О некоторых правовых вопросах, возникающих у военных организаций
при реализации ими права военнослужащих на получение жилых помещений
Актуальность проблемы обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации и иных федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба*(1), жилыми помещениями, несмотря на все титанические усилия как государства в целом, так и Министерства обороны Российской Федерации в лице уполномоченных органов военного управления в частности, направленные на решение данной проблемы, не только не снизилась, но в последнее десятилетие значительно возросла. Об этом явно свидетельствует постоянный рост числа военнослужащих, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, среди которых "львиную долю" составляют военнослужащие, которые не имеют какого-либо жилья как по месту военной службы, так и вообще на территории Российской Федерации.
Так, по данным журнала "Итоги", в 2003 г. нуждались в улучшении жилищных условий 168 тыс. человек, из них 94,8 тыс. являлись "бесквартирными"*(2). Министр обороны Российской Федерации С.Б. Иванов, выступая на совещании по обеспечению жильем военнослужащих, проведенном 13 февраля 2006 г. под руководством Президента Российской Федерации В.В. Путина, отметил, что в настоящее время определены категории военнослужащих как по регионам, так и по их критериям, сформированы именные списки на каждую семью военнослужащих, которые будут получать жилье в пяти наиболее дорогих регионах (Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Ленинградская и Калининградская области). Это 18 400 военнослужащих. Из них 2 300 военнослужащих, уволенных из Вооруженных Сил в 2005 г. с оставлением в списках воинской части, которым гарантируется получение жилья. Вторая категория - 6 700 военнослужащих, которые в плановом порядке будут увольняться из Вооруженных Сил в 2006 г. или 2007 г. И третья, самая большая, категория - 9 400 военнослужащих, которые продолжают служить и уже имеют выслугу свыше 20 лет.*(3) В настоящее время правом на внеочередное получение жилья только в Сухопутных войсках обладают 8 100 человек, из них в округах - 5 700 человек и в г. Москве - 2 400 человек*(4).
Принимая во внимание то, что темпы обеспечения жильем военнослужащих в течение последних 15 лет систематически снижались, а потребность Вооруженных Сил Российской Федерации в жилых помещениях для военнослужащих возрастала, ситуация с обеспечением жилыми помещениями военнослужащих еще более усугубилась, что было отмечено Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в поручении от 30 апреля 2004 г. N Пр-689, в котором указано, что сложившееся положение с обеспечением жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, свидетельствует о недостаточном внимании со стороны государства к этой важнейшей социальной проблеме.
Сложившаяся ситуация обусловлена, с одной стороны, практически полным отказом органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от выделения Вооруженным Силам Российской Федерации жилых помещений для обеспечения военнослужащих*(5), а с другой стороны, недостаточным бюджетным финансированием государственных программ и значительным уменьшением объемов собственного строительства, ведущегося Министерством обороны Российской Федерации, в том числе произошедшим ввиду того, что выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов хотя и были установлены государством как приоритетная форма бюджетного финансирования расходов на обеспечение жильем для постоянного проживания военнослужащих, но данная программа не принесла ожидаемого эффекта*(6).
Таким образом, для предоставления военнослужащим жилья требуется наличие у Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений для данных целей. Учитывая актуальность данного вопроса, Президент Российской Федерации В.В. Путин на совещании по обеспечению жильем военнослужащих, проведенном под его руководством 13 февраля 2006 г., указал Министерству обороны Российской Федерации на необходимость уже сейчас четко проработать вопросы, связанные с формами приобретения жилья для военнослужащих, и ряд других организационно-технических деталей*(7).
Основным источником формирования жилищного фонда Вооруженных Сил Российской Федерации для предоставления из его состава жилых помещений на основании договора социального найма жилого помещения*(8) военнослужащим в соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" являются жилищное строительство и приобретение жилья для военнослужащих за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, а также жилые помещения, освобождаемые за выездом военнослужащих, за исключением жилых помещений, находящихся в их собственности*(9).
Одновременно следует отметить, что жилищное строительство и приобретение жилья для военнослужащих на практике осуществляют не только квартирно-эксплуатационные органы Министерства обороны Российской Федерации, но фактически и иные организационные структуры Вооруженных Сил Российской Федерации, которые наделены Министром обороны Российской Федерации соответствующими полномочиями, выраженными в форме самостоятельных распорядительных документов (приказы, директивы, указания и т.п.) или в форме утвержденных Министром обороны Российской Федерации правоустанавливающих документов данных организационных структур (устав, положение), и которым выделяются на данные цели соответствующие средства федерального бюджета*(10). При этом одной из самых распространенных форм приобретения военными организациями жилых помещений для военнослужащих в настоящее время является заключение договоров инвестирования денежных средств в строительство жилья (долевого участия в строительстве жилья) и уступки права требования (цессия).
После реализации заключенных военными организациями договоров возникает вопрос о порядке предоставления полученных в результате инвестирования жилых помещений военнослужащим на основании договора социального найма жилого помещения в рамках действующего жилищного законодательства.
В соответствии со ст. 60 Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ) договор социального найма заключает, с одной стороны, гражданин, а с другой стороны, собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель).
Как видно, для заключения с военнослужащим - гражданином Российской Федерации договора социального найма жилого помещения, безусловно, должен иметься, во-первых, собственник данного жилого помещения, а во-вторых, уполномоченный им государственный орган (либо управомоченное им лицо).
В соответствии с ч. 2 ст. 8 и ст. 219 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) право собственности и другие вещные права на имущество, подлежащее государственной регистрации, в том числе на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации. В соответствии со ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации*(11).
В соответствии с п. 12 ст. 1 Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ имущество Вооруженных Сил Российской Федерации является федеральной собственностью и находится у них на праве оперативного управления или хозяйственного ведения*(12). При этом в соответствии с п. 2 ст. 299 ГК РФ имущество, приобретенное учреждением по договору, поступает в оперативное управление учреждения.
Вместе с тем следует отметить, что структура пункта названной нормы Федерального закона "Об обороне", по мнению автора, не только не корректна, но и не в полной мере соответствует законодательству в целом и положениям п. 4 ст. 214, ст. 296 и ст. 299 ГК РФ в частности.
Так, совокупный анализ указанных в предыдущем абзаце норм ГК РФ позволяет сделать вывод, что федеральное имущество закрепляется на праве оперативного управления за учреждениями, а имущество, приобретенное учреждениями по договору, соответственно поступает в оперативное управление учреждения*(13). Следовательно, по мнению автора, законодатель установил две формы возникновения права оперативного управления на имущество у учреждений: 1) "административная", т.е. закрепление, которое предполагает обязательное издание собственником соответствующего распорядительного акта о закреплении с последующей государственной регистрацией права оперативного управления; 2) "гражданско-правовая", т. е. поступление на основании договора, которое не предполагает обязательного издания собственником соответствующего распорядительного акта о закреплении, но так же, как и первая форма предполагает необходимость государственной регистрации права и внесения сведений об имуществе в реестр федерального имущества. Частичным подтверждением такой позиции является постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 21 октября 2005 г. по делу N КГ-А41/10130-05, согласно которому отказ Московской областной регистрационной палаты (МОРП) в государственной регистрации права оперативного управления войсковой части 16660 на квартиру, права на которые были приобретены воинской частью на основании инвестиционного договора, был признан незаконным. Отказ был мотивирован непредставлением воинской частью документов, подтверждающих приобретение заявителем указанных в договоре прав в отношении объекта, заявленного на регистрацию. Суд счел доводы МОРП несостоятельными, признав реализованный сторонами договор инвестирования достаточным основанием для государственной регистрации права оперативного управления воинской части на объект недвижимости.
В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об обороне" Вооруженные Силы Российской Федерации - государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации. При этом в соответствии со ст. 11 указанного Федерального закона Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации. В соответствии со ст. 296 ГК РФ на праве оперативного управления имущество может закрепляться только за юридическими лицами, созданными в форме казенных предприятий или учреждений. В связи с этим, по мнению автора, имущество, используемое Вооруженными Силами Российской Федерации, должно закрепляться на праве оперативного управления не за Вооруженными Силами Российской Федерации в целом как за военной организацией государства, которая не является субъектом гражданско-правовых отношений, а за конкретными организационными структурами, входящими в ее состав, которые созданы в качестве юридических лиц в соответствующих организационно-правовых формах*(14).
Ни на момент заключения военными организациями соответствующих договоров на жилищное строительство или приобретение жилья для военнослужащих, ни на момент сдачи жилых домов в эксплуатацию, ни на момент подписания актов приема-передачи жилых помещений у государства автоматически не возникает право собственности и соответственно у военных организаций право оперативного управления на данные жилые помещения. До государственной регистрации военными организациями прав на приобретенные по договору жилые помещения они являются лишь правообладателями данных помещений, т.е. у них возникает только так называемое субъективное право на данное имущество, а если говорить более точно, то имеет место только право оперативного управления на строительный материал и т.п., но не на недвижимое имущество.
Однако отдельные должностные лица военных организаций ошибочно, по мнению автора, рассматривают наличие соответствующих договоров на строительство или приобретение жилья как достаточное основание для распределения (предоставления) военнослужащим жилых помещений, для вселения военнослужащих в распределенные (предоставленные) им жилые помещения и, более того, для заключения с военнослужащими договоров социального найма жилых помещений. Это во многом обусловливается не тем, что должностные лица управомоченных органов военного управления не знают основ жилищного законодательства Российской Федерации, а скорее тем, что нормативная правовая база Министерства обороны Российской Федерации, регулирующая предоставление жилья военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации, в некоторой степени отстала от объективной реальности, имеющей место в современной действительности*(15).
Так, в соответствии с абз. 4 п. 37 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80 (далее - Инструкция), командиры воинских частей обязаны представлять списки распределения жилых помещений во вновь построенных жилых домах на утверждение уполномоченному должностному лицу соответствующего органа военного управления за два месяца до ввода в эксплуатацию жилых домов. При этом утвержденные списки распределения жилых помещений являются на основании того же пункта Инструкции основанием для оформления ордеров на заселение жилых помещений. Принимая во внимание то, что ЖК РФ не предусматривает такого правового института, как "ордер на вселение", отдельные должностные лица органов военного управления по аналогии ошибочно рассматривают утвержденные списки распределения жилых помещений во вновь построенных жилых домах как единственное основание для заключения с военнослужащими договоров социального найма жилых помещений и соответственно для вселения их в жилые помещения*(16).
Вместе с тем данные гражданско-правовые договоры, заключенные военными организациями, являются только одним из оснований для государственной регистрации права собственности государства и права оперативного управления военных организаций.
Право собственности на жилые помещения, полученные военными организациями в результате жилищного строительства или приобретения ими жилья для военнослужащих за счет средств федерального бюджета, возникает у государства только с момента государственной регистрации права собственности. Очевидно, что такое имущество не может быть "обезличенным", в связи с чем закрепляется государством на праве оперативного управления за уполномоченным государственным органом либо управомоченным им лицом на основании соответствующих распорядительных правовых актов или поступает на основании договора в оперативное управление военных организаций, которые заключали соответствующие гражданско-правовые договоры на жилищное строительство или приобретение жилья для военнослужащих за счет средств федерального бюджета. При этом право оперативного управления на жилые помещения у таких уполномоченных органов либо управомоченных лиц - военных организаций возникает также только с момента их государственной регистрации.
Данный вывод может показаться на первый взгляд банальным и очевидным, но практика показывает, что жилые помещения, полученные военными организациями в результате жилищного строительства или приобретенные ими на основании договора для военнослужащих за счет средств федерального бюджета, зачастую предоставляются военнослужащим для проживания без заключения договоров социального найма в письменной форме. Складывается ситуация, при которой, с одной стороны, фактически у военных организаций во владении имеются жилые помещения и они формально в порядке и на условиях, определенных Инструкцией, предоставлены (распределены) нуждающимся в улучшении жилищных условий военнослужащим, т.е. имеется План распределения жилых помещений между воинскими частями гарнизона (приложение N 6 к Инструкции (п. 36), решение жилищной комиссии о предоставлении военнослужащему жилого помещения, Список распределения жилых помещений во вновь построенных жилых домах (приложение N 9 к Инструкции (п. 37), а с другой стороны, отсутствуют достаточные правовые основания для заключения договоров социального найма и вселения военнослужащих в предоставленные им жилые помещения.
Права на данные жилые помещения регистрируются отдельными военными организациями годами, при этом военнослужащие фактически вселяются в предоставленные им жилые помещения без каких-либо правовых оснований для этого (до введения в действие ЖК РФ имелись случаи, когда выдавались как квартирно-эксплуатационными органами, так и органами местного самоуправления даже ордера на право вселения в предоставленные военнослужащим жилые помещения, права на которые еще не были зарегистрированы, а впоследствии на стадии государственной регистрации прав возникали судебные разбирательства с иными инвесторами, в результате которых права военных организаций на данные жилые помещения оспаривались). Однако военнослужащие, вселенные военными организациями в предоставленные им жилые помещения без заключения с ними договоров социального найма, не могут зарегистрироваться по месту жительства, а военнослужащие, вселенные в жилые помещения хотя и на основании ордеров до 1 марта 2005 г., не могут осуществить приватизацию занимаемых ими жилых помещений. Военные организации, отказывая военнослужащим в заключении с ними договоров передачи жилых помещений в собственность в порядке приватизации, мотивируют отказ тем, что они не обладают в отношении данных жилых помещений правом оперативного управления, так как оно не зарегистрировано и соответственно не возникло. Вместе с тем, по мнению автора, отказ военных организаций в заключении таких договоров с военнослужащими, занимающими жилые помещения, права оперативного управления на которые у военных организаций не возникло, формально обоснован.
Так, в соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного имущества. В соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (далее - Закон о приватизации) передача жилых помещений в собственность граждан осуществляется уполномоченными собственниками указанных жилых помещений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также государственными или муниципальными унитарными предприятиями, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, государственными или муниципальными учреждениями, казенными предприятиями, в оперативное управление которых передан жилищный фонд. В соответствии со ст. 2 Закона о приватизации право на приватизацию имеют исключительно граждане, занимающие жилые помещения на условиях социального найма.
Принимая во внимание то, что право оперативного управления у военных организаций на данные жилые помещения не возникло, они не имеют формальных оснований для заключения с военнослужащими договоров приватизации. Военнослужащих, вселенных в распределенные им жилые помещения как на основании соответствующих ордеров (до 1 марта 2005 г.), так и без таковых (до 1 марта 2005 г. и после), по мнению автора, нет оснований рассматривать как лиц, проживающих в данных жилых помещениях на условиях социального найма, так как соответствующие договоры с ними не заключены, за социальный найм жилых помещений они не производят оплату собственнику (правообладателю). Такие военнослужащие фактически проживают на условиях безвозмездного пользования, оплачивая исключительно коммунальные услуги. Следовательно, они, по мнению автора, субъектами правоотношений, связанных с приватизацией жилых помещений, не являются. Вместе с тем в настоящее время многие суды рассматривают иски военнослужащих к военным организациям, которые инвестировали денежные средства в жилищное строительство, в связи с тем, что данные военные организации отказали военнослужащим в заключении с ними договоров приватизации. В основном имеют место иски двух категорий: 1) о признании за военнослужащими права собственности на занимаемые жилые помещения в порядке приватизации; 2) об обязании военных организаций заключить договоры приватизации. Как правило, суды отказывают в удовлетворении исков второй категории по причине того, что военные организации не обладают правом оперативного управления на данные жилые помещения и соответственно не имеют оснований для заключения договоров приватизации. При этом зачастую, не принимая во внимание доводов, приведенных выше, удовлетворяют иски первой категории. Однако, по мнению автора, такие решения в большей степени выполняют социальную функцию, чем правовую*(17).
Таким образом, одним из первичных условий для заключения военными организациями с военнослужащими договоров социального найма жилых помещений, полученных военными организациями в результате жилищного строительства или приобретенных ими для военнослужащих за счет средств федерального бюджета, по мнению автора, является наличие у государства права собственности, а у военных организаций права оперативного управления на жилые помещения.
При этом необходимо отметить, что не все военные организации могут и имеют право заключать соответствующие сделки по жилищному строительству и приобретению жилья для военнослужащих. Таким правом обладают только те военные организации, которые, во-первых, обладают гражданской правосубъектностью (главным свидетельством которой является внесение военной организации в Единый реестр юридических лиц*(18)), а во-вторых, обладают полномочиями по заключению сделок на жилищное строительство и приобретение жилья для военнослужащих, выраженными в законодательстве Российской Федерации, нормативных правовых актах Российской Федерации, правовых актах уполномоченных государством органов государственной власти и (или) в учредительных документах военных организаций.
В связи с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК), который в определенной степени изменил принципы государственного обеспечения граждан, в том числе военнослужащих, жилыми помещениями, в правоприменительной практике командиров воинских частей возникает множество вопросов, связанных c реализацией ими права военнослужащих на получение жилых помещений, гарантируемого, в частности ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Следовательно, для правильного применения норм ЖК в их системной связи с нормами ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" командирам (начальникам) необходимо учитывать те новеллы в жилищном законодательстве, которые были привнесены ЖК и которые могут повлиять на реализацию военнослужащими их права на получение жилых помещений. В связи с этим в настоящей статье будут рассмотрены некоторые из таких новелл, которые, по мнению автора, являются актуальными в настоящее время.
Так, в соответствии со ст. 49 ЖК по договору социального найма гражданам предоставляются жилые помещения из государственного или муниципального жилищных фондов.
В соответствии с ч. 2 ст. 19 ЖК понимается:
1. Под государственным жилищным фондом - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности:
а) Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации);
б) субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации).
2. Под муниципальным жилищным фондом - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.
В отличие от Жилищного кодекса РСФСР (ЖК РСФСР), согласно ст. 30 которого предусматривалась возможность учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, не только по месту их жительства, но и по месту их работы, новый ЖК (ч. 3 ст. 52) определяет, что принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется только органами местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства. При этом только в случаях и порядке, которые установлены исключительно законодательством, граждане могут подавать заявления о принятии на учет не по месту своего жительства. ЖК и Федеральный закон "О статусе военнослужащих" не содержат норм о возможности учета военнослужащих - граждан Российской Федерации в качестве нуждающихся в жилых помещениях по месту прохождения ими военной службы.
Следовательно, по общему правилу принятие на учет граждан, в том числе и военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях, с 1 марта 2005 г.*(19) должно осуществляться по месту их жительства органами местного самоуправления, в связи с чем легитимность решений жилищных комиссий воинских частей в части, касающейся принятия военнослужащих на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по месту прохождения ими военной службы (в воинских частях), вызывает с 1 марта 2005 г. обоснованное сомнение у ряда юристов и должностных лиц как из числа органов военного управления, так и, особенно, из числа органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим, по мнению автора, жилищным комиссиям воинских частей при рассмотрении указанными выше органами вопроса о легитимности их действий в данной части, а также для обоснования своей позиции необходимо учитывать, в частности следующее.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 5 ЖК жилищное законодательство состоит, в частности из принятых в соответствии с ЖК постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. При этом в соответствии со ст. 4 Вводного закона законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК и федеральному закону. При применении упомянутых норм права в их системной связи, по мнению автора, имеются достаточные основания для отнесения Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 (далее - Правила учета граждан), к действующему жилищному законодательству и соответственно для использования их в правоприменительной практике жилищных комиссий воинских частей.
В соответствии с п. 10 Правил учета граждан учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, осуществляется по месту работы, а по их желанию - также и по месту жительства.
В соответствии с подп. 68 и 71 п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 (далее - Положение о Минобороны России), Министерство обороны Российской Федерации осуществляет управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Министерством обороны Российской Федерации*(20), в соответствии с его назначением, а также осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными Силами*(21).
Принимая во внимание, что Минобороны России как орган управления Вооруженными Силами в лице уполномоченных органов военного управления, квартирно-эксплуатационных органов, соединений, воинских частей и организаций, входящих в состав Вооруженных Сил (далее - уполномоченные органы) имеет жилищный фонд, ведет жилищное строительство и принимает долевое участие в жилищном строительстве, а также учитывая наличие у Минобороны России указанных в предыдущем абзаце полномочий, жилищные комиссии воинских частей, действующие в соответствии с Примерным положением о жилищных комиссиях (приложение N 2 к приказу Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80), и соответственно принимаемые ими решения, в том числе в части, касающейся признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях по месту их военной службы (в воинских частях), можно, по мнению автора, все же признать легитимными.
Однако мнение автора в данной части не совпадает с позицией многих юристов*(22), которые полагают, что Правила учета граждан в современных условиях не могут применяться на основании ст. 4 Вводного закона, так как они противоречат ЖК. Анализируя позицию таких юристов в данной части, напрашивается логический вывод, согласно которому военнослужащие в таком случае должны приниматься на учет нуждающихся в жилых помещениях исключительно по месту их жительства в органах местного самоуправления, так как отсутствует основание для признания их нуждающимися в жилых помещениях по месту прохождения ими военной службы, и соответственно включаться в данном органе местного самоуправления в единый список граждан, нуждающихся в жилых помещениях. При этом, следуя этой же логике, жилые помещения должны будут также предоставляться военнослужащим в порядке "общей очереди" на получение жилого помещения, имеющейся в данном органе местного самоуправления*(23). Продолжая следовать этой логике, необходимо признать, что то положение, согласно которому в соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 58-ФЗ жилищное строительство и приобретение жилых помещений для военнослужащих - граждан Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, в данном случае будет иметь, по мнению автора, значение только в целях определения источника, из которого органы местного самоуправления будут предоставлять жилые помещения военнослужащим. С такой позицией не представляется возможным согласиться.
Определенной точки зрения по данному вопросу придерживаются и военные суды. Так, в настоящее время складывается судебная практика, согласно которой действия отдельных жилищных комиссий воинских частей и командиров данных воинских частей, отказывающих с 1 марта 2005 г. на основании ч. 3 ст. 52 ЖК в принятии на учет военнослужащих в качестве нуждающихся в жилых помещениях по месту военной службы, признаются незаконными. Свою позицию суд обосновывает исключительно нормами права, содержащимися в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", при этом не применяет нормы права, содержащиеся в Правилах учета граждан в их системной связи с нормами, содержащимися в Положении о Минобороны России. Так, суд, истолковывая нормы права, содержащиеся в ст. 15 указанного Федерального закона, в их системной связи с нормами ЖК приходит к выводу о том, что военнослужащие могут признаваться нуждающимися в жилых помещениях по месту их военной службы, так как государство гарантировало им предоставление в период прохождения военной службы жилых помещений, обязанность по обеспечению которыми возлагается на командиров воинских частей, в которых они проходят военную службу, а также о том, что военнослужащие должны обеспечиваться жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба (п. 2 ст. Федерального закона "О статусе военнослужащих"), а не органами местного самоуправления. Трудно не согласиться с логикой военных судов. Вместе с тем правовая аргументация таких выводов вызывает сомнение, так как ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", по мнению автора, не определяет порядок и основания признания военнослужащих - граждан Российской Федерации нуждающимися в жилых помещениях, а только гарантирует предоставление им жилых помещений в порядке, определенном жилищным законодательством*(24), а также определяет финансовый источник для ведения жилищного строительства и приобретения жилья для военнослужащих, которым являются средства федерального бюджета. Однако, по мнению автора, определение финансового источника для ведения жилищного строительства и приобретения жилья для военнослужащих не может "автоматически" определять орган, на который возлагаются функции по учету граждан, нуждающихся в жилых помещениях, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений. Такие органы, по мнению автора, определяются в ЖК, а не в Федеральном законе "О статусе военнослужащих".
Одним из источников формирования жилищного фонда Минобороны России, помимо жилищного фонда Российской Федерации, закрепленного за Минобороны России в лице уполномоченных органов, в соответствии с п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" являются также и все жилые помещения, освобождаемые за выездом военнослужащих, за исключением жилых помещений, находящихся в их собственности.
По смыслу указанной нормы Закона, в случае освобождения военнослужащими жилых помещений, как входящих в жилищный фонд Российской Федерации, так и входящих в жилищный фонд субъектов Российской Федерации и муниципальный жилищный фонд, указанные жилые помещения должны предоставляться исключительно военнослужащим. Однако это фактически оспаривается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также государственными или муниципальными учреждениями (предприятиями), в чьем оперативном управлении (хозяйственном ведении) находятся данные жилые помещения (далее - жилищные органы). Некоторые жилищные органы для предоставления таких жилых помещений военнослужащим настаивают на заключении с ними уполномоченными органами Минобороны России договоров аренды таких жилых помещений. В противном случае они отказывают в предоставлении освобождаемых военнослужащими жилых помещений другим военнослужащим. Отказ в предоставлении таких жилых помещений военнослужащим жилищные органы обосновывают в основном тем, что, по их мнению, названная норма противоречит ст.ст. 12, 35 (ч. 2), ст. 40 (чч. 1 и 2), ст. 130 (ч. 1), ст. 133 Конституции Российской Федерации и ст. 413 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как якобы ограничивается право собственника данных жилых помещений самостоятельно по своему усмотрению пользоваться, владеть и распоряжаться принадлежащей им собственностью.
Однако согласно конституционному смыслу п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", установленному определением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. N 453-О, данная норма права не нарушает самостоятельность жилищных органов владеть, пользоваться и распоряжаться собственным имуществом. При этом Конституционный суд Российской Федерации указал на то, что военная служба, по смыслу ст.ст. 59 и 71 (п. "т") Конституции Российской Федерации, представляет собой особый вид федеральной государственной службы, что обусловливает и особый правовой статус военнослужащих, выражающийся, в частности, в порядке их жилищного обеспечения, которое осуществляется на основе специального законодательства и по специальным правилам. В развитие названных конституционных положений Федеральный закон "О статусе военнослужащих" устанавливает основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей, предусматривая механизм реализации ими права на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации), в том числе при обеспечении жилой площадью в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора социального найма жилого помещения. Жилищный фонд социального использования предназначен для удовлетворения потребностей граждан, нуждающихся в жилище. Осуществляя регулирование отношений, связанных с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения объектов жилищного фонда, законодатель, исходя из публичных целей и независимо от принадлежности жилищного фонда к государственной или муниципальной форме собственности, вправе установить специальный порядок их передачи (заселения) той или иной категории граждан, нуждающихся в социальной защите, в том числе военнослужащим. Это, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, корреспондирует ч. 2 ст. 6 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", согласно которой собственник недвижимости в жилищной сфере либо ее части имеет право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в том числе сдавать в наем, аренду, отдавать в залог в целом и по частям, продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, если при этом не нарушаются действующие нормы, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы. Также Конституционным Судом было отмечено, что, возлагая на органы местного самоуправления обязанность по предоставлению освободившихся жилых помещений, ранее занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, другим военнослужащим и членам их семей, оспариваемые положения п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и защита прав военнослужащих, - не исключают участие органов местного самоуправления в распределении таких жилых помещений, что призвано гарантировать правомочия муниципального образования как собственника жилья; при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью не нарушается. Однако, несмотря на то, что содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют не только местное, но и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления. Разрешение же вопроса о формах участия органов местного самоуправления в обеспечении жильем военнослужащих составляет прерогативу законодателя.
Вместе с тем жилищные органы, указывая на изменение жилищного законодательства, в частности на признание утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и на положения ч. 4 ст. 49 ЖК ("не малоимущим гражданам могут предоставляться жилые помещения по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления только в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями"), продолжают отказывать воинским частям в предоставлении таких жилых помещений военнослужащим, в связи с чем фактически данные жилые помещения необоснованно исключаются жилищными органами из жилищного фонда Минобороны России.
В такой ситуации уполномоченным органам Минобороны России необходимо обращаться за защитой (восстановлением) своих прав в судебные органы, при этом учитывая следующее.
В соответствии со ст. 60 ЖК договор социального найма заключает, с одной стороны, гражданин, а с другой стороны, собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель).
Как видно, для заключения с военнослужащим - гражданином Российской Федерации договора социального найма жилого помещения, безусловно, должен иметься, во-первых, собственник данного жилого помещения, а во-вторых, уполномоченный им государственный орган либо управомоченное им лицо, в лице которого собственник будет заключать данный договор. В соответствии с ч. 4 ст. 57 ЖК договор социального найма заключается на основании решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, которое в соответствии с ч. 3 ст. 57 ЖК также принимает орган местного самоуправления. При этом в ст. 57 ЖК отсутствует отсылочная норма, согласно которой право принятия решения о предоставлении жилого помещения по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставлялось иным органам, в том числе в отношении военнослужащих - жилищным комиссиям воинских частей*(25).
Следовательно, для предоставления военнослужащему жилого помещения по договору социального найма, в том числе при его освобождении военнослужащим, помимо решения жилищной комиссии воинской части о предоставлении такого жилого помещения военнослужащему, требуется, по мнению автора, дополнительно соответствующее решение органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения военнослужащему (об утверждении решения жилищной комиссии воинской части). При этом не является юридически значимым обстоятельством отнесение данного жилого помещения к определенному виду жилищного фонда.
В соответствии с абз. 3 п. 34 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80 (далее - Инструкция), жилые помещения, освобождаемые за выездом военнослужащих, распределяются между военнослужащими воинских частей, в которых проходили военную службу военнослужащие, освободившие жилые помещения. В случаях отсутствия в воинских частях военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), жилые помещения распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).
Однако Инструкция является нормативным правовым актом "локального действия", т.е. применима только в Вооруженных Силах, и соответственно не обязательна для исполнения органами местного самоуправления.
Вместе с тем, с учетом того, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с ч. 2 ст. 5 ЖК относятся к жилищному законодательству, а Инструкция в данной части издана в пределах полномочий Минобороны России и регулирует специальные правоотношения, связанные с распределением жилых помещений между военнослужащими Вооруженных Сил, при освобождении жилого помещения военнослужащим оно должно в воинской части распределяться (предоставляться) в порядке, определенном Инструкцией, военнослужащему той же воинской части, в которой проходит (проходил) военную службу военнослужащий, освободивший жилое помещение. При этом решение жилищной комиссии о предоставлении такого жилого помещения военнослужащему со всеми материалами, послужившими основанием для его распределения, а также Список распределения жилых помещений (приложение N 7 к Инструкции (п. 37) должны, как указывалось выше, направляться в органы местного самоуправления для принятия окончательного решения (утверждения).
Необходимо обратить особое внимание на следующие отдельные юридически значимые факты, которые связаны с обеспечением жилыми помещениями военнослужащих и которые некоторые должностные лица считают тождественными:
1) признание военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях по договорам социального найма;
2) предоставление военнослужащим жилых помещений по договорам социального найма.
В соответствии с ч. 2 ст. 52 ЖК состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях имеют право указанные в ст. 49 ЖК категории граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, т.е. законодатель определил совокупность следующих двух критериев:
- принадлежность к соответствующей категории граждан, имеющих право состоять на учете;
- соответствие граждан, принадлежащих к категории граждан, имеющих право состоять на учете, основаниям для предоставления жилых помещений по договорам социального найма.
В ст. 49 ЖК законодатель установил следующие две категории граждан, которые имеют право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и соответственно быть признанными в установленном порядке такими нуждающимися:
- малоимущие граждане;
- иные категории граждан, определенные федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (далее - иные категории граждан).
Основания для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, определены в ст. 51 ЖК.
Так, гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются:
1) не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;
2) являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
3) проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;
4) являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается Правительством Российской Федерации.
Следовательно, для возникновения у военнослужащего права быть признанным нуждающимся в получении жилого помещения по договору социального найма он должен не только соответствовать основанию для признания его таким нуждающимся, определенному в ст. 51 ЖК, но и дополнительно относиться к соответствующей категории граждан, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма (ст. 49 ЖК).
Останавливаясь на исследовании аспекта предоставления военнослужащим жилых помещений по договору социального найма, следует отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 49 ЖК жилые помещения муниципального жилищного фонда предоставляются по договорам социального найма исключительно малоимущим гражданам. Жилые помещения же жилищного фонда Российской Федерации или субъекта Российской Федерации могут предоставляться иным определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, т.е., по мнению автора, как малоимущим, так и не малоимущим.*(26)
Специальные нормы права, гарантирующие предоставление жилых помещений военнослужащим, содержатся в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Анализ этих норм в системной связи как между собой, так и с нормами ЖК позволяет с определенной степенью уверенности, по мнению автора, утверждать, что военнослужащие относятся именно к иной категории граждан, которым могут предоставляться жилые помещения по договору социального найма без учета критерия малоимущности.
Вместе с тем следует отметить, что, по мнению автора, военнослужащим могут предоставляться жилые помещения без учета критерия малоимущности только из жилищного фонда Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Для предоставления же жилого помещения из муниципального жилищного фонда учет критерия малоимущности, как следует из анализа вышеприведенных норм права, является обязательным. При этом следует отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 49 ЖК "иным" категориям граждан, т.е. не малоимущим, могут предоставляться жилые помещения по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления только в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. В настоящее время законодательство Российской Федерации не наделило органы местного самоуправления полномочиями по обеспечению военнослужащих жилыми помещениями, в связи с чем, по мнению автора, военнослужащим до такого законодательного установления не могут предоставляться жилые помещения из муниципального жилищного фонда за исключением жилых помещений, освобождаемых военнослужащими. Следовательно, при предоставлении военнослужащим таких жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда, по мнению автора, следует учитывать критерий малоимущности.
Однако иной точки зрения придерживается законодатель города Москвы, который в Законе города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" от 14 июня 2006 г. N 29 одним из условий признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма из жилищного фонда города Москвы, т.е. субъекта Российской Федерации, также установил критерий малоимущности (ст. 7).
Вместе с тем анализ норм права, содержащихся в ст. 49 ЖК, вызывает у автора сомнение в правомерности установления субъектом Российской Федерации критерия малоимущности как одного из обязательных условий для предоставления гражданам жилых помещений по договору социального найма из жилищного фонда субъекта Российской Федерации. По мнению автора, из жилищного фонда субъекта Российской Федерации жилые помещения могут предоставляться "иным" категориям граждан, т.е. не малоимущим.
Таким образом, для признания военнослужащего по месту его военной службы (в воинской части) нуждающимся в жилом помещении по договору социального найма критерий малоимущности, по мнению автора, учитывать не обязательно.
Вместе с тем абз. 3 п. 2 Методических рекомендаций по применению отдельных положений Жилищного кодекса Российской Федерации (служебное письмо Управления по реализации жилищных программ Министерства обороны Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. N 155/3/3116) определено, что военнослужащие для получения жилых помещений по договорам социального найма должны признаваться малоимущими независимо от вида жилищного фонда, из которого им предоставляются жилые помещения.
В связи с тем, что данное служебное письмо не носит императивный характер, а выполняет рекомендательную функцию, оно должно применяться, по мнению автора, в данной части исключительно при рассмотрении вопроса о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
Порядок и основания предоставления военнослужащим жилых помещений по договорам социального найма отличны от порядка и оснований предоставления служебных жилых помещений. Эти особенности, прежде всего, определяются различным предназначением указанных жилых помещений.
Так, в соответствии со ст. 92 ЖК к жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся, в частности, служебные жилые помещения, которые согласно ст. 93 ЖК предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 99 ЖК специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений*(27), которые в соответствии с ч. 3 ст. 104 ЖК заключаются на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или на выборной должности. В соответствии с ч. 2 ст. 104 ЖК категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются:
1) органом государственной власти Российской Федерации - в жилищном фонде Российской Федерации;
2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации;
3) органом местного самоуправления - в муниципальном жилищном фонде.
Анализ вышеупомянутых норм права в
