Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 августа 2008 г. N 02АП-3114/2008

27 августа 2008 г.

Дело N А82-2413/2008-14

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Перминовой Г.Г.

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания судьей Перминовой Г.Г.,

без участия представителей сторон и третьего лица,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.06.2008г. по делу N А82-2413/2008-14, принятое судом в составе судьи Сурововой М.В.

по заявлению Администрации Пошехонского муниципального района Ярославской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

третье лицо: Управление финансов администрации Пошехонского муниципального района

о признании незаконными решения и предписания от 13.12.2007г.,

установил:

Администрация Пошехонского муниципального района Ярославской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС) с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 13.12.2007г. по делу N 03-03/32-07.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление финансов Администрации Пошехонского муниципального района (далее - Управление финансов).

Решением суда первой инстанции от 18.06.2008г. заявленное требование удовлетворено, оспариваемые решение и предписание УФАС о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении Администрации Пошехонского муниципального района Ярославской области признаны незаконными.

Не согласившись с принятым судом первой инстанции решением по делу, УФАС обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит оспариваемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования, мотивируя тем, что выводы, изложенные в обжалуемом решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

По мнению заявителя жалобы оснований для удовлетворения заявленного требования у суда первой инстанции не имелось. В обоснование своих доводов апеллянт ссылается на то, что Управление финансов является структурным подразделением Администрации, в своей деятельности Управление подчиняется Администрации, создано для осуществления полномочий Администрации в определенной сфере. Заявитель жалобы обращает внимание апелляционного суда на письмо Администрации от 14.03.2007г., которым Администрация Пошехонского муниципального района Ярославской области дает Управлению финансов Администрации разрешение на открытие счетов. Апеллянт полагает, что в данном случае Управление действовало как орган Администрации, а не как самостоятельное юридическое лицо. Заявитель жалобы считает, что в данном случае Управление финансов Администрации обладает специальной правоспособностью, то есть его действия напрямую зависят от выполняемых функций Администрации, ее поручений, распоряжений, разрешений. Заявитель жалобы указывает, что Администрация не совершила действий, направленных на соблюдение требований, указанных в статье 18 Федерального закона от 26.07.2006г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), напротив, направила Управлению разрешение от 14.03.2007 года на открытие счетов, то есть совершила запрещенное статьей 15 Закона о защите конкуренции действие, которое привело или могло привести к ограничению конкуренции.

Администрация и Управление финансов в отзывах на апелляционную жалобу опровергли доводы жалобы, просят оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

Администрация и Управление финансов просят рассмотреть жалобу в отсутствие представителей.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 19 марта 2007 г. муниципальным учреждением Управлением финансов Администрации Пошехонского муниципального района Ярославской области заключен договор банковского счета с Акционерным коммерческим Сберегательным банком Российской Федерации (Рыбинское отделение N 1576) (далее - АК СБ РФ, банк) без проведения торгов в форме конкурса или аукциона.

13.12.2007г. Управление Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области, усмотрев в действиях Администрации нарушения антимонопольного законодательства, признало Администрацию Пошехонского муниципального района Ярославской области нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 18 Закона о защите конкуренции, поскольку, как указано в решении УФАС от 13.12.2007 года, Администрация в нарушение части 1 статьи 18 данного закона заключила договор с банком без проведения торгов, исключив для остальных финансовых организаций саму возможность конкуренции за право оказания органу местного самоуправления финансовой услуги по открытию и обслуживанию банковского счета, а также совершила запрещенное частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действие, которое привело или могло привести к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

13.12.2007г. антимонопольным органом вынесено предписание по делу N 03-03/32-07, которым Администрации предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно - в срок до 20.03.2008г. совершить действия, направленные на расторжение договора от 19.03.2007г. с АК СБ РФ на открытие клиенту (Управлению финансов Администрации Пошехонского муниципального района) счета N 40116810877190009228 и осуществление расчетно-кассового обслуживания клиента и проведение открытого конкурса или открытого аукциона на право заключения соответствующего договора.

Посчитав вышеназванные решение и предписание УФАС незаконными, Администрация оспорила их в Арбитражный суд Ярославской области.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из того, что к ответственности привлечено ненадлежащее лицо. Управление финансов Администрации Пошехонского муниципального района Ярославской области, заключая договор банковского счета, выступало в гражданско-правовом обороте как самостоятельное юридическое лицо, действуя в рамках предоставленных ему полномочий по организации исполнения бюджета сельского поселения. Суд первой инстанции также указал, что предписание, о расторжении гражданско-правового договора, адресованное Администрации, не являющейся стороной договора, противоречит действующему законодательству.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, изложенные в апелляционной жалобе, арбитражный суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующего.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 18 Закона о защите конкуренции федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, субъекты естественных монополий осуществляют отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд для оказания финансовых услуг, перечисленных в пунктах 1 - 11 части 1 данной статьи Закона о защите конкуренции, в том числе по открытию и ведению банковских счетов юридических лиц, осуществлению расчетов по этим счетам.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Как видно из материалов дела, в основу признания Администрации нарушившей требования пункта 2 части 1 статьи 15 и части 1 статьи 18 Закона о защите конкуренции положено заключение Управлением финансов Администрации Пошехонского муниципального района Ярославской области 19.03.2007г. с банком АК СБ РФ договора банковского счета, в целях обеспечения наличными денежными средствами получателей бюджетных средств.

Статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.

Из материалов дела следует, что функции по исполнению бюджетов городского поселения и сельских поселений, образующих территорию Пошехонского муниципального района, отнесены к компетенции Управления финансов Администрации Пошехонского муниципального района Ярославской области.

