Постатейный комментарий к главе 31 "Земельный налог" НК РФ:
ст. 387-394*(1)
Пришедшая на смену Закону РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-I "О плате за землю" (далее - Закон оплате за землю) глава 31 "Земельный налог" Налогового кодекса Российской Федерации была одобрительно встречена экспертным сообществом. Порядок расчета налога, закрепленный теперь в НК РФ, более соответствует экономическим реалиям. Однако это не означает, что сняты все проблемы*(2). Земельный налог будет введен на всей территории Российской Федерации с 1 января 2006 г., и налоговой базой по нему будет являться кадастровая стоимость земли. Между тем земельные кадастры сформированы далеко не во всех регионах России. Поэтому с 1 января 2005 г. в одних регионах уже применяется земельный налог, а в других- продолжают действовать нормы Закона о плате за землю.
Законодательное введение платы за землю в форме земельного налога нацелено на стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, пополнения местных бюджетов и формирование природоохранных мероприятий. В этой связи Федеральным законом от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (далее - Закон N 141-ФЗ) введена глава 31 "Земельный налог" Налогового кодекса РФ. Этим же Законом определены положения ст. 387-398 НК РФ.
Статья 387 "Общие положения"
Статья 387 НК РФ определяет общие положения по применению земельного налога. Он устанавливается в качестве местного налога, формирующего доходную базу местных бюджетов, и вводится в действие нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также законами городов Москвы и Санкт-Петербурга. Муниципальными образованиями признаются городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или территория, в пределах которой в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " (далее - Закон N 131-ФЗ) осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы.
Если земельный налог устанавливается нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, на территориях этих муниципальных образований он и уплачивается. Для введения земельного налога в муниципальных образованиях должны быть приняты и опубликованы соответствующие нормативные правовые акты. Указанные органы в принимаемых нормативных правовых актах при введении земельного налога самостоятельно определяют такие элементы налогообложения, как налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты земельного налога. Эти органы могут также предусматривать дополнительные налоговые льготы.
Как решается вопрос по введению земельного налога вновь образованными муниципальными образованиями? В соответствии со ст. 84 Закона N 131-ФЗ на территориях вновь образованных в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 данного Закона муниципальных образований до 1 января 2006 г. полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления возлагаются на органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иные органы и должностных лиц, осуществляющих на этих территориях полномочия по решению вопросов местного значения на день вступления в силу главы 12 Закона N 131-ФЗ. Органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступают к выполнению своих функций по решению вопросов местного значения с 1 января 2006 г.
Таким образом, поскольку органы местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований приступают к осуществлению своих полномочий по решению вопросов местного значения с 1 января 2006 г., в настоящее время полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют действующие органы местного самоуправления, в частности, по введению земельного налога в соответствии с главой 31 НК РФ.
Статья 388 "Налогоплательщики"
Статья 388 НК РФ в основном касается порядка определения плательщиков земельного налога и связывает непосредственно понятие "налогоплательщик" с понятием "право на земельный участок".
Права на земельные участки предусматривает Земельный кодекс РФ, среди них:
право собственности граждан и юридических лиц (право частной собственности);
право собственности Российской Федерации (право федеральной собственности);
право собственности субъектов Российской Федерации;
право муниципальной собственности;
право постоянного (бессрочного) пользования;
право пожизненного наследуемого владения;
право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), аренда, субаренда;
безвозмездное срочное пользование земельными участками.
Применительно к главе 31 НК РФ используются лишь такие понятия, как "право собственности", "право постоянного (бессрочного) пользования", "право пожизненного наследуемого владения". Обратите внимание, что приобретать земельные участки в собственность могут как граждане, так и юридические лица. В собственность граждан и юридических лиц могут быть предоставлены земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Вместе с тем право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется. Также сохраняется и право пожизненного наследуемого владения земельными участками, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения Земельного кодекса РФ. В то же время предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие Земельного кодекса РФ не допускается. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести их в собственность.
В отношении земельных участков организаций и физических лиц, находящихся на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды, следует отметить, что указанные лица плательщиками земельного налога не являются, они будут уплачивать арендную плату.
Возникает вопрос: является ли юридическое или физическое лицо плательщиком земельного налога, если в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним отсутствует информация о существующих правах на земельные участки у указанных лиц?
Статья 8 Закона N 141-ФЗ содержит положение, касающееся определения налогоплательщиков в случае отсутствия в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним информации о существующих правах на земельные участки. В этом случае налогоплательщики определяются на основании государственных актов, свидетельств и других документов, удостоверяющих права на землю и выданных как физическим, так и юридическим лицам до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним," либо на основании актов, изданных органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, установленном законодательством, которое действует в месте издания таких актов на момент их издания, о предоставлении земельных участков. Таким образом, налогоплательщики определяются на основании следующих документов:
свидетельства о государственной регистрации права на землю;
свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России";
государственных актов на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей по формам, утвержденным Постановлением Совмина РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей";
свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. N 177 "Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения";
актов, изданных органами государственной власти или местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, установленном законодательством, действующим в месте издания таких актов на момент их издания, о предоставлении земельных участков.
Следовательно, плательщиками земельного налога являются юридические и физические лица, обладающие правами собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения в соответствии с правоудостоверяющими документами на земельные участки.
Статья 389 "Объект налогообложения"
Объектом обложения земельным налогом признаны земельные участки, расположенные в пределах территории муниципального образования (городов Москвы и Санкт-Петербурга), на которую распространяется действие нормативного правового акта о введении земельного налога, принятого представительным органом муниципального образования.
Под земельным участком как объектом обложения земельным налогом следует понимать часть поверхности земли (в том числе поверхностный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Для выявления границ земельного участка необходимы следующие документы:
землеустроительная документация;
материалы межевания объектов землеустройства;
карты (планы) объекта землеустройства;
утвержденный внутрихозяйственный землеустроительный проект.
Наряду с определением объекта обложения земельным налогом ст. 389 НК РФ указывает на земельные участки, которые не признаются такими объектами. Из объектов налогообложения исключены отдельные виды земель. Это прежде всего земли, изъятые из оборота. Первая роль в этих землях отведена земельным участкам, занятым находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками. Государственные природные заповедники представляют собой форму сохранения и восстановления типичных и уникальных природных комплексов, генофонда растительного и животного мира. Заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими некоммерческими учреждениями, которые создаются с целью сохранения и изучения естественного хода природных процессов и явлений, генофонда живых организмов, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Земли предоставляются государственным заповедникам на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Что касается национальных парков, то ими объявляются территории, природные комплексы и объекты, которые имеют особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях, для регулируемого туризма. Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями и относятся к объектам федеральной собственности. Земля предоставляется национальным паркам на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Кроме того, к землям, изъятым из оборота и исключенным из объектов налогообложения, относятся такие объекты:
здания, строения и сооружения, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, пограничные войска, другие войска, воинские формирования и органы;
здания, строения и сооружения, в которых размещены военные суды;
объекты организаций Федеральной службы безопасности;
объекты организаций федеральных органов государственной охраны;
объекты использования атомной энергии, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
объекты, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
объекты учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;
воинские и гражданские захоронения;
инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
Следует иметь в виду, что земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Перечень земель, исключенных из объектов налогообложения, дополнен земельными участками, ограниченными в обороте, также не признаваемыми объектом налогообложения. К ним относятся следующие земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ:
занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
в пределах лесного фонда;
занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Статья 390 "Налоговая база"
С принятием главы 31 НК РФ принципиальные изменения внесены в порядок исчисления налоговой базы по земельному налогу. Налоговой базой признается кадастровая стоимость земельного участка. Кадастровая стоимость земельных участков определяется по результатам проведения государственной кадастровой оценки земель. Сведения о стоимости земельных участков содержатся в государственном земельном кадастре.
Напомним, что отношения, возникающие при ведении государственного земельного кадастра, регулируются Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". Государственный земельный кадастр представляет собой единую систему, включающую Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы), а также составленные на их основе реестры и базы земельно-кадастровых данных Российской Федерации и ее субъектов. Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях государственного учета земель, контроля за их использованием и охраной, планирования и регулирования использования земельных ресурсов, оценки земель и установления обоснованной платы за землю, обеспечения защиты прав на землю организаций и физических лиц, информационного обеспечения гражданского оборота земли. Задачей государственного земельного кадастра является обеспечение всех заинтересованных лиц достоверными сведениями о характеристиках объектов учета и местоположения. К основным документам кадастра относятся:
Единый государственный реестр земель, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков и содержит сведения о существующих и прекративших существование земельных участках;
кадастровое дело, представляющее собой совокупность скомплектованных документов, подтверждающих факт возникновения или прекращения земельного участка как объекта государственного кадастрового учета;
дежурная кадастровая карта (план), воспроизводящая в графической и текстовой формах сведения о местоположении земельных участков и территориальных зонах.
