Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2008 г. N 05АП-2110/2008

г.Владивосток

Дело N 59-2791/08-С13

18 декабря 2008 г.

05АП-2110/2008

Резолютивная часть постановления оглашена 17.12.2008. Полный текст изготовлен 18.12.2008.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе

Председательствующего: З.Д. Бац,

Судей: Г.А. Симоновой, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ворожбит Я.А.

при участии

от Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Сахалинской области - представитель Полупан Н.Б., доверенность N 1 от 10.01.2008 сроком действия до 31.12.2009, представитель Лодзенко Н.В., доверенность N 18/19 от 03.0-9.2008 сроком действия до 31.12.2009

от ООАО "Сахалиноблгаз" - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Областного Открытого акционерного общества "Сахалиноблгаз" на решение Арбитражного суда Сахалинской области от 25 сентября 2008 г. по делу N А59-2791/08 С13, принятое судьей Портновой О.А., по заявлению Областного Открытого акционерного общества "Сахалиноблгаз" к Управлению по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Сахалинской области

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 15.07.2008 N 000645,

установил:

Областное Открытое акционерное общество "Сахалиноблгаз" (далее по тексту - ООАО "Сахалиноблгаз", общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Сахалинской области (далее по тексту - Управление, административный орган) от 15.07.2008г. N 000645 по делу о привлечении общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 25.09.2008г. в удовлетворении требований отказано. В ходе рассмотрения дела суд пришел к выводу о наличии в действиях ООАО "Сахалиноблгаз" состава административного правонарушения по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, поскольку материалами дела подтверждается факт нарушения обществом требований промышленной безопасности опасных производственных объектов.

ООАО "Сахалиноблгаз", не согласившись с решением суда, подало апелляционную жалобу и просит судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального и процессуального права. В обоснование жалобы, общество указало, что суд не принял во внимание тот факт, что к участию в рассмотрении дела об административном правонарушении не был допущен представитель ООАО "Сахалиноблгаз" Зинченко Е.В., который был лишен права на защиту своих законных интересов. Заявитель считает, что у должностного лица Управления отсутствуют полномочия на составление протокола об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ. Административный протокол и постановление о назначении административного наказания составлены одним и тем же лицом, что является нарушением норм КоАП РФ. По мнению заявителя жалобы, вывод суда о нарушении обществом требований промышленной безопасности, выразившееся в допуске к работе на опасном производственном объекте лиц, не прошедших соответствующее обучение, является ошибочным, поскольку слесарь Смирнов Н.Н. с марта по август 2008 года находился в отпуске и в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие факт не прохождения слесарем Смирновым Н.Н. соответствующего обучения.

При этом, общество указало, что административным органом проводилась проверка на предмет наличия плана локализации и ликвидации последствий аварий в ООАО "Сахалиноблгаз", в то время как в административном протоколе и постановлении о назначении административного наказания указано, что у общества отсутствует план взаимодействия служб различных ведомств. Вывод суда о том, что представленный в материалы дела план локализации и ликвидации аварий не согласован с уполномоченными органами, по мнению заявителя является ошибочным, поскольку данный план в соответствии с ГОСТом N 153-39.3-051-2003 от 27.06.2003, утвержденным приказом Министерства энергетики РФ от 27.06.2003 N 259, не требует такого согласования. Кроме того, разработка плана взаимодействия служб различных ведомств на участке N 6 в соответствии с требованиями Федерального закона от 16.10.2003 N 131-ФЗ отнесена к ведению администрации МО городской округ "Ногликский", поэтому у общества данный план отсутствовал.

ООАО "Сахалиноблгаз", извещенное о времени и месте судебного разбирательства, своего представителя в суд не направило.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального Кодекса РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие общества по имеющимся в деле документам.

