Многосторонние договоры в правовом регулировании инвестиционной деятельности (Е.Е. Веселкова, "Законодательство и экономика", N 8, август 2005 г.)

Многосторонние договоры в правовом регулировании
инвестиционной деятельности

Международный договор как основной источник международного права определяется Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. как "международное соглашение, заключенное государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования". Практика использования таких наименований, как "договор", "конвенция", "соглашение", "протокол", "устав" и т.д. учитывает значение термина "договор" как родового понятия для всех нормативных актов в договорной форме. Аналогичное определение международного договора дано в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (естественно, с учетом своеобразия сторон).

Договоры могут классифицироваться по кругу участников и по объекту. По кругу участников договоры разделяются на двусторонние и многосторонние. Многосторонние договоры бывают универсальными (общими) и договорами с ограниченным числом участников. К универсальным относятся договоры, в которых участвуют или могут участвовать все субъекты международного права. Иными словами, объект таких договоров представляет интерес для всех субъектов международного права. Договоры с ограниченным числом участников, которые называются региональными, или партикулярными, - это договоры, число участников которых ограничено. Договоры могут классифицироваться и по объекту регулирования. С этой точки зрения они подразделяются на договоры по политическим, экономическим, правовым вопросам, по вопросам транспорта и связи и т.д. Договоры могут быть закрытыми или открытыми. К закрытым договорам относятся, как правило, уставы международных организаций, двусторонние договоры. Участие в таких договорах для третьих государств предполагает согласие их участников. В открытых договорах может участвовать любое государство, и такое участие не зависит от согласия сторон.

Международные соглашения в области инвестиционной деятельности можно разделить на многосторонние и двусторонние. Многосторонние соглашения в свою очередь классифицируются на универсальные и региональные. Примером универсального договора может служить, например, Конвенция об учреждении многостороннего Агентства по гарантиям инвестиций 1985 г., Конвенция о порядке разрешения инвестиционных споров между государством и лицом другого государства 1965 г., соглашения ГАТТ/ВТО по вопросам регулирования инвестиций. Региональные договоры представляют собой договоры об учреждении экономических союзов государств (ЕС), договоры об инвестиционной деятельности в рамках региональных экономических группировок (рамочное соглашение об Инвестиционной зоне АСЕАН 1998 г.), некоторые отраслевые договоры (Договор к Энергетической Хартии).

История многосторонних универсальных соглашений получила свое начало еще в 20-х гг. прошлого столетия. В 1929 г. по инициативе Лиги Наций была созвана конференция с целью заключения многосторонней международной конвенции по обращению с иностранцами и их собственностью, которая, однако, не увенчалась успехом. В целях восстановления разрушенной во время Второй мировой войны экономики многих государств мира и налаживания нарушенных международных экономических связей, особенно в области инвестиционных отношений, в 1944 г. были созданы Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР), которые были призваны финансировать развитие послевоенной мировой экономики.

После Второй мировой войны были предприняты конкретные шаги в направлении заключения многосторонней конвенции по регулированию частных инвестиций за рубежом. Многие государства, прежде всего США, заинтересованные в развитии внешнеэкономических отношений, выступили с предложением о создании международной организации по торговле. США стали инициатором разработки ряда документов по регулированию внешней торговли и инвестиций, в частности, примерного Устава международной торговой организации (сентябрь 1946 г.) и в приложении к нему - документа "Международное инвестирование и экономическое развитие". Эти документы явились составными частями Устава международной торговой организации. Регулирование иностранных инвестиций предусматривалось положениями нескольких статей Устава. Несмотря на это Устав не был ратифицирован необходимым количеством государств. После гаванской конференции (ноябрь 1947 г. - март 1948 г.) продолжались попытки создания многосторонней конвенции защиты капиталов за рубежом, оказавшиеся неудачными. К таким попыткам относится экономическая конференция в Боготе, экономическая конференция членов Организации американских государств (ОАГ) в Буэнос-Айресе (Аргентина) 1957 г.

В 60-70-е гг. поиском правовых форм регулирования иностранных инвестиций в международном праве занимались МБРР и ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития). Первые проекты международных многосторонних конвенций по защите иностранной собственности, разработанные этими организациями, не были приняты развивающимися государствами. МБРР и ОЭСР обратились к иным средствам разрешения проблемы международно-правового регулирования иностранных инвестиций - страхованию иностранных инвестиций и регулированию порядка разрешения инвестиционных споров. Из многосторонних международных конвенций наибольшую значимость для регулирования инвестиционной деятельности имеют две - Сеульская конвенция об учреждении многостороннего агентства по гарантиям инвестиций 1985 г. (далее - МИГА, или Сеульская конвенция), в которой участвует Россия (ратифицирована постановлением Верховного Совета РФ от 22 декабря 1992 г.) и Вашингтонская конвенция о разрешении споров 1965 г., подписанная, но неоправданно не ратифицированная Россией. В последнее время все большее значение приобретает деление многосторонних международных инвестиционных договоров на регулирующие и защищающие инвестиции. В договорах первой группы государства берут на себя обязательства по применению надлежащих мер правового регулирования инвестиций (соглашения ГАТТ/ВТО, о которых речь пойдет ниже); договоры второй группы устраняют неблагоприятные последствия, возникающие для инвесторов в результате принятия государством тех или иных мер регулирования (Сеульская и Вашингтонская конвенции).

Появлению многосторонней системы гарантий инвестиций, нашедшей отражение в Сеульской конвенции 1985 г., предшествовало создание и развитие государственных систем страхования экспорта капитала в промышленно развитых странах. Система гарантий в государствах - экспортерах капитала своих частных инвестиций за рубежом нацелена на защиту своих предпринимателей, осуществляющих инвестиции в других странах.

В соответствии с Сеульской конвенцией было учреждено Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций (МИГА). МИГА - международная организация, использующая различные правовые средства при решении проблем, связанных с иностранными частными инвестициями. Целью МИГА является поощрение иностранных инвестиций в производство в странах - членах Конвенции и, в частности, в развивающихся странах. МИГА было создано по инициативе Международного банка реконструкции и развития и тесно сотрудничает с другими его организациями. МИГА начало свою деятельность 12 июня 1988 г. с уставным фондом 1982 млн долл. США. Оно предоставляет гарантии от некоммерческих рисков организации, независимой от МБРР, но в то же время тесно с ним связанной, действующей на основе следующих принципов: полная финансовая независимость от МБРР и других финансовых институтов организации; участие развитых и развивающихся стран в финансировании инвестиций и контроле за их национализацией; введение ограничений на перевод прибылей в иностранную валюту, на перевод прибылей за границу, на доступ к судебным средствам защиты прав иностранного инвестора, а также гарантии от неисполнения судебных решений.

Идея создания подобного международно-правового института прорабатывалась специалистами МБРР с 1960 г. В результате государствам - членам МБРР удалось прийти к соглашению о создании МИГА как специального института для организации сотрудничества в решении проблем международного экономического сотрудничества государств - экспортеров капитала, государств - импортеров капитала и иностранных инвесторов.

Сложность в определении правового статуса МИГА состояла в том, что оно, будучи по своей природе международной организацией, субъектом международного права, в то же время занимается чисто коммерческой деятельностью в области страхования рисков, связанных с инвестированием иностранного капитала. Таким образом, МИГА выступает в двух лицах: с одной стороны, это международная организация, а с другой - коммерческая корпорация, заключающая контракты со своими контрагентами - иностранными инвесторами, являющимися частными (физическими и юридическими) лицами иностранных государств. Таким образом, весь комплекс отношений, возникающих в рамках многосторонней системы гарантий иностранных инвестиций, представляет собой отношения двух уровней: уровень межгосударственных отношений и уровень отношений МИГА с иностранным частным инвестором.

