Пути совершенствования применения права органами управления здравоохранением в имущественных отношениях (В.И. Стародубов, А.В. Тихомиров, "Менеджер здравоохранения", N 4, апрель 2005 г.)

Пути совершенствования применения права органами управления
здравоохранением*(1) в имущественных отношениях*(2)

Каждый государственный орган как структурно обособленное звено, относительно самостоятельная часть государственного аппарата обладает следующими основными признаками (4, С. 69; 5, С. 240; 9, С. 114; 10, С. 161):

а) формирование его по воле государства и осуществление им своих функций от имени государства;

б) выполнение каждым государственным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности;

в) наличие у каждого государственного органа юридически закрепленных: организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также - порядка его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями;

г) наделение государственных органов полномочиями государственно-властного характера.

Наличие последних является наиболее существенным признаком государственного органа. В совокупности с другими признаками они позволяют провести достаточно четкое различие между государственными органами, с одной стороны, и государственными организациями (учреждениями и предприятиями), а также негосударственными органами и организациями - с другой (6, С. 161).

Основное свойство государственного органа заключается в том, что он может издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы; применять наряду с иными воздействиями меры принуждения для обеспечения исполнения требований этих актов; осуществлять надзор за их реализацией.

Веления государственного органа могут быть обязательными либо для всех, либо для определенного круга подвластных, они могут выходить за рамки данного государственного органа и распространяться на ту или иную область или отрасль социально-экономического, социально-культурного строительства, на административно-политическую деятельность, связанную с функционированием данного государственного органа (4, С. 69; 5, С. 240).

В отличие от государственных органов органы местного самоуправления не осуществляют государственно-властных полномочий, хотя им присущи все остальные признаки из перечисленных.

Муниципальные органы - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий (2, С. 673).

Таким образом, орган управления, в том числе управления здравоохранением, как и другие государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, формируется на основании закона и в порядке, установленном законом, а не по факту возложения функций органа управления на избранную "вышестоящим" органом управления государственную или муниципальную организацию.

Органы управления здравоохранением, выступая от имени государства или муниципального образования в публичных отношениях, выполняют социально-политическую функцию по охране здоровья граждан.

Охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья (ст. 1 Основ).

Выполнение органами управления здравоохранением социально-политической функции основано на имущественном обеспечении, финансировании таких мер со стороны государства.

В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (п. 2 ст. 41 Конституции РФ).

Источниками финансирования охраны здоровья граждан, наряду со средствами бюджетов всех уровней и средствами, направляемыми на обязательное и добровольное медицинское страхование в соответствии с Законом Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", помимо других названы средства государственных и муниципальных предприятий, организаций и других хозяйствующих субъектов, общественных объединений (ст. 10 Основ).

Между тем имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с законом. Средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа или муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК).

При этом Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 126 ГК). Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (п. 2 ст. 120 ГК).

Таким образом, во-первых, объект права государственной и муниципальной собственности является разделенным на нераспределенное имущество (казны) и имущество, закрепленное за государственными и муниципальными учреждениями (и предприятиями). Во-вторых, отвечает этим имуществом соответствующий правообладатель (либо государство и муниципальное образование - имуществом казны, либо государственные и муниципальные учреждения - закрепленным за ними имуществом), т.е. право субъекта ограничено пределами объекта права. В-третьих, осуществление права на объект каждым субъектом является раздельным, и объединяют их только обязанности (при субсидиарной ответственности собственника по обязательствам созданного им учреждения).

Выступая от имени собственника (государства или муниципального образования) в имущественных отношениях, органы управления здравоохранением осуществляют функции распределения имущества собственника в качестве распорядителей (ст. 159 БК) или главных распорядителей (ст. 158 БК) бюджетных средств.

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности могут соответственно органы государственной власти (п. 1 ст. 125 ГК) и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК) в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Актами, определяющими статус органов управления здравоохранением, являются Положения об этих органах.