Представители Управления по технологическому и экологическому надзору по Сахалинской области в судебном заседание с доводами жалобы не согласны, считают решение суда законным и обоснованным, просят оставить решение суда без изменений, в удовлетворении жалобы отказать, представили письменный отзыв.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального Кодекса РФ, правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение отмене либо изменению не подлежит по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 17 по 23 июня 2008 года государственным инспектором Управления по технологическому и экологическому надзору по Сахалинской области была проведена оперативная проверка состояния промышленной безопасности на объекте "Сеть газоснабжения п. Ноглики", в ходе которой установлены следующие нарушения:

- не зарегистрированы в государственном реестре опасные производственные объекты п. Вал и п. Катангли;

- отсутствует план взаимодействия служб различных ведомств на участке N 6;

- не проведено первичное обучение слесаря АВР Смирнова Н.Н. безопасным методам и приемам труда, в том числе выполнению газоопасных работ в аккредитованной организации;

- просрочена периодическая метрологическая поверка газоанализаторов.

По результатам проверки было составлено предписание от 23.06.2008 N 13 об устранении обществом указанных выше нарушений в срок до 06.08.2008 года.

23 июня 2008 года административный орган направил в адрес ООАО "Сахалиноблгаз" определение N 000645/1 о приглашении общества в Управление 03.07.2008 в 15 часов 00 минут для составления протокола об административном правонарушении, которое получено секретарем Мишкевич 26.06.2008.

Обществом было заявлено ходатайство о переносе рассмотрении протокола об административном правонарушении на 14.07.2008 в связи с нахождением оригинальных документов в г.Охе, по результатам рассмотрения которой Управление вынесло определение от 02.07.2004 N 08/04 об отказе в ее удовлетворении.

03 июля 2008 года административный орган в отсутствие законного представителя ООАО "Сахалиноблгаз" составил протокол об административном правонарушении N 000645 (далее по тексту - административный протокол), согласно тексту которого был установлен факт совершения обществом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

04 июля 2008 административный орган направил в адрес общества определение N 000645/1 о рассмотрении дела об административном правонарушении и назначении времени и месте его рассмотрения, согласно которому законный представитель общества приглашался в Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Сахалинской области 15.07.2008 в 15 часов 00 минут для рассмотрения материалов дела об административном правонарушении. Данное определение получено секретарем Мишкевич 10.07.2008.

15 июля 2008 года государственный инспектор Управления, рассмотрев в присутствии представителя общества Зинченко Е.В. по доверенности от 11.07.2008 N 552 материалы об административном правонарушении в отношении ООАО "Сахалиноблгаз", вынес постановление N 000645 о привлечении его к административной ответственности в виде наложения штрафа в сумме 20000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 N 116-ФЗ (далее по тексту Закон N 116-ФЗ) опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

К категории опасных производственных объектов в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 Приложения N 1 относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже.

Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (ч.2 ст.2 Закона N 116-ФЗ).

Как следует из материалов дела, ООАО "Сахалиноблгаз" осуществляет эксплуатацию опасных производственных объектов в Ногликском районе, в том числе в пгт. Ноглики, п. Катангли и с.Вал, которые обществом зарегистрированы в государственном реестре опасных производственных объектов в соответствии с Законом N 116-ФЗ, о чем было выдано свидетельство о регистрации NА77-00311.

В ходе проведения проверки состояния промышленной безопасности на объекте "Сеть газоснабжения п. Ноглики" административным органом установлено, что обществом не зарегистрированы в государственном реестре опасные производственные объекты в п.Вал и п. Катангли, и не проведена периодическая метрологическая поверка газоанализаторов, что является нарушением части 2 статьи 2 Закона N 116-ФЗ и пункта 5.7.5 Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 18.03.2003 N 9 (далее по тексту - Правила безопасности).

Согласно пункту 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются место, время совершения и событие административного правонарушения.

Как установлено судом, в протоколе об административном правонарушении N 000645 от 03.07.2008 и постановлении о назначении административного наказания N 000645 от 15.07.2008 не указано, какие именно опасные производственные объекты, расположенные в п.Катангли и с.Вал, принадлежат обществу и эксплуатируются им без регистрации. Управление указало в административном протоколе, что производственные объекты, расположенные в п.Катангли и с.Вал, не зарегистрированы в государственном реестре.

