Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2009 г. N 03АП-3664/2008

г. Красноярск

06 марта 2009 г.

А69-1478/08-6-03АП-3664/2008 г.

Дело N

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 марта 2009 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.Ф. Первухиной,

судей: Дунаевой Л.А., Колесниковой Г.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от 28 августа 2008 года по делу N А69-1478/08-6, принятое судьей Павловым А.Г. по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва о признании недействительными предписания от 27.12.2007 N 172 и предписания от 17.01.2008 N 13,

без участия сторон,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания О.П. Станько,

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва (далее Управление Роспотребнадзора) обратилось в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва (далее Территориальное управление Росфиннадзора) о признании недействительными предписания от 27.12.2007 N 172 и предписания от 17.01.2008 N 13.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 28 августа 2008 года заявление удовлетворено частично. Признаны недействительными и отменены предписание от 27.12.2007 N 172 и предписание от 17.01.2008 N 13 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва в части пункта 1 подпунктов 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13 и пункта 2.

Не согласившись с данным судебным актом, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва обратилось с апелляционной жалобой, мотивируя следующими доводами:

- Управление Роспотребнадзора не воспользовалось правом взыскать неправомерно выплаченные денежные суммы с виновных лиц, указанные в акте проверки N 185 от 08.11.2007 нарушения совершены руководителем и главным бухгалтером,

- суд не дал надлежащей оценки совершенных нарушений бюджетного законодательства, перечисленных в акте проверки,

- по авансовому отчету N 12 от 20.06.2006 возмещены командировочные расходы лицу, не состоящему в штате Управления - заведующему отделом обеспечения санитарного надзора ФГУ здравоохранения "Федеральный центр гигиены и эпидемиологии" Фокину М.В.,

- суд не дал оценки факту недопоступления в доход федерального бюджета неиспользованных остатков бюджетных средств 119785,99 рублей, указанному в пункте 2 оспариваемых предписаний.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва не согласилось с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве от 21.01.2009.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы (уведомления N 204598, N 204581, 204574) в судебное заседание не явились, своих представителей не направили.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва по факсимильной связи направило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие указанных лиц.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 12 час. 45 мин. 27.02.2009. После окончания перерыва судебное заседание продолжено.

Законность и обоснованность принятого решения проверены в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные доказательства, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва зарегистрировано в качестве юридического лица 16.11.2007 за основным государственным регистрационным номером 2071701039507, что подтверждается свидетельством серии 17 N 000392568 (т. 1 л.82).

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва провело проверку финансово-хозяйственной деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва за 2006 год.

В ходе проверки Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва установил неправомерное расходование средств федерального бюджета на сумму 1071901,03 рублей, из них: неправомерные выплаты премии на сумму 430539,68 рублей; неправомерная выплата заработной платы по договорам в сумме 306600 рублей; неправомерная выплата материальной помощи в сумме 131050 рублей; неправомерная единовременная выплата в сумме 90149,76 рублей; неправомерное возмещение командировочных расходов на сумму 40000 рублей; неправомерное расходование средств за проживание в гостинице и возмещение командировочных расходов лиц, не числящихся в штате на сумму 36685,4 рублей; неправомерное возмещение командировочных средств на сумму 3932 рублей и недопоступление в доход федерального бюджета неиспользованных остатков средств федерального бюджета в сумме 119785,99 рублей.

Результаты проверки отражены в акте от 08.11.2007 N 185, на основании которого Управлению Роспотребнадзора выданы предписания от 12.12.2007N 172, от 17.01.2008 N 13.

Не согласившись с данными предписаниями, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Исследовав доводы участвующих в деле лиц, оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц входят следующие обстоятельства:

- несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение оспариваемым ненормативным правовым актом, решением и действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность и обоснованность вынесенного судом первой инстанции решения, суд апелляционной инстанции установил основания для отмены обжалуемого судебного акта в части.

Отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, согласно ст. 1 Бюджетного кодекса РФ относятся к бюджетным правоотношениям.

В силу статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации участниками бюджетного процесса являются, в том числе, органы государственного (муниципального) финансового контроля, получатели бюджетных средств.

Согласно пункту 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю.

Согласно пункту 16 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва финансирование Управления осуществляется за счет средств, выделяемых главным распорядителем и получателем средств федерального бюджета - Федеральной службой (т. 1, л. 94). Следовательно, Управление Роспотребнадзора в бюджетных отношениях с Территориальным управлением Росфиннадзора выступает в качестве получателя бюджетных средств.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени;

иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

В соответствии с пунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н орган федерального бюджетного надзора вправе направлять в пределах своей компетенции получателю бюджетных средств обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

При этом, нормами бюджетного законодательства не определены требования, предъявляемые к формулировкам предписаний.