Широко применяется в настоящее время Конвенция о порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и иностранными инвесторами, подписанная в Вашингтоне 18 марта 1965 г. и вступившая в силу 14 октября 1966 г. Она предусматривает создание Международного центра по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС) при международном банке реконструкции и развития. МЦУИС оказывает услуги по разрешению коммерческих споров, возникающих между инвестором - частным физическим и юридическим лицом - и государством, принимающим инвестиции.

Вопросы прямых иностранных инвестиций занимают центральное положение в работе ОЭСР со дня возникновения этой международной организации. В начале 60-х гг. государства - члены ОЭСР сразу же приняли два кодекса, направленных на либерализацию движения мировых финансовых потоков: Кодекс либерализации движения капитала и Кодекс либерализации текущих "невидимых" операций. ОЭСР является единственной международной организацией, в рамках которой функционируют два специальных комитета, несущих ответственность по контролю за выполнением положений документов ОЭСР в области либерализации международных инвестиций и услуг: Комитет по международным транснациональным корпорациям (КМТК) и Комитет по движению капитала и скрытым операциям (КДКСО). На протяжении многих лет эти комитеты предоставляют консультации по всем аспектам инвестиционной политики. Решение начать переговоры по подготовке Многостороннего соглашения по инвестициям (МСИ) в рамках ОЭСР явилось логическим продолжением работы этой организации по созданию необходимой международно-правовой базы для развития международных инвестиций и международного экономического сотрудничества. Следует отметить, что около 90% всех прямых иностранных инвестиций предоставляют страны ОЭСР.

Переговоры относительно этого соглашения были начаты в 1995 г. Как предполагали его инициаторы, оно должно было стать наиболее всеобъемлющим сводом международных правил регулирования прямых иностранных инвестиций. В литературе высказывается, в частности, следующее мнение относительно причин провала переговоров по МСИ: именно масштабность и амбициозность поставленной задачи, для решения которой требовалось увязать воедино множество противоречивых интересов и позиций, стали причинами того, что переговорный процесс так и не набрал необходимого темпа, завязнув на стадии обсуждения технических деталей.

Сейчас ОЭСР уделяет значительное внимание такой важной проблеме в области международного инвестирования, как борьба с коррупцией государственных чиновников, отвечающих за регулирование инвестиционной деятельности. В рамках ОЭСР была разработана Конвенция по борьбе с коррупцией среди иностранных государственных служащих при осуществлении международного бизнеса. Конвенция вступила в силу в феврале 1999 г. после подписания и ратификации всеми государствами - членами ОЭСР, а также пятью странами - нечленами (Аргентина, Бразилия, Болгария, Словакия, Чили).

Многими международными организациями предпринимались попытки создания механизма многостороннего международно-правового регулирования инвестиционной деятельности, в частности Всемирной торговой организацией (ВТО), являющейся преемницей Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). ВТО начала свою деятельность с 1 января 1985 г. Ряд соглашений Уругвайского раунда - ГАТС, Соглашение об инвестиционных мерах торгового характера (ТРИМС), Соглашение о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) и Соглашение о разрешении споров (СРС) - включает положения по регулированию режима прямых иностранных инвестиций, что придает особую важность данному вопросу в рамках ВТО. Эти соглашения устанавливают обязательства государства - члена ВТО придерживаться установленных принципов и правил регулирования инвестиций, осуществляемых в форме вложения капитала (имеются в виду вложения в основные фонды предприятий), в форме оказания услуг, в форме новейших технологий, защищенных правом интеллектуальной собственности. Включение в повестку дня организации вопросов, касающихся регулирования режима прямых иностранных инвестиций, расширяет полномочия ВТО по сравнению с ГАТТ. Однако уже многие страны в одностороннем порядке проводят более либеральную политику в отношении инвестиций, поэтому положение по данному вопросу в рамках ВТО интересует их в меньшей степени. Россия не вступила в ВТО, хотя этот вопрос стоит на повестке дня, однако является участницей Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, заключенного Европейским союзом, государствами - членами ЕС, которое вступило в силу в 1996 г. По этому международному соглашению Россия приняла на себя обязательство следовать правилам международной торговли, в том числе правилам регулирования иностранных инвестиций, которые содержатся в соглашениях ГАТТ/ВТО.