Коллегия считает, что данное обстоятельство подтверждается представленным в материалы дела свидетельством о государственной регистрации А77-00311, которое содержит сведения о регистрации опасных производственных объектов, расположенных только в г. Охе и п. Ноглики, сведения о регистрации каких-либо опасных производственных объектов, расположенных в п. Катангли и с.Вал, в нем отсутствуют. В то же время, в протоколе об административном правонарушении N 000645 от 03.07.2008 и постановлении о назначении административного наказания N 000645 от 15.07.2008 не указано количество и место расположение газоанализаторов, по которым поверка была просрочена, то есть административным органом не установлено событие административных правонарушений, что является нарушением пункта 2 статьи 28.2 КоАП РФ.

В силу части 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями.

Согласно пункту 1.2.5 Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 18.03.2003 N 9 (далее по тексту - Правила безопасности) к выполнению газоопасных работ допускаются руководители, специалисты и рабочие, обученные технологии проведения газоопасных работ, правилам пользования средствами индивидуальной защиты (противогазами и спасательными поясами), способам оказания первой (доврачебной) помощи, аттестованные и прошедшие проверку знаний в области промышленной безопасности в объеме настоящих Правил.

Пунктом 1.2.6 Правил безопасности предусмотрено, что рабочие, в том числе допускаемые к выполнению газоопасных работ, должны проходить первичное обучение безопасным методам и приемам труда в аккредитованных организациях (подразделениях организаций), занимающихся подготовкой кадров в указанной области.

Как установлено судом, 21.12.2007 обществом оформлен наряд-допуск N 28 на производство газоопасных работ на слесаря Смирнова Н.Н., который осуществлял в феврале, марте 2008 года дежурство на газоучастке N 6. Данное обстоятельство подтверждается представленными в материалы дела графиками дежурства АВР на февраль, март 2008 года по газоучастку N 6. Однако, документов, свидетельствующих о прохождении данным работником первичного обучения методам и приемам труда, обществом не представлено, в связи с чем коллегия считает правильным вывод суда о нарушении ООАО "Сахалиноблгаз" требований промышленной безопасности о допуске к работе на опасном производственном объекте лиц, не прошедших соответствующее обучение, а довод заявителя жалобы в указанной части - необоснованным.

В соответствии со статьей 10 Закона N 116-ФЗ в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.

В силу пункта 11.5 Правил безопасности деятельность аварийных бригад по локализации и ликвидации аварий определяется планом взаимодействия служб различных ведомств, который должен быть разработан с учетом местных условий.

Планы взаимодействия служб различных ведомств должны быть согласованы с территориальными органами Госгортехнадзора России и утверждены в установленном порядке.

Ответственность за составление планов, утверждение, своевременность внесения в них дополнений и изменений, пересмотр (не реже 1 раза в 3 года) несет технический руководитель организации - собственника опасного производственного объекта.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, на момент проведения проверки у общества отсутствовал план взаимодействия служб различных ведомств на проверяемом участке, согласованный с уполномоченными органами. При этом, доказательства, подтверждающие о наличии у общества в настоящее время согласованного плана взаимодействия служб различных ведомств на проверяемом участке, в материалах дела отсутствуют.

Довод заявителя жалобы о том, что административным органом проводилась проверка на предмет наличия плана локализации и ликвидации последствий аварий в ООАО "Сахалиноблгаз", в то время как в административном протоколе и постановлении о назначении административного наказания указано, что у общества отсутствует план взаимодействия служб различных ведомств, коллегия считает несостоятельным, поскольку в соответствии с Правилами безопасности деятельность аварийных бригад по локализации и ликвидации аварий определяется планом взаимодействия служб различных ведомств, который должен быть разработан с учетом местных условий.

Вместе с тем, коллегия считает обоснованным довод заявителя жалобы о том, что план локализации и ликвидации аварий в газовой распределительной системе ООАО "Сахалиноблгаз" в соответствии с ГОСТ N 153-39.3-051-2003 от 27.06.2003, утвержденным приказом Министерства энергетики РФ от 27.06.2003 N 259, не требует согласования, однако, данное обстоятельство не относится к спорным правоотношениям, поскольку в данном случае установлен факт отсутствия не плана локализации и ликвидации аварий в газовой распределительной системе, а плана взаимодействия служб различных ведомств, который в соответствии с пунктом 11.5 Правил безопасности должен быть согласован с территориальными органами Госгортехнадзора России и утвержден в установленном порядке.

Поскольку факт нарушения обществом требований промышленной безопасности опасных производственных объектов подтверждается материалами дела, коллегия считает правильным вывод суда о том, что в действиях общества имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Отклоняя довод заявителя жалобы об отсутствии у общества возможности представить объяснения и замечания по содержанию протокола об административном правонарушении, суд правомерно исходил из того, что общество было извещено надлежащим образом о времени и месте составления административного протокола, что подтверждается определением N 000645/1 от 23.06.2008 и почтовым уведомлением от 26.06.2008. При составлении протокола об административном правонарушении присутствовал представитель ООАО "Сахалиноблгаз" Зинченко Е.В. по доверенности от 27.06.2008 N 511, которая была оформлена с нарушением части 3 статьи 25.5 КоАП РФ и части 5 статьи 185 ГК РФ, на основании чего законному представителю общества правомерно было отказано административным органом в составлении и подписании административного протокола.

При рассмотрении материалов дела об административном правонарушении присутствовал тот же представитель ООАО "Сахалиноблгаз" Зинченко Е.В. по доверенности от 11.07.2008 N 552, оформленной с нарушением требований части 3 статьи 25.4 и части 3 статьи 25.5 КоАП РФ, а именно: отсутствует полномочие на подписание постановления о назначении административного наказания от 15.07.2008 N 000645.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 24 постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 разъяснил, что перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, законным представителем не является.

Таким образом, присутствовавшая при рассмотрении дела об административном правонарушении Зинченко Е.В. не является законным представителем общества, в связи с чем довод заявителя жалобы о том, что при рассмотрении дела об административном правонарушении законный представитель ООАО "Сахалиноблгаз" был лишен права на защиту своих законных интересов, является необоснованным.

Коллегия не может согласиться с мнением общества об отсутствии полномочий у органов Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Сахалинской области на составление протокола об административном правонарушении и на вынесение постановления о назначении административного наказания по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ в силу следующего.

В соответствии с Положением "О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является как специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности, так и органом государственного горного надзора.

Согласно части 1 статьи 23.31 КоАП РФ органы государственного горного и промышленного надзора вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе, частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу части 2 названной нормы Закона рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе, в том числе, государственные инспекторы государственного горного и промышленного надзора.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа (статья 47 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ").

В соответствии с должностным регламентом гражданского служащего государственного инспектора отдела по надзору за работой на континентальном шельфе и нефтегазовом комплексе, утвержденным Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Сахалинской области от 04.04.2008, целью деятельности государственного инспектора является осуществление надзорных, контрольных, профилактических и других функций, предусмотренных положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, Административными регламентами, утвержденных службой, Положением об Управлении, Положением об отделе, настоящим должностным регламентом.

Пунктами 3.2.1 3.2.3, 3.2.6 настоящего Регламента установлено, что государственный инспектор Черных С.Е. имеет право беспрепятственно проводить проверки поднадзорных предприятий, производств и объектов всех форм собственности по вопросам, относящимся к компетенции Отдела, получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, находящихся в компетенции Службы; давать обязательные для исполнения предписания о приостановке работ, ведущихся с нарушением требований Федеральных законов, правил и норм в области промышленной безопасности и охраны недр, а также указания о выводе людей из опасных мест, когда создается угроза их жизни, возникновения аварии или инцидента; привлекать в установленном законодательством РФ порядке, юридических и должностных лиц к административной ответственности, составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях.

Таким образом, государственный инспектор отдела по надзору за работой на континентальном шельфе и нефтегазовом комплексе Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Сахалинской области Черных С.Е. имеет право составлять протокол об административном правонарушении и рассматривать дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Судом установлено, что процедура привлечения общества к административной ответственности административным органом не нарушена.

При таких обстоятельствах, коллегия считает решение законным и обоснованным, оснований для отмены судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение от 25.09.2008г. по делу N А59-2791/08-С13 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в ФАС ДВО в 2-х месячный срок через арбитражный суд, принявший судебное решение.

Председательствующий

З.Д. Бац

Судьи

Г.А. Симонова Т.А. Солохина