Выступая от своего имени, органы управления здравоохранением осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права юридического лица (учреждения) в части владения, пользования и распоряжения этим имуществом (п. 1 ст. 296 ГК) в качестве получателей бюджетных средств (ст. 162 БК). В отличие от иных получателей бюджетных средств, не обладающих компетенцией государственных или муниципальных органов, органам управления здравоохранением в отношении принадлежащего им имущества требуется ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения деятельности (3, С. 180), результат которой не имеет формы товара. Будучи государственными или муниципальными органами, органы управления здравоохранением не могут совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов (п. 2 ст. 7 ЗоКиОМД).

Таким образом, органы управления здравоохранением в отношении имущества собственника (государства или муниципального образования) выступают в качестве распорядителей (главных распорядителей) и получателей бюджетных средств. При этом объектом права соответствующего органа управления здравоохранением является то имущество, которое закреплено за ним как за учреждением - получателем бюджетных средств. Остальное имущество собственника, в отношении которого он осуществляет функции распорядителя (главного распорядителя) бюджетных средств, ему не принадлежит и остается в исключительной принадлежности собственника (государства или муниципального образования), будучи имуществом казны (п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК).

В отношении этого имущества соответствующий орган управления здравоохранением осуществляет гражданское (вещное) правомочие распоряжения имуществом в административном порядке.

Административный (бюджетный) порядок реализации правомочия распоряжения осуществляется в пределах соответствующего права (государственной или муниципальной собственности) и распространяется на объект соответствующего права (имущество государственной или муниципальной казны).

Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК).

Однако доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полностью поступают в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 55 БК).

Неналоговые доходы федерального бюджета формируются, в том числе за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, - в полном объеме (п. 1 ст. 51 БК).

В местные бюджеты полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления (п. 2 ст. 60 БК).

Таким образом, в соответствии с гражданским законодательством учреждение самостоятельно в распоряжении доходами, а в соответствии с бюджетным законодательством полученные учреждением доходы поступают в бюджет (на практике это приводит к тому, что "финансовое управление района забирает все средства от платных услуг и включает их в смету расходов на текущее содержание учреждения, т.е. на покрытие расходов по основным статьям сметы") (1).

В этой связи основным является вопрос, поступают ли, обращаясь в бюджет, доходы учреждений в распоряжение распорядителей (главных распорядителей) бюджетных средств. Если да, то учреждения несут функцию пополнения бюджета, так же как унитарные и казенные предприятия, акционерные общества с участием публичного субъекта и т.д. Если нет, то не выбывающие из собственности публичного субъекта доходы учреждений обращаются на реинвестирование их деятельности.

Действующее законодательство не предусматривает иных способов частичного прекращения титульного владения имущества учреждений, кроме как в порядке изъятия излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК). Более того, бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся основаниями для изъятия собственником либо иного распоряжения имуществом учреждения, возложено на соответствующий государственный или муниципальный орган (7, п. 41). Имущество, созданное учреждением от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, не может быть изъято собственником как излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению, в том числе и в тех случаях, когда оно действительно не используется или используется учреждением не по целевому назначению (8, п. 10).

Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (п. 2 ст. 42 БК).

Иными словами, административным (бюджетным) правомочием в отношении имущества учреждений, приобретенного за счет доходов, является учет такого имущества в бюджете, а не распоряжение им (11).

Другим направлением распространения административных (бюджетных) правомочий на сферу гражданского правообладания учреждений стало умаление (изъятие) не объекта права (имущества), а самого права (лишение самостоятельности в распоряжении имуществом, приобретенным за счет доходов).

Сначала законами о федеральном бюджете было предусмотрено завершение перевода счетов по учету собственных средств бюджетных учреждений в органы федерального казначейства с сохранением за учреждениями свободы распоряжения ими (13, ст. 114). Впоследствии было установлено, что средства, полученные федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на счетах, открытых им в органах федерального казначейства, и расходуются федеральными учреждениями в соответствии со сметами доходов и расходов, утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета, в пределах остатков средств на их лицевых счетах (14, ст. 132; 15, ст. 126; 16, ст. 139), а также - что заключение и оплата федеральными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, производятся в пределах утвержденных смет доходов и расходов (15, ст. 126; 16, ст. 139) в пределах остатков средств на их лицевых счетах, если иное не предусмотрено законом о федеральном бюджете (16, ст. 139). Одновременно определено, что заключение и оплата федеральными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, производятся в пределах утвержденных смет доходов и расходов, и что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принять решение об осуществлении операций со средствами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, полученными учреждениями, находящимися в их ведении, на счетах, открытых им или органам, осуществляющим кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации (16, ст. 139). Более того, предусмотрено, что средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, не могут направляться федеральными учреждениями на создание других некоммерческих организаций (16, ст. 140), а главным распорядителям средств федерального бюджета поручено обеспечить закрытие счетов, открытых федеральным учреждениям, находящимся в их ведении, в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а органам федерального казначейства в случае неисполнения этих положений - приостанавливать операции по лицевым счетам получателей средств, открытым федеральным учреждениям в органах федерального казначейства, и (или) счетам, открытым в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях (16, ст. 141).

Между тем учреждения при осуществлении приносящей доходы (предпринимательской) деятельности являются хозяйствующими субъектами. Хозяйствующие субъекты - российские и иностранные коммерческие организации и их объединения (союзы или ассоциации), некоммерческие организации, за исключением не занимающихся предпринимательской деятельностью, в том числе сельскохозяйственных потребительских кооперативов, а также индивидуальные предприниматели (ст. 4 ЗоКиОМД).

Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов (п. 1 ст. 7 ЗоКиОМД).

Тем самым государственным и муниципальным органам одним законом запрещается то, что вменяется в их обязанность другим законом - ограничивать самостоятельность бюджетных учреждений.

Административный (бюджетный) порядок осуществления распорядителем (главным распорядителем) бюджетных средств правомочия распоряжения не может препятствовать правообладанию учреждения. Если в отношении имущества казны распорядитель (главный распорядитель) бюджетных средств осуществляет правомочие распоряжения в пределах права собственности, то закрепленное за учреждением имущество, во-первых, находится в принадлежности не только собственника, но и соответствующего учреждения; во-вторых, принадлежит учреждению на таком же титульном основании (право оперативного управления), как и собственнику; в-третьих, поступает во владение, пользование и распоряжение самого учреждения (п. 1 ст. 296 ГК). Это имущество находится в распоряжении не распорядителя (главного распорядителя) бюджетных средств, а учреждения - либо ограниченном пределами приобретения за счет средств, выделенных собственником по смете (п. 1 ст. 298 ГК), либо самостоятельном (п. 2 ст. 298 ГК).

Учреждение находится с собственником в отношениях принадлежности имущества. В этих отношениях Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают на равных началах с иными участниками этих отношений, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК).

К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом (п. 3 ст. 2 ГК). Но если законом предусмотрено, что имущественные отношения осуществляются на условиях равенства их участников, такие отношения не являются основанными на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Отношения между собственником и учреждениями не являются отношениями государственных или муниципальных органов, в том числе органов управления здравоохранением, с учреждениями здравоохранения. Государственные и муниципальные органы лишь опосредуют (п. 1 и п. 2 ст. 125 ГК) отношения между собственником и созданными им учреждениями. В этих отношениях государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления выражают не политические, а имущественные интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому отношения между государственными и муниципальными органами и учреждениями здравоохранения не являются основанными на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Вместе с тем административные акты (акты государственных органов и органов местного самоуправления), будучи предусмотрены законом, являются порождающими гражданские права и обязанности (п. 1 ст. 8 ГК). Право на имущество, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за учреждением, возникает у этого учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника (п. 1 ст. 299 ГК). Право на имущество прекращается по основаниям, предусмотренным законодательством для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у учреждения по решению собственника (п. 3 ст. 299 ГК). Опосредуют соответствующие решения собственника акты государственных или муниципальных органов в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.п. 1-2 ст. 125 ГК).

