Новые документы по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации
"Советник бухгалтера бюджетной сферы" представляет в сегодняшнем номере своим читателям обзор новых нормативных актов и писем Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства из рубрики "Кассовое обслуживание исполнения бюджетов" бюджетной системы Российской Федерации".
С начала 2006 года с момента перевода исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований на новый порядок кассового обслуживания у финансовых органов и у органов Федерального казначейства возникали разные ситуации, связанные с переходным периодом, который всегда чреват сложностями из-за изменений, какого бы масштаба они ни происходили. Указанные изменения можно смело охарактеризовать как явление особого размера и характера и по количеству участников, и по значимости вопросов, им затронутых, поэтому сложности были, скорее всего, неизбежны.
Немного статистики
По информации, полученной Федеральным казначейством от территориальных органов Федерального казначейства, 44 субъекта Российской Федерации выбрали вариант кассового обслуживания исполнения их бюджета с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям бюджетных средств и администраторам источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, остальные определились с вариантом, предусматривающим открытие и ведение единого лицевого счета бюджета финансовому (уполномоченному) органу.
В отношении муниципальных образований статистика следующая. В настоящее время на территории Российской Федерации насчитывается 19 970 муниципальных образований, имеющих самостоятельный бюджет, что на 3 980 местных бюджетов больше, чем по состоянию на 1 января 2005 года (15 851 муниципальное образование), из них:
- 60% выбрали вариант с открытием и ведением лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) муниципального образования с самостоятельным обеспечением ими получателей средств местных бюджетов наличными денежными средствами;
- 40% выбрали вариант с открытием лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям или получателям средств бюджетов муниципальных образований с доведением до них органами Федерального казначейства объемов финансирования расходов;
- 4% выбрали вариант с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и (или) получателям средств бюджетов муниципальных образований с доведением до них органами Федерального казначейства лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов.
Для учета средств всех бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований органам Федерального казначейства открыты счета в Банке России.
В рамках информационно-технической подготовки к вводу в действие Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденного приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 N 1н (далее - Порядок, утвержденный приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 N 1н), в 2005 году было проведено внедрение единого прикладного программного обеспечения во всех органах Федерального казначейства, организована закупка необходимого дополнительного технического обеспечения, включая обновление серверного оборудования и рабочих станций.
Для организации электронного документооборота с клиентами Федерального казначейства, включая муниципальные образования, разработана и внедрена система криптографической защиты и электронно-цифровой подписи, автоматизированные рабочие места (АРМ) системы были установлены в финансовых (уполномоченных) органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В 2006 году обмен данными с использованием системы электронного документооборота (СЭД) между управлениями Федерального казначейства и финансовыми органами по субъектам Российской Федерации осуществлялся в 72% субъектов, в 28% - с использованием электронных и бумажных носителей. В 60% финансовых (уполномоченных) органах по всем субъектам Российской Федерации установлено автоматизированное рабочее место СЭД.
Вместе с тем, несмотря на всю проведенную большую подготовительную работу и финансовыми органами, и Федеральным казначейством, с 1 января 2006 года обозначились некоторые проблемы.
Недоработки финансовых органов
Среди основных проблем, создающих затруднения в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, можно выделить следующие:
- отсутствие достоверной информации о технической готовности финансовых органов муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, плохое качество каналов связи, недостаточная квалификация персонала на местах;
- отсутствие утвержденных в установленном порядке бюджетов отдельных муниципальных образований и утвержденных администраторов неналоговых поступлений муниципальных образований, а также отсутствие кодов бюджетной классификации, закрепленных за этими администраторами;
- отсутствие регистрации в налоговых органах отдельных органов местного самоуправления муниципальных образований, имеющих самостоятельные бюджеты (отсутствуют ИНН и КПП);
- незакрытие отдельными финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований счетов, открытых им в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях по учету средств бюджета, и перечисление налогоплательщиками и контрагентами средств на указанные счета;
- непредставление отдельными финансовыми (уполномоченными) органами сводных реестров главных распорядителей, распорядителей, получателей средств местного бюджета и изменений к ним либо их представление без присвоения идентификационных номеров получателям бюджетных средств.
Недоработки органов Федерального казначейства
Прошедший с начала 2006 года период выявил проблемы и в информационно-техническом обеспечении органов Федерального казначейства. Переход финансовых (уполномоченных) органов на кассовое обслуживание из банковской системы в Федеральное казначейство вызвал претензии к уровню предоставляемых услуг.
Для их снятия и улучшения качества кассового обслуживания Федеральное казначейство провело мониторинг исполнения Порядка, утвержденного приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 N 1н.
По результатам мониторинга сформирован пакет необходимых доработок в информационной системе Федерального казначейства, реализация которых должна поэтапно закончиться в первом полугодии 2006 года. Необходимо подчеркнуть, что запланированные доработки не вносят какие-либо принципиальные изменения в Порядок, утвержденный приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 N 1н, а направлены на создание дополнительных технических удобств в работе финансовых органов.
Кроме доработки информационных технологий Федеральное казначейство занималось и доработкой нормативного обеспечения процесса кассового обслуживания.
Так, приказом Федерального казначейства от 07.11.2005 N 18н были уточнены положения Порядка, утвержденного приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 N 1н, с учетом результатов проведенного эксперимента.
Спорные вопросы исполнения судебных актов
На первый взгляд, исполнение судебных решений, предусматривающих взыскание средств бюджета, к процессу кассового обслуживания не имеет прямого отношения. Но, рассматривая процедуру исполнения таких судебных решений, несомненно, приходишь к выводу, что исполнение требований исполнительных документов является не чем иным, как исполнением бюджетного обязательства получателя бюджетных средств. Исполнение исполнительных листов за счет средств бюджета должно производиться с соблюдением всех требований, установленных бюджетным законодательством для исполнения бюджетных обязательств.
Таким образом, при осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета по варианту с ведением лицевых счетов получателей бюджетных средств орган Федерального казначейства невольно становится прямым участником процесса исполнения судебных решений, ответчиками по которым являются бюджетные учреждения.
В целях реализации главы 24.1 Бюджетного кодекса РФ "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" приказом Федерального казначейства от 22.02.2006 N 3н утвержден Порядок ведения учета и осуществления хранения документов органами Федерального казначейства по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений*(1).
Пунктом 2 данного приказа установлено, что Порядок распространяется на организацию работ по ведению учета и осуществлению хранения документов органами Федерального казначейства по исполнению судебных актов, предусматривающих обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства.
Принятие указанного нормативного акта позволило устранить проблемы, которые могли возникнуть при осуществлении органами Федерального казначейства кассового обслуживания исполнения бюджетов по варианту, предусматривающему ведение лицевых счетов бюджетных учреждений.
Необходимо иметь в виду, что статьями 242.2 и 242.3 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что исполнительный документ по денежным обязательствам бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации и муниципального бюджетного учреждения подлежит представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника.
Таким органом для указанных учреждений в зависимости от выбранного варианта кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета может быть орган Федерального казначейства, финансовый орган или орган регионального (муниципального) казначейства.
При этом бюджетному учреждению лицевой счет получателя средств бюджета субъекта (местного бюджета) может быть открыт одновременно и в региональном (местном) казначействе, и в органе Федерального казначейства для учета операций по использованию субсидий, субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 49 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год". Как быть в этом случае?
Исходить в данной ситуации, по-видимому, нужно из следующего.
В целях законного права взыскателя исполнительный документ может быть представлен в любой из указанных выше органов и подлежит исполнению в установленном Бюджетным кодексом порядке, если хотя бы один из лицевых счетов должника открыт в указанном органе.
В этом случае требования по исполнительному документу считаются исполненными на основании представленных должником:
- платежных документов на списание в установленном порядке средств с лицевых счетов, открытых ему в органе Федерального казначейства;
- копии платежных документов, подтверждающих исполнение (частичное исполнение) требований исполнительного документа, минуя счет органа Федерального казначейства, то есть с лицевых счетов или счетов, открытых должнику в региональном (местном) казначействе или кредитной организации (п. 8 Порядка, утвержденного приказом Федерального казначейства от 22.02.2006 N 3н).
О решении отдельных проблем, возникающих в процессе кассового
обслуживания в части кассовых поступлений
В соответствии с Порядком учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 16.12.2004 N 116н (далее - Порядок N 116н), органы Федерального казначейства осуществляют учет поступлений и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации за каждый операционный день и не позднее следующего рабочего дня после получения банковской выписки по счету формируют платежные поручения для перечисления поступлений в соответствующий бюджет. При этом в соответствии с письмом Минфина России и Федерального казначейства от 22.11.2005 N 02-14-10/3155 и 42-7.1-01/2.4-342 финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части поступлений, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, формируется и направляется Выписка из сводного реестра поступлений и выбытий средств бюджета (приложение N 18 к Порядку N 116н) с приложением информации из расчетных документов.
Также по запросу соответствующего финансового органа органами Федерального казначейства может предоставляться Сводная ведомость поступлений, подлежащих перечислению в бюджеты (приложение N 13 к Порядку N 116н).
Кроме того, в соответствии с письмом Федерального казначейства от 03.03.2006 N 42-7.1-15/5.2-97 органы Федерального казначейства могут ежемесячно по запросу финансового органа в согласованные с ними сроки направлять копии Справок о перечислении поступлений в бюджеты (приложение N 16 к Порядку N 116н), направляемых администраторам поступлений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Необходимо отметить, что данная Справка формируется по каждому администратору субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в разрезе кодов бюджетной классификации Российской Федерации. При этом информация о перечислении поступлений внутри кодов бюджетной классификации формируется по кодам ОКАТО муниципальных образований, имеющих самостоятельный бюджет.
Администрирование невыясненных поступлений
Отдельного внимания заслуживает администрирование невыясненных поступлений, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет) на счетах, открытых Управлениям Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации на балансовом счете N 40101 "Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" и предназначенных для учета поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Здесь возможны следующие ситуации. В случае администрирования невыясненных поступлений финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) органы Федерального казначейства направляют всю информацию о поступлениях, зачисленных по коду бюджетной классификации "Невыясненные поступления, зачисляемые в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет)", соответствующему финансовому органу для их дальнейшего уточнения в соответствии с Порядком N 116н.