Из подпунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 пункта 1 предписаний N 172 от 27.12.2007 и N 13 от 17.01.2008 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва следует, что они адресованы руководителю юридического лица, должностным лицам, сотрудникам юридического лица, виновным лицам юридического лица (т. 2 л.93-100, 102-109).

Суд апелляционной инстанции считает указанные в перечисленных пунктах требования не соответствующими законодательству, исходя из следующего.

В силу статьи 20 Трудового кодекса Российской Федерации сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель.

Статьей 137 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) установлены ограничения удержаний из заработной платы.

В соответствии с этой нормой Кодекса удержания из заработной платы работника производятся только в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Удержания из заработной платы работника для погашения его задолженности работодателю могут производиться:

для возмещения неотработанного аванса, выданного работнику в счет заработной платы;

для погашения неизрасходованного и своевременно не возвращенного аванса, выданного в связи со служебной командировкой или переводом на другую работу в другую местность, а также в других случаях;

для возврата сумм, излишне выплаченных работнику вследствие счетных ошибок, а также сумм, излишне выплаченных работнику, в случае признания органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров вины работника в невыполнении норм труда (часть третья статьи 155 настоящего Кодекса) или простое (часть третья статьи 157 настоящего Кодекса);

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

при увольнении работника до окончания того рабочего года, в счет которого он уже получил ежегодный оплачиваемый отпуск, за неотработанные дни отпуска. Удержания за эти дни не производятся, если работник увольняется по основаниям, предусмотренным пунктом 8 части первой статьи 77 или пунктами 1, 2 или 4 части первой статьи 81, пунктах 1, 2, 5, 6 и 7 статьи 83 настоящего Кодекса.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

В случаях, предусмотренных абзацами вторым, третьим и четвертым части второй настоящей статьи, работодатель вправе принять решение об удержании из заработной платы работника не позднее одного месяца со дня окончания срока, установленного для возвращения аванса, погашения задолженности или неправильно исчисленных выплат, и при условии, если работник не оспаривает оснований и размеров удержания.

Заработная плата, излишне выплаченная работнику (в том числе при неправильном применении трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права), не может быть с него взыскана, за исключением случаев:

счетной ошибки;

если органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров признана вина работника в невыполнении норм труда (часть третья статьи 155 настоящего Кодекса) или простое (часть третья статьи 157 настоящего Кодекса);

если заработная плата была излишне выплачена работнику в связи с его неправомерными действиями, установленными судом.

Оспариваемые предписания N 172 от 27.12.2007 и N 13 от 17.01.2008 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва в подпунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 пункта 1 адресованы не участнику бюджетных правоотношений (получателю бюджетных средств - Управлению Роспотребнадзора), а участникам трудовых отношений, при этом, формулировки предписаний противоречат подпункту 3 пункта 1 статьи 137 Трудового кодекса Российской Федерации.

Формулировка требований, изложенных в оспариваемых предписаниях, о взыскании с "виновных лиц" денежных средств, предполагает проверку неправомерности характера действий этих лиц, указанных в предписаниях, анализ формы вины на основе имеющихся доказательств. Предписания N 172 от 27.12.2007 и N 13 от 17.01.2008 Территориального Управления Росфиннадзора адресованы Ооржак Л.М., Ооржак А.Ч, иным виновным лицам, которые не конкретизированы.

Судом установлено, что неправомерный характер действий перечисленных лиц в рамках акта ревизии и предписаний не устанавливался и не доказан Управлением Росфиннадзора.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что орган финансово-бюджетного надзора вышел за пределы своих полномочий в рамках бюджетных правоотношений и нарушил требования статьи 137 Трудового Кодекса Российской Федерации в подпунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 пункта 1 оспариваемых предписаний.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о соответствии законодательству пункта 2 оспариваемых предписаний N 172 от 27.12.2007 и N 13 от 17.01.2008, которым установлено недопоступление в доход федерального бюджета неиспользованных остатков бюджетных средств и обязанность Управления Роспотребнадзора перечислить в доход федерального бюджета 119785,99 рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 настоящей статьи.

Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году осуществляется в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с требованиями настоящей статьи.

Частью 4 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

В силу пункта 7 Порядка завершения исполнения федерального бюджета за 2006 год по расходам федерального бюджета и по погашению источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденного Приказом Минфина РФ от 08.11.2006 N 141н (далее Порядок), неиспользованные остатки средств федерального бюджета 2006 года на счетах N 40106 и N 40107 подлежат перечислению не позднее 27 декабря 2006 года получателями средств федерального бюджета на счета, открытые Федеральному казначейству, Управлениям, на счете N 40105, с которых осуществлялось перечисление средств соответствующим получателям средств федерального бюджета.