К вспомогательной документации государственного земельного кадастра относятся книги учета документов и книги учета выданных сведений, а к производной документации - реестр федеральных земель, реестры земель субъектов РФ и муниципальных образований, национальные доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты (планы). В кадастровых делах содержатся сведения заинтересованного лица или его уполномоченного представителя о формировании объекта и его последующем государственном кадастровом учете, решения органов государственной власти и местного самоуправления, судебных органов, копии постановлений и иных решений органов, которые занимаются государственным контролем за состоянием и использованием земель, выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выписки из документов технического, государственного, ведомственного и иного учета отдельных видов недвижимого имущества, протокол согласования границ земельного участка и другие документы.
Ведение системы государственных записей дает возможность устанавливать эффективную базу для взимания земельного налога. Информация об использовании земель служит основой при определении стоимости земельного участка для целей обложения земельным налогом, который исчисляется от кадастровой стоимости земельного участка.
Поэтому следует обратить внимание на то, что государственный земельный кадастр охватывает в настоящее время всю территорию страны. Задача разработки методов кадастровой оценки и ее выполнения возложена на Роснедвижимость. Модели массовой оценки базируются на системе массового определения стоимости и включают метод сравнения рынков, а также доходный и затратный методы. Различные типы методов применяются к различным категориям земель и видам землепользования в зависимости от факторов, влияющих на оценку земли. Учитывая, что государственная кадастровая оценка земель производится преимущественно для целей налогообложения, то для реализации положений главы 31 НК РФ, предусматривающей исчисление налоговой базы на основании кадастровой стоимости земельного участка, организациями системы Роснедвижимости и других ведомств разрабатывались методические материалы по оценке кадастровой стоимости земель сельскохозяйственных угодий, лесных земель, земель городских и сельских поселений, земель промышленности и других земель производственного назначения, земель садоводческих товариществ, земель рекреационного назначения, земель водного фонда, земель запаса. На основе методических материалов проводится кадастровая оценка по указанным видам земель.
Статья 391 "Порядок определения налоговой базы"
Налоговая база определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом. При этом налоговая база определяется отдельно по каждой доле в праве общей собственности на земельный участок, в отношении которых налогоплательщиком признаются разные лица либо установлены различные налоговые ставки.
В настоящее время органам, занимающимся государственной кадастровой оценкой земли, остается определить кадастровую стоимость каждого земельного участка, потому что организации, а также индивидуальные предприниматели (в отношении земельных участков, используемых в предпринимательской деятельности), являющиеся плательщиками земельного налога, должны теперь определять налоговую базу самостоятельно на основании сведений государственного земельного кадастра о каждом земельном участке, принадлежащем им на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.
За физических лиц налоговую базу определяют налоговые органы на основании сведений, полученных от органов, которые ведут государственный земельный кадастр, регистрируют права на недвижимое имущество и сделки с ним, и от органов муниципальных образований.
Кадастровая стоимость земельных участков по состоянию на 1 января календарного года должна быть доведена до сведения налогоплательщиков в порядке, определяемом органами местного самоуправления (исполнительными органами власти городов Москвы и Санкт-Петербурга), не позднее 1 марта того же года.
Также необходимо отметить, что при обложении земельным налогом для некоторых категорий физических лиц предусмотрено уменьшение налоговой базы на не облагаемую налогом сумму - в размере 10 000 руб. на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования в отношении земельного участка, находящегося в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении. Это:
Герои Советского Союза и Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы;
инвалиды I и II групп, если инвалидность установлена до 1 января 2004 г. без вынесения заключения о степени ограничения способности к трудовой деятельности;
инвалиды, имеющие III степень ограничения способности к трудовой деятельности, инвалиды с детства;
ветераны и инвалиды ВОВ и боевых действий;
лица, имеющие право на получение социальной поддержки в соответствии с законами "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" и "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне";
лица, принимавшие непосредственное участие в составе подразделений особого риска в испытаниях ядерного и термоядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах;
лица, получившие или перенесшие лучевую болезнь или ставшие инвалидами в результате испытаний, учений и иных