Административные акты (акты государственных органов и органов местного самоуправления) являются порождающими гражданские права и обязанности, если они:

1) предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (п. 1 ст. 8 ГК);

2) осуществляются в рамках компетенции государственных или муниципальных органов, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.п. 1-2 ст. 125 ГК).

Компетенция государственных или муниципальных органов, установленная актами, определяющими статус этих органов, нуждается в единстве отправных начал.

Охрана здоровья граждан является функцией государства. Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государством на соответствующем этапе его развития, и представляют собой средство реализации этих задач (17, С. 154-155). От функций государства следует отграничивать функции органов государства, т.е. реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества (10, С. 62). Соответственно, составляющая охрану здоровья граждан совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера (ст. 1 Основ) определяет функции органов управления здравоохранением всех уровней.

Однако охрана здоровья граждан, будучи социальной функцией государства, реализуется в экономических отношениях, регулируемых государством. Существует два основных экономических метода государственного регулирования:

- налоговая политика, которая позволяет государству успешно решать его социальные задачи, а также перераспределять часть национального дохода в целях более сбалансированного развития производительных сил общества;

- создание благоприятных условий хозяйствования в приоритетных отраслях экономики (17, С. 157).

Тем самым социальные интересы удовлетворяются на экономической основе и (или) экономическими мерами, а социальная функция государства неосуществима без эффективной реализации им экономической функции.

Реализация органами управления здравоохранением социальной функции государства требует соответствующего финансирования деятельности, способной обеспечить необходимый социальный эффект. Такая деятельность осуществляется не органами управления здравоохранением, а государственными, муниципальными и частными организациями, имеющими право ее осуществлять в соответствии с лицензией. Тем самым для целей реализации социальной функции государства задачей органов управления здравоохранением является обеспечение финансирования бюджетными средствами той деятельности, которую осуществляют такие организации. Такая задача выполняется посредством реализации органами управления здравоохранением соответствующих функций.

Каждая функция (совокупность правомочий) органа управления здравоохранением имеет имущественную основу: бюджетные средства, потребляемые по смете самими органами управления здравоохранением при реализации этой функции, а также бюджетные средства казны, предназначенные для распределения по получателям бюджетных средств.

Общая совокупность правомочий органа управления здравоохранением обобщает осуществляемые им функции и составляет его компетенцию. Компетенцией органа управления здравоохранением исчерпываются его правомочия. Иными правомочиями, кроме составляющих его компетенцию, орган управления здравоохранением не обладает.

Отдельные полномочия в вопросах охраны здоровья, отнесенные к ведению Российской Федерации, могут быть переданы субъектам Российской Федерации (ст. 5 Основ), равно как органы государственной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий в вопросах охраны здоровья граждан (ст.ст. 6-7 Основ).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (12, п. 4 ст. 6).

Не могут быть наделены государственными полномочиями или полномочиями органов местного самоуправления не обладающие компетенцией государственных или муниципальных органов организации, в том числе учреждения здравоохранения. Запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации (п. 2 ст. 7 ЗоКиОМД).

Компетенция органов управления здравоохранением основана на единых отправных началах. Независимо от того, федеральный, региональный или муниципальный орган управления здравоохранением осуществляет соответствующую компетенцию, ее основания - а потому и содержание - остаются едиными и общими. Объем же составляющих компетенцию правомочий органа управления здравоохранением соответствует его уровню.

Помимо единых и общих начал, компетенция всех органов управления здравоохранением имеет единые и общие пределы. Компетенция органа управления здравоохранением простирается до тех пределов, за которыми начинается компетенция других государственных или муниципальных органов или действуют правомочия других лиц. Компетенция государственных или муниципальных органов, в том числе органов управления здравоохранением, складывается в тех отношениях, на которые может быть распространена субординация. За пределами этих отношений или в отношениях другого рода компетенция органов управления здравоохранением не действует.

