Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2008 г. N 01АП-738/08

г. Владимир

28 апреля 2008 г.

Дело N А39-3668/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 21.04.2008.

Постановление в полном объеме изготовлено 28.04.2008.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Урлекова В.Н., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шиховой Ю.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального учреждения здравоохранения "Рузаевская центральная районная больница" на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 09.01.2008, принятое судьей Никишиной Т.Л. по заявлению муниципального учреждения здравоохранения "Рузаевская центральная районная больница" о признании недействительными обязательных предписаний 02.07.2007 N 09-01-13/571, изменений и дополнений к обязательным предписаниям от 03.09.2007 N 09-00-13/735, выданных Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Мордовия.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились. О времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом - уведомления N N 28872, 28873.

Исследовав материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Муниципальное учреждение здравоохранения "Рузаевская центральная районная больница" (далее - Учреждение, МУЗ "Рузаевская ЦРБ") обратилось в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением о признании недействительными полностью обязательных предписаний от 02.07.2007 N 09-01-13/571, а также изменений и дополнений от 03.09.2007 N 09-00-13/735 к обязательным предписаниям от 02.07.2007 N 09-01-13/571, выданных Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Мордовия (далее - Управление).

Решением Арбитражного суда Республики Мордовия от 09.01.2008 Учреждению отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, МУЗ "Рузаевская ЦРБ" обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указано на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

В судебное заседание представители Учреждения и Управления не явились. Руководствуясь статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле, по имеющимся в деле доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверена Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений, действий (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемые ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагают незаконно на них какую-либо обязанность, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Установлено, что муниципальное учреждение здравоохранения "Рузаевская центральная районная больница" зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1021300927889, что подтверждается свидетельством серия 13 N 00464088.

21.02.2006 между МУЗ "Рузаевская ЦРБ" и ГУ - региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Мордовия - заключен договор N 08/038 об оплате услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и (или) родов. В соответствии с договором денежные средства в рамках реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 852 поступали на счет МУЗ "Рузаевская ЦРБ".

Управление осуществило плановую проверку использования Учреждением денежных средств, полученных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования через государственное учреждение "Региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Мордовия", за оказание медицинской помощи женщинам в период беременности и (или) родов в 2006 году, результаты которой оформлены актом от 29.06.2007.

По результатам проверки Управление вынесло обязательные предписания от 02.07.2007 N 09-01-13/571, а также изменения и дополнения к обязательным предписаниям от 03.09.2007 N 09-00-13/735 (далее- обязательные предписания), согласно которым в качестве нарушения, установленного при проведении проверки указывалось, что Учреждение в 2006 году (январь-март 2006 года) допустило неправомерное расходование средств Фонда обязательного медицинского страхования в сумме 49684 руб. 42 коп. (39369 руб. 59 коп.- дополнительная заработная плата, выплаченная главному врачу, заместителю главного врача, главному бухгалтеру, четырем бухгалтерам, машинистке, программисту, медицинскому регистратору и 10314 руб.83 коп. - единый социальный налог).

В целях устранения нарушения бюджетного законодательства и восстановления денежных средств, использованных не по назначению, обязательными предписаниями предложено главному врачу Учреждения принять меры по возмещению (взысканию) неправомерно использованных денежных средств, выделенных в 2006 году на выплаты дополнительной заработной платы работникам, непосредственно не оказывающим медицинскую помощь женщинам в период беременности или родов в сумме 39 369 руб.59 коп., и перечислить их в бюджет государственного учреждения- Региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Мордовия. На сумму начисленного и перечисленного единого социального налога с неправомерно начисленных и выплаченных денежных средств в общем объеме 10314 руб. 83 коп. составить исправительные проводки с предоставлением подтверждающих документов. Принятыми впоследствии изменениями и дополнениями N 09-00-13/735 от 03.09.2007 предписывалось удержать с работников, которым были незаконно выплачены указанные средства, и выплатить тем медицинским работникам, которые принимали непосредственное участие в оказании помощи женщинам в период беременности и (или) родов.

Не согласившись с принятыми ненормативными правовыми актами, Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании их законности.

Согласно статьям 10 и 22 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты государственных внебюджетных фондов входят в бюджетную систему Российской Федерации; экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию.

Согласно статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 12 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" фонды обязательного медицинского страхования предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение. Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации , не входят в систему бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

В силу пункта 3 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия органов государственного финансового контроля определяются кодексом, законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.

Согласно статьям 266, 288 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти устанавливается кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правовое положение и полномочия Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора определено в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Положении о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденном приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, в соответствии с которыми территориальные органы Росфиннадзора осуществляют контроль и надзор за поступлением и использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и пункт 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора).

Таким образом, оспариваемые Учреждением обязательные предписания с учетом изменений и дополнений приняты уполномоченным органом.

В силу статьи 17 Федерального закона от 22.12.2005 N 173-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год" за счет средств, перечисленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонд в 2006 году осуществляет оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной указанными учреждениями женщинам в период беременности и родов на основании родовых сертификатов.

Во исполнение данного требования закона постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 852 утверждены Правила финансирования в 2006 году расходов, связанных с оплатой услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и (или) родов (далее - Правила) и форма типового договора между региональным отделением Фонда социального страхования Российской Федерации и государственным (муниципальным) учреждением здравоохранения об оплате услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам.

Пункт 10 Правил содержит перечень услуг, на которые должны быть направлены средства фонда и предусмотрено, что средства на оплату услуг, перечисленные региональными отделениями Фонда социального страхования Российской Федерации, расходуются учреждениями (их структурными подразделениями), в которых была оказана медицинская помощь женщинам в период беременности, на оплату труда медицинских работников (в размере не менее 60 процентов от суммы указанных средств), а также учреждениями, в которых была оказана медицинская помощь женщинам в период родов, на оплату труда медицинских работников (в размере не менее 40 процентов от суммы указанных средств).

МУЗ "Рузаевская ЦРБ" не оспаривает, что денежные средства в сумме 49684 руб. 42 коп., перечисленные региональным отделением Фонда социального страхования Российской Федерации и предназначенные для оплаты труда работников, оказывающих непосредственно медицинскую помощь женщинам в период беременности и (или) родов, направлялись на дополнительную оплату труда вышеперечисленным работникам. Денежные средства, поступившие из Фонда социального страхования и предназначенные для оплаты труда медицинских работников, за январь и февраль 2006 года распределялись согласно протоколу собрания трудового коллектива МУЗ "Рузаевская ЦРБ" от 21.02.2006, за март 2006 года - согласно положению о порядке распределения денежных средств, поступающих за родовые сертификаты на оплату услуг медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и родов, утвержденных распоряжением главы администрации Рузаевского муниципального района Республики Мордовия от 24.03.2006 N 94р.

Принимая во внимание содержание пункта 10 Правил , а также рекомендации письма Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 20.04.2006 N 2007-ВС, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что распределение таких денежных средств осуществляется руководителем учреждения здравоохранения в соответствии с положением об оплате труда, утвержденным в порядке, установленным Трудовым кодексом Российской Федерации. Данные средства направляются только на оплату труда медицинских работников, непосредственно оказывающих медицинскую помощь женщинам в период беременности и родов. Они не могут быть направлены на оплату труда иных работников учреждения здравоохранения (например, административно-управленческого аппарата, планово-экономической, эксплуатационно-технических служб).

Однако ни в ходе проведенной проверки, ни в процессе производства по делу положение об оплате труда работников МУЗ "Рузаевская ЦРБ" не было представлено. Также судами не установлено по результатам анализа представленных доказательств, что главный врач, заместитель главного врача, главный бухгалтер, четыре бухгалтера, машинистка, программист, медицинский регистратор Учреждения непосредственно в рассматриваемый период оказывали медицинскую помощь женщинам в период беременности и родов.

Ссылка Учреждения на протокол общего собрания трудового коллектива МУЗ "Рузаевская ЦРБ" от 21.02.2006 и распоряжение главы администрации Рузаевского муниципального района от 24.03.2006 N 94р как основания произведенных выплат вышеуказанным работникам является несостоятельной как противоречащая содержательно-правовому смыслу статьи 17 Федерального закона от 22.12.2005 N 173-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год" и пункта 10 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 852.

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции считает, что законным и обоснованным является указание Управления в оспариваемых обязательных предписаниях на неправомерное использование Учреждением в 2006 году денежных средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования в сумме 49684 руб. 42 коп. в виде выплат работникам, непосредственно не оказывавшим медицинскую помощь женщинам в период беременности и родов. Средства, получаемые на основании родовых сертификатов,- это выплата, которая призвана повысить заинтересованность медицинского персонала в повышении качества оказания помощи женщинам в период беременности и родов. Такие средства не должны рассматриваться как оплата за отработанное время или выполненную услугу, поскольку оплата труда уже произведена за счет средств обязательного медицинского страхования.

Поэтому в этой части заявленные МУЗ "Рузаевская ЦРБ" требования не подлежат удовлетворению ввиду отсутствия совокупности условий, предусмотренных статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и необходимых для признания недействительным ненормативного правового акта.

Указом Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", действительно, определено, что средства бюджета, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемые обязательные предписания в части возложения обязанности удержать с работников, которым были незаконно выплачены денежные средства в сумме 39226 руб. 34 коп., и выплатить тем медицинским работникам, которые принимали непосредственное участие в оказании помощи женщинам в период беременности и (или) родов, являются недействительными. При этом суд исходит из следующего.

Деятельность лечебного учреждения, получающего денежные средства из федерального внебюджетного фонда, по расходованию выделенных бюджетных средств, по существу, является экономической. Учреждение при рассмотрении дела в суде первой инстанции указало, какие его права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности нарушаются оспариваемыми обязательными предписаниями, какие иные препятствия создаются для осуществления им своей деятельности в дальнейшем.