Из акта проверки от 08.11.2007 следует, что Управлением Роспотребнадзора, в нарушение статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 7 Порядка не были сданы в банк для зачисления в доход федерального бюджета неиспользованные на конец 2006 года средства федерального бюджета в общей сумме 119785,99 рублей, в том числе по целевой статье 001 00 00 "Руководство и управление в сфере установленных функций", тогда как неиспользованные остатки средств федерального бюджета подлежат перечислению в доход федерального бюджета не позднее 27 декабря 2006 года, что является недопоступлением неиспользованных средств федерального бюджета на сумму 119785,99 рублей.

Данные средства выданы из кассы Управления Роспотребнадзора в подотчет заместителю начальника отдела бухгалтерского учета, отчетности и экономики Фитиной Г.М. по расходным кассовым ордерам N 517 от 22.12.2006 - 112797,99 рублей, N 518 от 22.12.2006 - 6988 рублей на основании приказа руководителя управления Ооржак Л.М. от 20.12.2006 N274 о направлении в командировку в г. Москву с 06.02.2006 по 09.02.2006. Приказ издан на основании письма Роспотребнадзора от 19.12.2006 N 14/345-06, согласно которому бюджетная отчетность в г. Москве представляется главными бухгалтерами, то есть и.о. начальника отдела бухгалтерского учета и отчетности Франц Л.М.

Кроме того, в нарушение пункта 11 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденного решением Совета Директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. N 40 выдача денег из кассы в подотчет Фитиной Г.М. произведена в отсутствие обоснованного расчета необходимой суммы.

Согласно пункту 11 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденного решением Совета Директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. N 40, выдача наличных денег под отчет на расходы, связанные со служебными командировками, производится в пределах сумм, причитающихся командированным лицам на эти цели.

Полученные денежные средства возвращены в кассу Управления Роспотребнадзора по приходным кассовым ордерам N 10 от 05.02.2007 - 6988 рублей и N 15 от 12.02.2007 - 112797,99 рублей (т.1 л.д.17).

Факт данного финансового нарушения отражен в пункте 2 оспариваемых предписаний (т. 2 л. 99, 108).

Таким образом, факт нарушения Управлением Роспотребнадзора бюджетного законодательства - положений статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Приказа Минфина РФ от 08.11.2006 N 141н "Об утверждении порядка завершения исполнения федерального бюджета за 2006 год по расходам федерального бюджета и по погашению источников финансирования дефицита федерального бюджета" установлен материалами дела.

Следовательно, содержащееся в предписаниях требование, обращенное к получателю бюджетных средств - Управлению Роспотребнадзора о перечислении в доход федерального бюджета неиспользованной суммы бюджетных средств в размере 119785,99 рублей является правомерным, поэтому отсутствуют основания для признания незаконным пункта 2 оспариваемых предписаний.

При изложенных обстоятельствах, решение суда первой инстанции в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует отменить в части подпунктов 3 и 10 пункта 1, пункта 2 предписаний от 27.12.2007 N 172 и от 17.01.2008 N 13 Территориального управления Росфиннадзора и принять в указанной части новый судебный акт. Признать недействительными и отменить подпункты 3 и 10 пункта 1 предписаний от 27.12.2007 N 172 и от 17.01.2008 N 13 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва.

В удовлетворении требования о признании недействительным пункта 2 предписаний N 172 от 27.12.2007 и N 13 от 17.01.2008 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва отказать.

Распределение судебных расходов между лицами, участвующими в деле, регламентировано статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В силу пункта 1 данной статьи судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Вместе с тем исходя из неимущественного характера требований по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не могут применяться положения пункта 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.

В случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

Данный вывод согласуется с позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 13.11.2008 N 7959/08.

С учетом изложенного, с Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва подлежит взысканию в пользу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва оплаченная государственная пошлина в размере 1000 рублей.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от 28 августа 2008 года по делу N А69-1478/08-6 в части подпунктов 3 и 10 пункта 1, пункта 2 предписаний N 172 от 27.12.2007 и N 13 от 17.01.2008 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва отменить.

Принять в указанной части новый судебный акт.

Признать недействительными и отменить подпункты 3 и 10 пункта 1 предписаний N 172 от 27.12.2007 и N 13 от 17.01.2008 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва.

В удовлетворении требования о признании недействительным пункта 2 предписаний N 172 от 27.12.2007 и N 13 от 17.01.2008 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Тыва от 28 августа 2008 года оставить без изменения.

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Тыва в пользу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва оплаченную государственную пошлину в размере 1000 рублей.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

Л.Ф. Первухина

Судьи

Л.А. Дунаева Г.А. Колесникова