Компетенция является сводом установлений (предписаний) для органов управления здравоохранением. Такие установления должны быть определенными настолько, насколько делают понятным, в чем состоит и до каких пределов простирается каждое отдельное составляющее ее правомочие.

В целом, компетенцию государственного или муниципального органа, в том числе органа управления здравоохранением, характеризуют следующие признаки:

1. Единство отправных начал всех правомочий.

2. Формальная определенность каждого правомочия.

3. Предельный характер каждого правомочия.

4. Исчерпывающий (закрытый) перечень правомочий.

5. Основанность каждого правомочия на соответствующем имущественном обеспечении (финансировании).

Органы управления здравоохранением осуществляют свою деятельность в рамках соответствующей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (Положениями).

Роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях определяется тем, как она оформлена соответствующим Положением.

Такая роль органов управления здравоохранением состоит в отношении к имуществу собственника (государства или муниципального образования).

Соответственно, к имуществу собственника органы управления здравоохранением имеют отношение как юридическое лицо (учреждение), как распорядитель (главный распорядитель) бюджетных средств и выступая от имени собственника в отношениях с учреждениями здравоохранения.

В качестве юридического лица (учреждения) орган управления здравоохранением в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им (п. 2 ст. 296 ГК). Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК). Поскольку государственному или муниципальному органу в качестве учреждения запрещено совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов (п. 2 ст. 7 ЗоКиОМД), он не вправе осуществлять приносящую доходы (предпринимательскую) деятельность, как это предусмотрено для иных учреждений (п. 2 ст. 298 ГК) - оказывать услуги и осуществлять иную деятельность с результатом, имеющим товарную форму. Поэтому в части имущественного обеспечения орган управления здравоохранением является исключительно получателем бюджетных средств (ст. 162 БК).

Вместе с тем орган управления здравоохранением выступает в качестве распорядителя (главного распорядителя) бюджетных средств в отношении подведомственных распорядителей и (или) получателей бюджетных средств (ст.ст. 158-159 БК). Будучи распорядителем (главным распорядителем) бюджетных средств, орган управления здравоохранением осуществляет распределение имущества казны - того имущества, которое находится в исключительной принадлежности собственника (государства или муниципального образования).

Бюджетные средства поступают в учреждения здравоохранения по смете не от органов управления здравоохранения, а от собственника. На это имущество ни до, ни после поступления в учреждения здравоохранения орган управления здравоохранением каким-либо правом не обладает. На это имущество с момента поступления возникает право учреждений здравоохранения (п. 1 ст. 299 ГК). В отношении поступлений в учреждения здравоохранения от собственника органы управления здравоохранением от имени собственника устанавливают задание и контролируют исполнение этого задания учреждением здравоохранения. Такое задание (и контроль его исполнения) распространяется не на деятельность учреждений здравоохранения, а на имущество, поступившее от собственника, и определяет не доходы, а расходы учреждений здравоохранения на содержание имущества собственника (ст. 210 ГК).

Приносящую доходы деятельность и распределение доходов от этой деятельности учреждение здравоохранения осуществляет самостоятельно (п. 2 ст. 298 ГК). На приобретенное учреждением здравоохранения от этой деятельности имущество не распространяются правомочия ни собственника, ни государственных или муниципальных органов, в том числе органов управления здравоохранением.

Орган управления здравоохранением от имени собственника осуществляет лишь учет имущества, приобретенного учреждением здравоохранения от приносящей доходы деятельности.

Осуществляя таким образом имущественные отношения, орган управления здравоохранением является проводником социальной политики государства в области охраны здоровья граждан.

Такая политика возможна в той мере, в какой имеет имущественное обеспечение и осуществляется имущественными способами.

Социальный результат достигается от использования не административных, а имущественных (финансовых) ресурсов в деятельности органов управления здравоохранением.

Тем самым задачей органов управления здравоохранением является сосредоточение на имущественных способах достижения социального результата.

Соответственно, компетенцией органов управления здравоохранением должны быть охвачены порядок, форма и условия применения различных способов достижения социальных результатов в зависимости от социальной обстановки, структуры заболеваемости, рождаемости, смертности и т.д.