При этом также существует практика закрепления невыясненных поступлений, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет) за всеми администраторами поступлений субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В данном случае органы Федерального казначейства направляют данные поступления соответствующим администраторам по значениям ИНН, КПП, указанным в платежном документе. При этом информация о перечислении невыясненных поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет) содержится в Выписке из сводного реестра поступлений и выбытий средств бюджета, а также в ежемесячно получаемых копиях Справок о перечислении поступлений в бюджеты, сформированных по администраторам субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
В связи с этим при закреплении невыясненных поступлений, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет), каждому финансовому органу, прежде всего, необходимо определиться, по какому из приведенных вариантов будет более удобно работать.
Отдельного внимания заслуживает ситуация, когда поступления зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет) в нарушение ст. 9 Федерального закона от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" и поступают на счета, открытые на балансовых счетах N 40201 "Средства бюджетов субъектов Российской Федерации" и 40204 "Средства местных бюджетов", минуя счета, открытые на балансовом счете N 40101 "Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации", предназначенные для учета поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с Порядком, утвержденным приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 N 1н, такие поступления учитываются как невыясненные поступления.
По данной ситуации возможны несколько вариантов решений. Во-первых, такие поступления могут быть возвращены финансовым органом плательщику с того счета, на который они были зачислены, так как такой порядок зачисления доходов в бюджет считается нарушением бюджетного законодательства.
В целях упорядочения поступления доходов в бюджетную систему Российской Федерации и исключения подобных фактов необходимо финансовым органам проводить разъяснительную работу с плательщиками неналоговых доходов по порядку перечисления платежей в бюджет. Одним из решений данного вопроса может также стать направление плательщикам готовых бланков (квитанций) на оплату соответствующих платежей в бюджет.
Как вариант Федеральным казначейством рассматривается возможность зачета этих сумм в поступления бюджетной системы Российской Федерации, но это сложный вариант, требующий организации взаимодействия финансового органа со всеми администраторами доходов.
Об изменении порядка возврата доходов
Еще одним важным документом для всех администраторов является приказ Минфина России от 02.05.2006 N 73н, который вносит изменения в Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный приказом Минфина России от 16.12.2004 N 116н. В соответствии с внесенными изменениями из Порядка N 116н исключено Распоряжение администратора поступлений в бюджет о возврате (возмещении) поступлений, ранее необходимое для представления в орган Федерального казначейства, чтобы осуществить возврат излишне зачисленных сумм.
Хотя решение администратора поступлений в бюджет о возврате поступлений является основанием для формирования данного платежного документа, в связи с чем номер и дата решения администратора должны быть указаны в полях 108 и 109 платежного документа на их возврат (возмещение), само решение администратора поступлений о возврате (возмещении) поступлений в орган Федерального казначейства не представляется.
Кроме того, в соответствии с новым порядком возврат плательщику излишне уплаченных (ошибочно зачисленных) сумм осуществляется органами Федерального казначейства в срок не более трех рабочих дней со дня их представления в орган Федерального казначейства исходя из сумм поступлений, подлежащих перечислению в бюджеты.
О решении некоторых проблем в части кассовых выплат из бюджета
Введена отчетность по субсидиям, субвенциям, предоставленным из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, что позволяет представлять информацию заинтересованным пользователям (Отчет об использовании субсидий (субвенций), предоставляемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации и местным бюджетам в соответствии со ст. 49 Федерального закона от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год").
Разработано специальное приложение к Ведомости по движению свободного остатка по субсидиям.
Разработана Справка к Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (приложение к письму Федерального казначейства от 07.02.2006 N 42-7.1-15/5.1-55 "Об отдельных вопросах по переходу на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов") (далее - Справка), которая представляется органом Федерального казначейства по запросу финоргана бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
В вышеуказанной Справке отражаются нераспределенные остатки на начало и конец дня по каждой субсидии (субвенции), предоставленной из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет), контроль за использованием которой возложен на органы Федерального казначейства, по коду, позволяющему идентифицировать операции с указанными средствами (код цели) и присвоенному в соответствии с Отчетом об использовании субсидий (субвенций), предоставленных из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации и местным бюджетам.
Исходя из вышеизложенного финансовый орган субъекта Российской Федерации (муниципального образования) может распределять по получателям средств соответствующего бюджета субсидии (субвенции) в пределах остатков, отраженных в Справке.
Совместными письмами от 15.05.2006 Минфина России N 02-14-13/1252 с Федеральным казначейством России N 42-7.1-15/5.1-207 предусмотрена возможность уточнения кодов бюджетной классификации по произведенным кассовым расходам в следующих случаях:
- при внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации, если Указания предусматривают изменения операций, произведенных до вступления их в силу;
- при ошибочном указании получателем бюджетных средств или финансовым органом в платежном документе КБК, на основании которого был отражен к