Оспариваемые обязательные предписания возлагают на Учреждение в лице его главного врача совершить определенные действия по восстановлению неправомерно использованных денежных средств федерального внебюджетного фонда. Однако эта обязанность противоречит нормам статьи 137 Трудового кодекса Российской Федерации, которая содержит перечень ограничений удержания денежных средств из заработной платы работника.

При этом суд первой инстанции сам указал в своем решении, что нормы Трудового кодекса Российской Федерации не содержат такого основания для удержания из заработной платы работника как незаконно выплаченные не по его вине денежные средства. Однако пришел к неверному выводу о том, что предписания не нарушают прав и законных интересов Учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с этим является незаконным и указание в предписании составить исправительные проводки на сумму начисленного и перечисленного единого социального налога с неправомерно начисленных и выплаченных денежных средств в общем объеме 10314 руб. 83 коп. с представлением подтверждающих документов.

Также неправильным является вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые предписания адресованы главному врачу Горячеву С.С., а не МУЗ "Рузаевская ЦРБ". В рассматриваемом случае оспариваемые предписания возлагают именно на Учреждение определенные обязанности в сфере экономической деятельности, что соответствует критериям подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов применительно к части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом не имеет значения, кто конкретно (руководитель или само Учреждение) несет ответственность за неисполнение этого акта.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемые предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора являются недействительными в части возложения на Учреждение обязанности удержать с работников, которым были незаконно выплачены денежные средства в сумме 39226 руб. 34 коп., и выплатить тем медицинским работникам, которые принимали непосредственное участие в оказании помощи женщинам в период беременности и (или) родов, а также составить исправительные проводки на сумму 10314 руб. 83 коп. начисленного и перечисленного единого социального налога, поскольку не соответствуют нормам Трудового кодекса Российской Федерации и нарушают права Учреждения в экономической сфере, возлагая незаконную обязанность.

Несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального права в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями для отмены решения суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Республики Мордовия подлежит отмене в части отказа Учреждению в признании недействительными обязательных предписаний Управления в части возложения обязанности удержать с работников, которым были незаконно выплачены денежные средства в сумме 39226 руб. 34 коп., и выплатить тем медицинским работникам, которые принимали непосредственное участие в оказании помощи женщинам в период беременности и (или) родов, а также составить исправительные проводки на сумму 10314 руб. 83 коп. начисленного и перечисленного единого социального налога с принятием в этой части нового судебного акта об удовлетворении требований МУЗ "Рузаевская ЦРБ". В остальной части решение суда подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба учреждения - без удволетворения.

Одновременно судом первой инстанции не допущенося в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Учреждение заявляло требования о признании недействительными в полном объеме обязательных предписаний. Поскольку его требования удовлетворены частично, то в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в его пользу с Управления подлежат взысканию судебные расходы в сумме 1500 руб. (500 руб.- при подаче апелляционной жалобы, 1000 руб.- при подаче заявления в арбитражный суд первой инстанции).

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу муниципального учреждения здравоохранения "Рузаевская центральная районная больница" удовлетворить частично.

Решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 09.01.2008 по делу N А39-3668/2007 отменить в части отказа муниципальному учреждению здравоохранения "Рузаевская центральная районная больница" в удовлетворении требования о признании недействительным обязательных предписаний Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Мордовия от 02.07.2007 N 09-01-13/571 с изменениями и дополнениями от 03.09.2007 N 09-00-13/735 в части возложения обязанности удержать с работников, которым были незаконно выплачены денежные средства в сумме 39226 руб. 34 коп., и выплатить тем медицинским работникам, которые принимали непосредственное участие в оказании помощи женщинам в период беременности и (или) родов, а также составить исправительные проводки на сумму 10314 руб. 83 коп. начисленного и перечисленного единого социального налога.

Признать недействительными как несоответствующие Трудовому кодексу Российской Федерации обязательные предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Мордовия от 02.07.2007 N 09-01-13/571 с учетом изменений и дополнений от 03.09.2007 N 09-00-13/735 в части возложения на муниципальное учреждение здравоохранения "Рузаевская центральная районная больница" обязанности удержать с работников, которым были незаконно выплачены денежные средства в сумме 39226 руб. 34 коп., и выплатить тем медицинским работникам, которые принимали непосредственное участие в оказании помощи женщинам в период беременности и (или) родов, а также составить исправительные проводки на сумму 10314 руб. 83 коп. начисленного и перечисленного единого социального налога.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 09.01.2008 по делу N А39-3668/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального учреждения здравоохранения "Рузаевская центральная районная больница" - без удовлетворения.

Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Мордовия в пользу муниципального учреждения здравоохранения "Рузаевская центральная районная больница" судебные расходы в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

В.Н. Урлеков Т.В. Москвичева