Наконец, компетенция органов управления здравоохранением должна устанавливать пределы своего распространения, за которыми действуют иные, отличные от нее правила отношений. Компетенция органов управления здравоохранением предельна. Она заканчивается там, где вместо понуждения (применения права) устанавливаются отношения реализации права на условиях равенства их участников, действующих своей волей и в своем интересе (п.п. 1-2 ст. 1 ГК).

Соответственно, граница компетенции органов управления здравоохранением, т.е. граница, за которой начинается хозяйственная сфера, должна быть определена и явно выражена.

От хозяйственной сферы сфера управления здравоохранением отличается по субъектам, по объектам и по результатам деятельности:

Различия	Сфера управления здравоохранением	Хозяйственная сфера
По субъектам деятельности	Государственные и муниципальные органы Государственные и муниципальные служащие	Хозяйствующие субъекты и их органы (должност- ные лица)
По объектам деятельности	Бюджетные средства	Любые объекты граждан- ских прав
По результатам деятельности	Результат деятельности не имеет товарной фо- мы	Результат деятельности имеет товарную форму

Объединение государственных и муниципальных органов наряду с учреждениями здравоохранения в системы, обособленные по принадлежности имущества, дезориентирует тех и других в осуществляемых функциях. Вместе с тем разделение сфер управления и хозяйствования в здравоохранении позволяет повысить функциональную способность каждой из них за счет сосредоточения на соответствующем предмете деятельности:

Система органов управления здравоохранением

Экономический оборот в области охраны здоровья
Общественный сектор	Частный сектор
Юридические лица в организационно-правовой форме учреждения, основанные на имуществе, находящемся в государственной и муниципальной собственности, и осуществляющие медицинскую деятельность на основании соответствующей лицензии	Юридические лица различных организационно-право- вых форм, основанные на имуществе, находящемся в частной или смешанной собственности, и осуществ- ляющие медицинскую деятельность на основании со- ответствующей лицензии

В целом, компетенция органов управления здравоохранением в имущественных отношениях включает:

1. Определение отношения органов управления здравоохранением к имуществу собственника: как юридическое лицо (учреждение); как распорядитель (главный распорядитель) бюджетных средств казны; как действующий от имени собственника имущества учреждений здравоохранения.

2. Сосредоточение на имущественных способах достижения социального результата: в порядке перераспределения имущества собственника по принадлежности и по обязательствам (сделкам).

3. Отграничение от хозяйственной сферы: по субъектам деятельности; по объектам деятельности; по результатам деятельности.

Таким образом, совершенствование роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях определяется нахождением их места не в социальной, а в имущественной (бюджетной) сфере. Достижение органами управления здравоохранением социального результата связано с тем, насколько эффективно они используют не административные, а финансовые ресурсы, насколько рационально ими распределяются бюджетные средства между хозяйствующими субъектами и насколько имущественный результат деятельности хозяйствующих субъектов способен обусловить соответствующий социальный результат. Поскольку государственные и муниципальные органы, в том числе органы управления здравоохранением, обязаны действовать в соответствии с предписаниями, содержание таких предписаний (Положений) имеет существенное значение.

При осуществлении управления учреждениями здравоохранения необходимо различение:

- публичных и частных правоотношений;

- отношений принадлежности (содержания и потребления имущества) и отношений товарообмена (финансирования деятельности и воспроизводства имущества);

- пределов, характера, субъектов и объектов правомочий:

Правомочия	Публичные отношения	Частные отношения
		Принадлежности имущества	Товарообмена
Пределы	Компетенция	Смета собственника	Договор
Субъект	Распорядитель бюджетных средств	Правообладатель
Объект	Нераспределенное имущество казны	Переданное собственником имущество	Создаваемое учреждением имущество

Таким образом, Положение о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальном развитию нуждается в необходимых дополнениях, раскрывающих механизм реализации его функций в вещных и обязательственных имущественных отношениях и принятия управленческих решений, имеющих имущественные последствия.

Принятые сокращения:

ЗоКиОМД - Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 года N 948-1 (в ред. Законов РФ от 24.06.92 N 3119-1, от 15.07.92 N 3310-1; Федеральных законов от 25.05.95 N 83-ФЗ, от 06.05.98 N 70-ФЗ).

Основы - Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 года N 5487-1 (в ред. Федеральных законов от 02.03.1998 N 30-ФЗ, от 20.12.1999 N 214-ФЗ, от 02.12.2000 N 139-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 27.02.2003 N 29-ФЗ, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 24.12.1993 N 2288).

ГК - Федеральный закон "Гражданский кодекс Российской Федерации" от 30.11.1994 года N 51-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 20.02.1996 N 18-ФЗ; от 16.04.2001 N 45-ФЗ; от 15.05.2001 N 54-ФЗ; от 21.03.2002 N 31-ФЗ).

БК - Федеральный закон "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ).

Источники:

1. В редакцию пришло письмо. // Главврач, 2003, N 1, С. 18.

2. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. / Под ред. В.А. Козбаненко. - М.: Статут, 2000. - с. 912.

3. Гражданское право. В 3-х т. Том 1. Изд. 5-е, перераб. и доп. / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. - М.: ПБОЮЛ Рожников Л.В., 2001. - с. 632

4. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. / Изд. 2-е, исправ. и доп. - М.: Манускрипт, 1996. - 312 с.

5. Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001. - 448 с.

6. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. - Том 1. Теория государства. - М.: Зерцало, 1998. - с. 416

7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации".

8. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".

9. Теория государства и права: Курс лекций. / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. - 475 с.

10. Теория государства и права: Курс лекций. / Под ред. Матузова Н.И. и Малько А.В. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮристЪ, 2001. - 776 с.

11. Тихомиров А.В. Поступление в бюджет имущества, создаваемого учреждением: на учет или в распоряжение? // Главврач, 2003, N 3, С. 24-27.

12. Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 22.04.1996 N 38-ФЗ, от 26.11.1996 N 141-ФЗ, от 17.03.1997 N 55-ФЗ, от 04.08.2000 N 107-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ).

13. Федеральный закон от 27 декабря 2000 года N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 г." (в ред. Федеральных законов от 24.03.2001 N 34-ФЗ, от 08.08.2001 N 131-ФЗ, от 08.08.2001 N 132-ФЗ, от 17.10.2001 N 135-ФЗ, от 14.12.2001 N 161-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 30.12.2001 N 194-ФЗ).

14. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 г." 30 декабря 2001 года N 194-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 12.03.2002 N 27-ФЗ, от 30.06.2002 N 78-ФЗ, от 24.07.2002 N 99-ФЗ, от 24.07.2002 N 110-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 25.10.2002 N 126-ФЗ, от 27.11.2002 N 154-ФЗ, от 19.12.2002 N 174-ФЗ, от 24.12.2002 N 180-ФЗ, от 31.12.2002 N 187-ФЗ; с изм., внесенными Федеральным законом от 24.12.2002 N 176-ФЗ).

15. Федеральный закон от 24 декабря 2002 года N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 г.".

16. Федеральный закон от 23 декабря 2003 года N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 г.".

17. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Учебное пособие для высших учебных заведений. / Под ред. Стрекозова В.Г. - 2-е изд., доп., исправ. - М.: Дабахов, Ткачев, Димов, 1995. - 384 с.

В.И. Стародубов,

руководитель Федеральной службы по надзору

за здравоохранением, академик РАМН

А.В. Тихомиров,

адвокат, член Московской областной коллегии адвокатов

"Менеджер здравоохранения", N 4, апрель 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Здесь и далее под органами управления здравоохранением подразумеваются соответствующие агентства, действующие от имени государства или муниципальных образований в имущественных отношениях.

*(2) Печатается с разрешения редакции журнала "Главный врач: хозяйство и право" (перераб. и доп.).