Международно-правовое регулирование инвестиционной деятельности развивается постепенно от международно-правовой защиты к международно-правовому регулированию инвестиционной деятельности. Многостороннее международно-правовое регулирование инвестиционной деятельности не в полной мере отвечает состоянию мировой экономики на современном этапе. Существующая в настоящее время сложная система организаций и соглашений отличается непоследовательностью и пробелами в компетенции различных международных организаций в многостороннем международно-правовом регулировании отдельных обязательств государств в инвестиционной деятельности.

Важным элементом международно-правового обеспечения инвестиционного сотрудничества является подписание такого регионального соглашения, как Договор к Энергетической хартии, определяющий порядок применения мер регулирования для инвестиций в топливно-энергетических отраслях промышленности, банковской, страховой сферах, а также на рынке финансовых услуг. Договор подписали более 50 стран. Для государств, завершивших его согласование в национальных рамках, он вступил в силу с 16 апреля 1998 г.

Региональные экономические организации промышленно развитых стран достаточно давно занимаются вопросами координации политики в области инвестиционной деятельности. Хотя практических результатов пока мало, тем не менее заметно повышение активности целого ряда региональных группировок стран. Об этом свидетельствуют следующие примеры.

В 1998 г. странами - членами блока АСЕАН было подписано рамочное соглашение об Инвестиционной зоне АСЕАН с целью создания конкурентоспособной инвестиционной зоны, в которой будет обеспечен более либеральный и прозрачный режим для регулирования инвестиционной деятельности. Тем самым планируется значительно интенсифицировать как инвестиционное сотрудничество между самими странами региона, так и приток капитала извне.

В рамках Южноазиатской ассоциации регионального сотрудничества (ЮАРС) в 1997 г. на специальном совещании стран-членов в Дели впервые обсуждался проект Соглашения о региональном содействии и защите инвестиций в ЮАРС.

Усилия по улучшению инвестиционного климата наблюдаются в последнее время и в Африке. Центральноафриканское экономическое сообщество и валютный союз (ЦЭСВС) с 1998 г. ведет работу над Инвестиционной хартией сообщества.

В западном полушарии активная работа в области регулирования инвестиционной деятельности осуществляется как в масштабах всего региона, так и в рамках уже существующих в нем субрегиональных интеграционных образований.

С 1998 г. по инициативе США ведутся переговоры о создании Всеамериканской зоны свободной торговли. Специализированная переговорная группа по инвестициям ведет подготовку Инвестиционной хартии. В 1998 г. уже существующее соглашение о свободной торговле между Мексикой и Чили было дополнено согласованными правилами инвестирования. Подобным образом Соглашение о создании Карибского сообщества (КАРИКОМ) было не так давно дополнено двумя специализированными протоколами: о создании фирм, услугах и капитале (1997 г.) и о промышленной политике (1998 г.).

Новым явлением последнего времени стала практика заключения торгово-инвестиционных соглашений между крупными странами и объединениями более мелких государств региона. Такие соглашения рассматриваются в литературе как промежуточный этап в создании масштабных межгосударственных объединений. Например, правительством Канады и представителями Андского сообщества в 1999 г. были подписаны официальные документы о двустороннем торгово-инвестиционном сотрудничестве.

Следовательно, большие успехи отмечаются в многостороннем международно-правовом регулировании инвестиционной деятельности только на региональном уровне.

Е.Е. Веселкова,

заместитель генерального директора

ООО "Компания Форсаэро"

"Законодательство и экономика", N 8, август 2005 г.