Управление финансов Администрации Пошехонского муниципального района Ярославской области учреждено Администрацией для выполнения определенных функций органа местного самоуправления, является самостоятельным юридическим лицом - муниципальным учреждением, что подтверждается представленной в материалы дела выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц, Положением об Управлении финансов.

Согласно статье 8, части 2 статьи 307 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательства возникают из договора, вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в Гражданском Кодексе Российской Федерации.

В соответствии со статьей 845 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору банковского счета банк обязуется принимать и зачислять поступающие на счет, открытый клиенту (владельцу счета), денежные средства, выполнять распоряжения клиента о перечислении и выдаче соответствующих сумм со счета и проведении других операций по счету.

В силу статьи 846 Гражданского кодекса Российской Федерации банк обязан заключить договор банковского счета с клиентом, обратившимся с предложением открыть счет на объявленных банком для открытия счетов данного вида условиях, соответствующих требованиям, предусмотренным законом и установленными в соответствии с ним банковскими правилами.

Из анализа приведенных норм закона следует, что банковские обязательства между сторонами (банком и клиентом) возникают из договора банковского счета. В данном случае сторонами договора банковского счета являются: банк - АК СБ РФ и клиент - Управление финансов Администрации Пошехонского муниципального района Ярославской области.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).

В силу статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К данным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Соответственно к правоотношениям, возникающим в связи с заключением договора банковского счета, применяются нормы гражданского законодательства, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обуславливаемые спецификой их субъектного состава.

Таким образом, при заключении договора банковского счета Управление финансов Администрации действовало как самостоятельный участник гражданских правоотношений, самостоятельное юридическое лицо. Поскольку Управление финансов в рассматриваемых договорных отношениях не выполняло властно-распорядительных функций в сфере публично-правовых отношений, данные правоотношения нельзя признать публичными. Действия Управления финансов не могут быть признаны действиями Администрации Пошехонского муниципального района (другого юридического лица), поскольку Администрация не выступала стороной в договоре банковского счета, не приобретала по нему прав и обязанностей.

В соответствии с частью 3 статьи 308 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц).

Доводы заявителя жалобы о том, что Управление финансов обладает специальной правоспособностью, то есть его действия напрямую зависят от функций Администрации, ее поручений, распоряжений, разрешений, не основаны на нормах права и противоречат имеющимся в деле доказательствам.

Действительно, в силу статей 49, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации некоммерческие организации обладают специальной правоспособностью, то есть вправе осуществлять виды деятельности, предусмотренные в учредительных документах, однако, данное указание закона не лишает некоммерческие организации (в том числе учреждения) права самостоятельно, от своего имени выступать в гражданском обороте.

В частности, согласно Положению об Управлении финансов Администрации Пошехонского муниципального района Ярославской области, утвержденному постановлением главы Администрации Пошехонского муниципального района от 16.01.2006г. N 8, Управление финансов является самостоятельным юридическим лицом, осуществляющим функции по исполнению бюджетов городского поселения и сельских поселений, образующих территорию муниципального района.

То обстоятельство, что Управление финансов входит в структуру Администрации, о чем указывает заявитель жалобы, не свидетельствует об отсутствии возможности учреждения самостоятельно, под свою ответственность участвовать в гражданском обороте.

На основании изложенного, в действиях Администрации не усматривается нарушение антимонопольного законодательства.

Ссылка заявителя жалобы на письмо Администрации от 14.03.2007г., которым Администрация Пошехонского муниципального района Ярославской области дает разрешение Управлению финансов Администрации открыть бюджетные счета для учета операций с бюджетными средствами и специальные счета для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской деятельности, не может быть принята апелляционным судом во внимание.

УФАС необоснованно рассматривает указанное письмо как действие Администрации, нарушающее законодательство о конкуренции, поскольку само по себе указанное письмо от 14.03.2007 года, разрешающее Управлению финансов заключить договоры, не повлекло и не могло повлечь недопущение, ограничение, устранение конкуренции без выраженного волеизъявления Управления финансов на заключение договоров.

Данное письмо не предписывало Управлению финансов обязательного заключения договоров банковского счета.

В противоречие с процессуальной обязанностью доказывания, установленной частью 1 статьи 65 и частью 5 статьи 200 АПК РФ антимонопольным органом в материалы дела не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что письмо Администрации от 14.03.2007 года повлекло недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

При таких обстоятельствах признать Администрацию нарушившей нормы законодательства о конкуренции посредством заключения Управлением финансов договора банковского счета с банком не представляется возможным.

В силу пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В то же время, адресованное Администрации предписание УФАС от 13.12.2007г. о расторжении гражданско-правового договора банковского счета от 19.03.2007г. Администрацией, не являющейся стороной данного договора, не основано на нормах закона.

При таких обстоятельствах, оснований полагать, что оспариваемые решение и предписание УФАС являются законными и обоснованными, не нарушающими права и законные интересы Администрации, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке обстоятельств дела и норм права, апелляционным судом рассмотрены и отклоняются, как не опровергающие правомерности и обоснованности выводов суда первой инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

С учетом указанного, решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.06.2008г. следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы составляет 1000 руб.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы относится на заявителя жалобы. Поскольку заявителю жалобы при подаче апелляционной жалобы была предоставлена отсрочка по уплате государственной пошлины, с заявителя подлежит взысканию в доход федерального бюджета государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы.

Налоговый кодекс Российской Федерации не содержит положений, предусматривающих освобождение государственных органов от уплаты госпошлины при совершении соответствующих процессуальных действий по делам, по которым данные органы выступали в качестве ответчика, что подтверждается пунктом 2 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 117 от 13.03.2007 года "Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации".

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.06.2008г. по делу N А82-2413/2008-14 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области в доход федерального бюджета государственную пошлину за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 1000 руб.

Выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Перминова

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева