные с рассмотрением письменных обращений граждан, формируются в дела в департаментах в соответствии с номенклатурой дел.

Контроль за своевременным и полным рассмотрением письменных обращений граждан, поступивших на исполнение в департаменты, осуществляют руководители этих департаментов.

Письменное обращение, по которому было дано поручение Председателя Правительства или его заместителя с требованием доложить о результатах рассмотрения, снимается с контроля по решению должностного лица, которое давало поручение, по результатам рассмотрения доклада об исполнении поручения. Копия документа, свидетельствующего о завершении работы с письменным обращением, направляется в отдел по работе с обращениями граждан.

К сожалению, по-прежнему не регулируется порядок обращений в Правительство юридических лиц и иных организаций, что негативно сказывается на реализации демократических принципов Конституции РФ в рамках данного производства.

Таковы в общих чертах административные процедуры в организации и деятельности Правительства РФ. Проведенный анализ позволяет говорить о наличии трех групп административных процедур:

а) организационные процедуры;

б) процедуры реализации компетенции Правительства РФ;

в) процедуры взаимодействия.

Полагаем, что процедуры, закрепленные в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", Регламенте Правительства РФ, Положении об Аппарате Правительства, Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ, иных нормативных правовых актах создают прочную правовую основу реализации процесса организации деятельности органа, осуществляющего в соответствии с Конституцией исполнительную власть в Российской Федерации. Вместе с тем можно констатировать, что существуют и некоторые процедурные аспекты в деятельности Правительства РФ, о которых говорилось выше, требующие дополнительной (углубленной) процессуальной регламентации.

А.В. Минашкин,

старший научный сотрудник Института законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации,

кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 7, июль 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 25 апреля 2005 г. Текст Послания размещен на сайте www.kremlin.ru.